I. Der Vorsteher des Polizeidepartements der Stadt Zürich erliess am 13. Januar 1998 durch Verfügung neue Verkehrsvorschriften für zwei näher umschriebene Gebiete in der Innenstadt und in Oerlikon, in welchen die gebührenpflichtigen Parkierzeiten von Montag bis Freitag bis um 21.00 Uhr verlängert wurden. Der Stadtrat von Zürich wies eine dagegen gerichtete Einsprache des TCS Zürich sowie von A. B., C. D. und F. G. am 3. Februar 1999 ab.
II. Der TCS und die genannten Privatpersonen wandten sich in der Folge am 12. März 1999 mit Rekurs an das Statthalteramt Zürich und beantragten die Aufhebung der angefochtenen Bestimmungen. Das Statthalteramt wies den Rekurs mit Verfügung vom 14. September 1999 ab.
III. Am 15. Oktober 1999 erhoben der TCS Zürich und die drei Privatpersonen Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie beantragten die Aufhebung der Verfügung des Polizeivorstands der Stadt Zürich, des Beschlusses des Stadtrats Zürich sowie der Verfügung des Statthalteramts Zürich, eventualiter die Rückweisung der Streitsache an das Statthalteramt, subeventualiter die Beschränkung der gebührenpflichtigen Parkierzeiten von Montag bis Freitag jeweils bis um 20 Uhr. Für das Verfahren stellten die Beschwerdeführer Antrag auf Sistierung, bis das Statthalteramt des Bezirks Zürich über die noch hängigen Rekurse gegen die Verfügung des Polizeivorstehers der Stadt Zürich vom 13. Januar 1998 und den Stadtratsbeschluss vom 3. Februar 1999 entschieden habe. Die Behandlung der Beschwerde sei mit derjenigen des gleichzeitig eingereichten Rekurses an den Regierungsrat zu koordinieren, wobei dessen Entscheid betreffend seine Zuständigkeit abgewartet werden solle. Die Kosten des gemeindeinternen Einspracheverfahrens seien der Stadtkasse zu überbinden, diejenigen des Rekurs‑ und des Beschwerdeverfahrens auf die Staatskasse zu nehmen und den Beschwerdeführern sei eine angemessene Parteientschädigung für alle drei Verfahren zuzusprechen.
Die Vorinstanz verzichtete am 9. November 1999 auf eine Vernehmlassung, wies bezüglich des Sistierungsgesuchs aber darauf hin, dass es in dem von den Beschwerdeführern angesprochenen Verfahren entschieden habe. Der Beschwerdegegner beantragte in der Beschwerdeantwort vom 17. November 1999 die Abweisung des Rechtsmittels, während der Regierungsrat in seiner Stellungnahme vom 19. November 1999 ausführen liess, in der vorliegenden Angelegenheit sei das Verwaltungsgericht und nicht er zuständig, womit sich eine Sistierung des Verfahrens erübrige.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
b) aa) Ausgeschlossen ist gemäss § 42 VRG die Beschwerde jedoch gegen Anordnungen, die unmittelbar bei einer Verwaltungsbehörde oder einer Rekurskommission des Bundes angefochten werden können. Zu prüfen ist im vorliegenden Fall, ob die Verkehrsanordnungen für die Zürcher City und das Zentrum von Oerlikon als "andere Beschränkungen oder Anordnungen" im Sinn von Art. 3 Abs. 4 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG) zu qualifizieren sind. Sollte dies der Fall sein, so wäre gegen den letztinstanzlichen kantonalen Entscheid die Beschwerde an den Bundesrat zulässig. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts hätte dies wiederum zur Folge, dass auf die Beschwerde nicht einzutreten und die Streitsache dem Regierungsrat zu überweisen wäre (RB 1998 Nr. 28).
Die Beschwerdeführer stellen sich auf den Standpunkt, der Regierungsrat sei zur Beurteilung der vorliegenden Angelegenheit zuständig, während dieser selbst, die Vorinstanz und der Beschwerdegegner das Verwaltungsgericht als zuständig erachten.
bb) Gemäss Art. 37bis Abs. 1 der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 in der Fassung vom 22. Mai 1921 (aBV; vgl. nunmehr Art. 82 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. Dezember 1998) ist der Bund befugt, Vorschriften über Automobile und Fahrräder zu erlassen. Diese Kompetenz bezieht sich über den Wortlaut der Norm hinaus auf den Strassenverkehr überhaupt (Martin Lendi in: Kommentar zur Bundesverfassung, 1987, Art. 37bis Rz. 2). Den Kantonen verbleibt neben den in Abs. 2 der Bestimmung genannten Rechten insbesondere die sogenannte Strassenhoheit, das heisst die Befugnis, Strassen zu bauen, zu unterhalten und deren Zweckbestimmung festzulegen (Lendi, Rz. 13 f.; René Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Bd. 1, Bern 1984, S. 31). Über die Abgrenzung dieser Zuständigkeiten besteht in Lehre und Rechtsprechung allerdings keine Einigkeit. Teilweise wird die Auffassung vertreten, das SVG regle den Strassenverkehr nur insoweit, als er sich im Rahmen des einfachen Gemeingebrauchs halte (BGE 122 I 279 E. 2b [betreffend den der angefochtenen Verfügung zugrundeliegenden Gemeindebeschluss vom 25. September 1994]; 108 Ia 111 E. 1b; VPB 43/1979 Nr. 23, S. 94; Adrian Haas, Staats‑ und verwaltungsrechtliche Probleme bei der Regelung des Parkierens von Motorfahrzeugen auf öffentlichem und privatem Grund, insbesondere im Kanton Bern, Bern 1994, S. 15; Roger Meier, Verkehrsberuhigungsmassnahmen nach dem Recht des Bundes und des Kantons Zürich, Zürich 1989, S. 118 f.). In anderen Entscheiden wurde nicht ausdrücklich auf diese Unterscheidung Bezug genommen, da sie wenig oder gar nicht relevant war (BGE 111 IV 87 E. 2; VPB 50/1986 Nr. 14 [betreffend einen Beschluss des Zürcher Stadtrats vom 8. September 1982]; vgl. auch Schaffhauser, S. 34 f.). In einem neueren Entscheid hat der Bundesrat nach einem Meinungsaustausch mit dem Bundesgericht diese Auffassung verworfen (VPB 59/1995 Nr. 39). Auch der gesteigerte Gemeingebrauch werde in verschiedener Hinsicht durch das SVG geregelt. Das längerdauernde Parkieren gehöre im weiteren Sinn zum Gebrauchszweck der Fahrzeuge und damit zur Benützung der öffentlichen Strassen. Überdies sei eine Unterscheidung von Parkierbeschränkungen danach, ob sie den einfachen oder den gesteigerten Gemeingebrauch beträfen, unpraktikabel, da die Grenze zwischen den beiden Benutzungsformen unbestimmt und schwankend sei. Einigkeit besteht indessen darüber, dass Regelungen über die Gebührenpflicht keine Anordnungen aufgrund von Art. 3 Abs. 4 SVG darstellen (BGE 111 IV 87 E. 2; VPB 50/1986 Nr. 14; vgl. auch BGE 122 I 279 E. 2b).
cc) Die zu beurteilende Allgemeinverfügung des Stadtzürcher Polizeivorstands weist zwei Teilaspekte auf: Die Pflicht zur Bezahlung von Kontroll‑ und gegebenenfalls Benützungsgebühren wird auf die Zeit zwischen 19 und 21 Uhr an Arbeitstagen ausgedehnt. Anordnungen über die Gebührenpflicht stellen ‑ wie oben ausgeführt ‑ keine funktionellen Verkehrsbeschränkungen im Sinn von Art. 3 Abs. 4 SVG dar.
dd) Die zeitliche Ausdehnung der Parkiereinschränkungen stellt demgegenüber ‑ folgt man der in VB 59/1995 Nr. 39 geäusserten Auffassung ‑ eine Massnahme im Sinn von Art. 3 Abs. 4 SVG, ohne dass es darauf ankäme, ob das Parkieren als einfacher oder gesteigerter Gemeingebrauch zu qualifizieren ist.
ee) Damit entstehen im vorliegenden Fall auch aufgrund der neuen Praxis wiederum Abgrenzungsprobleme, da zeitliche Parkierbeschränkungen und Gebührenpflicht durch die angefochtene Verfügung miteinander verknüpft werden. Rechtlich erscheint diese Verknüpfung aber nicht als zwingend: Sollten die angeordneten zeitlichen Parkiereinschränkungen Art. 3 Abs. 4 SVG widersprechen, so ist damit noch nicht über das Schicksal der Gebührenpflicht entschieden, da diese sich auf gesteigerten Gemeingebrauch öffentlichen Grundes bezieht und damit in jedem Fall kantonalem Recht untersteht. Es bestehen demnach Anknüpfungspunkte sowohl für die Zuständigkeit des Regierungsrats als auch des Verwaltungsgerichts. Eine Gabelung des Rechtsmittelwegs sollte dabei vermieden werden, da die bundes‑ und die kantonalrechtlichen Rechtsfragen einen deutlichen Zusammenhang aufweisen und somit die Gefahr sich widersprechender Entscheide bestünde. Somit hat eine der beiden Behörden in Kompetenzattraktion über die gesamte angefochtene Anordnung zu befinden. Inwieweit im vorliegenden Fall überhaupt eine Zuständigkeit des Regierungsrats besteht, ist fraglich, da die Tragweite von Art. 3 Abs. 4 SVG nicht restlos geklärt ist. Der Regierungsrat selbst erachtet denn auch das Verwaltungsgericht als zuständig. Dafür bestehen somit überwiegende Gründe.
c) Von den übrigen Voraussetzungen der Beschwerde erscheint die Legitimation des Beschwerdeführers 3 fraglich. Es erübrigt sich jedoch, diese näher zu prüfen, da die anderen Beschwerdeführer jedenfalls legitimiert sind. Das Verwaltungsgericht hat somit auf die vorliegende Beschwerde einzutreten. Mangels eines Streitwerts der Angelegenheit ist nach § 38 VRG die Kammer zuständig.
d) Da das von den Beschwerdeführern angesprochene Verfahren in Sachen ACS Sektion Zürich und weitere gegen den Polizeivorstand der Stadt Zürich abgeschlossen ist - eine Beschwerde gegen den Entscheid des Statthalteramts Zürich hat das Verwaltungsgericht ebenfalls am 10. Februar 2000 abgewiesen (VB.1999.00376), und auch der Regierungsrat das Verwaltungsgericht in der vorliegenden Streitsache als zuständig erachtet, erübrigt sich die von den Beschwerdeführern beantragte Sistierung des Verfahrens.
b) Der Anspruch auf rechtliches Gehör beinhaltet unter anderem das Recht, sich zu allen entscheidungsrelevanten Sachverhaltselementen vorgängig zu äussern und eigene Beweismittel anzubieten (Georg Müller in: Kommentar BV, 1995, Art. 4, Rz. 105; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. A., Bern 1999, S. 520 ff.). Für den Ausgang des Entscheids möglicherweise von Bedeutung ist die Tatsache, ob die Kurzzeitparkplätze bereits jetzt durchgehend zu bedienen seien. Sollte dies der Fall sein, so hätte die strittige Allgemeinverfügung bezüglich dieser Parkplätze gar keine Auswirkungen und könnte auf die Prüfung verzichtet werden, ob die Ausdehnung der zeitlichen Parkierbeschränkung auch auf diesen Feldern mit Art. 3 Abs. 4 SVG zu vereinbaren sei.
c) Ob die Vorinstanz tatsächlich von dieser Sachlage ausging und damit die Behauptung der Beschwerdegegnerin ungeprüft übernahm, ist zweifelhaft. Immerhin erwog sie, auch die Erhebung einer Gebühr für kurzfristiges Parkieren könne sich nicht auf Art. 3 Abs. 4 SVG stützen, was unter der erwähnten Prämisse nicht nötig gewesen wäre (act. 4 S. 5). Anderseits prüfte das Statthalteramt die Verlängerung der zeitlichen Parkierbeschränkung betreffend die Kurzzeitparkplätze weder auf deren Vereinbarkeit mit Art. 3 Abs. 4 SVG noch unter irgend einem anderen rechtlichen Gesichtspunkt. Offenbar war die Vorinstanz der Auffassung, mit dem Entscheid über die Rechtmässigkeit der zusätzlichen Gebührenerhebung, die sie zumindest implizit bejahte, sei auch gleichzeitig über das Schicksal der erweiterten Parkiereinschränkung entschieden. Es ist deshalb davon auszugehen, dass die Vorinstanz die Frage, ob bereits damals die Kurzzeitparkplätze durchgehend zu bedienen seien, nicht für entscheidungsrelevant hielt. Dieser Auffassung ist zwar insoweit nicht beizutreten, als eine tatsächliche Ausdehnung der Geltungsdauer dieser Beschränkungen auf deren Vereinbarkeit mit Art. 3 Abs. 4 SVG zu prüfen ist, doch führt dies nicht dazu, dass der Vorinstanz in diesem Punkt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführer vorzuwerfen wäre. Die Pflicht zur Anhörung einer Partei bezieht sich nur auf solche Tatsachen, auf die sich die Behörde selbst in ihrem Entscheid stützt. Andernfalls hätte eine abweichende rechtliche Würdigung der Rechtsmittelinstanz in sehr vielen Fällen zur Folge, dass diese nicht selbst (reformatorisch) entscheiden könnte, sondern den angefochtenen Akt aufheben und die Streitsache an die untere Instanz zurückweisen müsste.
d) Die Beschwerdeführer behaupten im Weiteren, die Vorinstanz habe auch die "völlig unbelegte neue Behauptung" des Stadtrats ohne ihre Stellungnahme übernommen, die neue Ladenschlussordnung habe die Situation im Citybereich zwar massiv entschärft, doch habe sich die neue abendliche Spitzenbelastung auf den Zeitraum zwischen 16 und nach 20 Uhr verlagert; dadurch sei ihr rechtliches Gehör verletzt worden. Dass die Darstellung der Beschwerdegegnerin ganz neu sein soll, trifft allerdings nicht zu. Bereits in seinem Einspracheentscheid vom 3. Februar 1999 führte der Stadtrat aus, dass zahlreiche erwerbstätige Personen erst nach 17 Uhr im Stadtzentrum und in Oerlikon einträfen und Parkplätze suchten, um ihre Einkäufe tätigen zu können. Diese Darstellung entspricht im Wesentlichen derjenigen in der Rekursantwort, weshalb den Beschwerdeführern die Argumentation des Stadtrats bekannt war. Sie setzten sie sich denn auch in ihrer Rekursschrift an die Vorinstanz eingehend mit der Parkplatzsituation in den von der Anordnung betroffenen Zonen auseinander. Ein Grund, ihnen eigens Gelegenheit zur Replik einzuräumen, bestand deshalb nicht. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch das Statthalteramt liegt somit auch in diesem Punkt nicht vor.
b) Der Beschwerdegegner führt zur Begründung der angefochtenen Anordnung an, die Geltungsdauer der Parkiereinschränkungen müsste an die durch die Verlängerung der Ladenöffnungszeiten veränderte Parkplatznachfrage angepasst werden. Dieser geltend gemachte Grund kann unter den Begriff der "Regelung des Verkehrs" von Art. 3 Abs. 4 SVG subsumiert werden, da die Nachfrage nach Parkplätzen etwas gedämpft und die zur Verfügung stehenden Felder gerecht auf die Interessenten verteilt werden sollen. Die Beschwerdeführer bringen dagegen vor, es bestehe wegen der verlängerten abendlichen Ladenöffnungszeiten gar kein Nachfrageüberhang mehr.
Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Es mag zwar durchaus zutreffen, dass an gewissen Wochentagen an bestimmten Stellen der betroffenen Gebiete freie Parkplätze erst nach einiger Zeit wieder belegt werden. Nach aller Erfahrung besteht aber zu Geschäftszeiten in Innenstädten stets eine starke Nachfrage nach Parkplätzen. Dass die Beschwerdeführer davon sprechen, es bestehe "eine gute Chance", in der fraglichen Zeit einen Platz zu finden, vermag dagegen nicht aufzukommen, räumen sie doch damit implizit ein, dass sehr wohl noch Knappheit besteht und eine erfolgreiche Suche in der Regel doch einige Bemühungen voraussetzt. Es ist im Übrigen in keiner Weise plausibel, dass ausgerechnet in der Zeit, in der die Berufstätigen Gelegenheit zum Einkaufen in der Innenstadt und im Zentrum von Oerlikon haben, überhaupt keine Parkplatzknappheit mehr bestehen soll. Die Notwendigkeit zeitlicher Parkierbeschränkungen ist somit genügend nachgewiesen. Es ist nicht erforderlich, dass "unhaltbare Zustände" herrschen. Auf den beantragten Augenschein kann verzichtet werden. Der von den Beschwerdeführern gegenüber der Vorinstanz erhobene Vorwurf der Willkür trifft somit nicht zu.
c) Die gewählten Massnahmen erscheinen zur Erreichung des Ziels einer gerechten und effizienten Verteilung des Parkraums ‑ entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden ‑ durchaus tauglich. Automobilisten, die bei Belegung eines Parkfeldes die Gebühr für eine bestimmte Belegungsdauer entrichten mussten und bei deren Überschreitung mit einer Busse rechnen müssen, werden sich anders verhalten als solche, die in den Genuss eines Gratisparkplatzes kamen und deshalb kein Interesse daran haben, nach Deckung ihrer Bedürfnisse diesen rasch wieder freizugeben. Andere Massnahmen für eine gleichmässige Verteilung des bestehenden Parkraumangebots unter den Interessenten als zeitliche Beschränkungen sind nicht ersichtlich. Nicht zu prüfen ist im vorliegenden Verfahren die vom Beschwerdegegner beschlossene, aber noch nicht rechtskräftige Verlängerung der Höchstparkierdauer.
Unbehelflich ist in diesem Zusammenhang der Hinweis der Beschwerdeführer auf die angebliche Aufhebung von 236 Parkplätzen in der City zwischen 1982 und 1992. Abgesehen davon, dass diese Periode für die Beurteilung heutiger Verkehrsmassnahmen kaum mehr von Belang ist, verfolgt die angefochtene Verfügung nicht etwa das Ziel eines möglichst grossen Parkplatzangebots; dazu ist die Stadt auch nicht verpflichtet. Vielmehr soll das bestehende Angebot möglichst gleichmässig auf die Interessierten verteilt werden.
d) Dies bedeutet, dass Interessen der Verkehrsregelung im Sinn von Art. 3 Abs. 4 SVG die zeitliche Ausdehnung der Parkierbeschränkungen rechtfertigen. Fraglich ist allerdings, bis zu welchem Zeitpunkt diese Gründe bestehen, wird doch die Geltungsdauer der Parkierbeschränkungen bis 21 Uhr und damit eine Stunde über die Ladenöffnungszeiten hinaus festgelegt.
Bezüglich der Felder mit einer Höchstparkierdauer von 60 bzw. 120 Minuten erscheint dies gerechtfertigt: Nach 20 Uhr ist einerseits damit zu rechnen, dass ein Grossteil der Einkaufenden sukzessive die von ihnen belegten Parkplätze wieder freigibt. Anderseits besteht in den Abendstunden vermehrt eine Nachfrage durch Besucher von Lokalen oder Veranstaltungen in den betroffenen Stadtteilen.
Anders ist die Lage jedoch bei den Kurzzeitparkplätzen, die jedenfalls teilweise ebenfalls von der angefochtenen Anordnung betroffen sind, wie der Stadtrat in seiner Beschwerdeantwort ausführte. Hier ist nur insoweit nach Schliessung der Läden um 20 Uhr noch mit einer nennenswerten Nachfrage nach solchen Feldern zu rechnen, als noch Einrichtungen offenstehen, deren Benützung typischerweise nur kurze Zeit dauert. Solche sind aber kaum auszumachen. Es ist deshalb nicht notwendig, die Autolenker, die ihren Wagen nach 19.30 Uhr abstellen, zu verpflichten, ihr Parkfeld nach 30 Minuten wieder freizugeben. Bezüglich dieser Kurzzeitparkplätze ist deshalb die angefochtene Anordnung nur teilweise zu schützen und die Geltungsdauer der zeitlichen Parkierbeschränkung von Montag bis Freitag bis 20 Uhr festzusetzen.
b) Die Beschwerdeführer äussern sie sich nicht zur Zulässigkeit und zur Höhe der Gebühren, sondern sind offenbar der Auffassung, die von ihnen behauptete Widerrechtlichkeit der zeitlichen Parkierbeschränkungen habe automatisch auch die Unzulässigkeit der Gebührenerhebung zur Folge, was aber nicht zutrifft.
Das Verwaltungsgericht hat nicht von Amtes wegen nach allen erdenklichen Fehlern der angefochtenen Anordnung zu suchen, sondern beschränkt seine Überprüfung darauf, ob klare und erhebliche Mängel vorliegen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 4).
c) Gesetzliche Grundlage der angefochtenen Verfügung ist ein Gemeindebeschluss vom 25. September 1994 (Stadt Zürich, Amtliche Sammlung der Beschlüsse, Bd. 42, S. 156 f.), der dem fakultativen Referendum unterstand (Art. 12 der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 26. April 1970) und die wichtigsten Festlegungen (Kreis der Abgabepflichtigen, Gegenstand und Höhe der Abgabe) selbst trifft. Die wichtigsten Voraussetzungen der Abgabeerhebung sind somit erfüllt. Andere rechtliche Mängel sind nicht ersichtlich.
...
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und die Geltungsdauer der Parkierbeschränkungen auf den Kurzzeitparkplätzen (30 Minuten) von Montag bis Freitag bis 20 Uhr festgelegt. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
...