I. A und B wurden vom kantonalen Steueramt mit Einschätzungsentscheid vom 5. Juli 2001 und Einspracheentscheid vom 12. September 2001 für die Steuerperiode 1999 mit einem steuerbaren Einkommen von Fr. 115'400.- und einem steuerbaren Vermögen von Fr. 1'829'000.- eingeschätzt. Abweichend von der Deklaration der Pflichtigen, welche einen Eigenmietwert von Fr. 24'751.- für die selbst bewohnte Liegenschaft [...] verfochten hatten, ermittelte das kantonale Steueramt ausgehend von dem aus der Neubewertung 1999 sich ergebenden Brutto-Eigenmietwert von Fr. 49'500.- einen solchen von Fr. 33'413.-.
II. Den dagegen erhobenen Rekurs wies die Vizepräsidentin der Steuerrekurskommission III am 6. Februar 2002 ab, soweit sie darauf eintrat. Sie liess die streitige Frage, ob die von den Pflichtigen geltend gemachte Unternutzung gegeben sei, offen und erwog im Wesentlichen, der vom Steuerkommissär festgelegte Eigenmietwert von Fr. 33'413.- überschreite die verfassungsmässig vorgegebene Höchstgrenze von 90% der hypothetischen Marktmiete nicht. Unter diesen Umständen könne der von den Pflichtigen zusätzlich anbegehrte Einschlag wegen Unternutzung der Liegenschaft nicht geltend gemacht werden. Auf den von den Pflichtigen mit Eingabe vom 12./13. November 2002 gestellten Antrag, worin sie einen Einschlag auf dem Eigenmietwert für Härtefälle beantragten, trat die Vizepräsidentin infolge verspäteter Eingabe nicht ein.
III. Das Verwaltungsgericht hiess die dagegen erhobene Beschwerde mit Entscheid vom 26. Juni 2002 (SB.2002.00021) teilweise gut, soweit es darauf eintrat. Die Einzelrichterin erwog, da der formelmässig ermittelte Gesamteigenmietwert von Fr. 49'500.- weder im angefochtenen Einspracheentscheid noch im Rekursverfahren umstritten gewesen sei, hätten die Pflichtigen nicht mit der dargelegten, erstmals durch die Rekurskommission vorgenommenen rechtlichen Würdigung rechnen müssen. Da es diese unterlassen habe, die Pflichtigen zu dieser massgeblichen Änderung des rechtlichen Standpunkts anzuhören, habe sie dergestalt deren rechtliches Gehör verletzt, weshalb die Anhörung im zweiten Rechtsgang nachzuholen sei. Das Begehren um einen Einschlag auf dem Eigenmietwert in Härtefällen wurde abgewiesen. Schliesslich wies das Verwaltungsgericht die Rekurskommission an, sich im zweiten Rechtsgang mit der von den Pflichtigen aufgeworfenen Frage auseinander zu setzen, ob der Entscheid der Vizepräsidentin im Lichte von § 114 des Steuergesetzes vom 8. Juni 1997 (StG), wonach der Präsident und nicht der Vizepräsident zu entscheiden habe, eine Verletzung des Anspruchs auf ein verfassungsmässiges Gericht (Art. 30 Abs. 1 BV) darstelle.
IV. Im zweiten Rechtsgang hiess die Vizepräsidentin der Steuerrekurskommission III wiederum als Einzelrichterin den Rekurs am 30. September 2002 teilweise gut, soweit sie darauf eintrat.
V. Mit Beschwerde vom 7. November 2002 beantragten A und B dem Verwaltungsgericht unter anderem sinngemäss, der Entscheid der Steuerrekurskommission sei infolge Verletzung diverser Verfahrensgarantien aufzuheben und die Sache sei zum Neuentscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Ferner verlangten sie die Zusprechung einer Parteientschädigung.
Während die Einzelrichterin der Steuerrekurskommission III auf Vernehmlassung verzichtete, schloss das kantonale Steueramt in ihrer – allerdings verspätet eingereichten
– Beschwerdeantwort auf Abweisung der Beschwerde.
Am 22. Mai 2003 reichten A und B ein Urteil des eidgenössischen Versicherungsgerichts vom 20. Februar 2003 ein.
Die Einzelrichterin überwies am 18. Juli 2003 den Fall der Kammer zur Entscheidung.
Die Kammer zieht in Erwägung:
Das Verwaltungsgericht hat sich infolgedessen auf die reine Rechtskontrolle zu beschränken; dazu gehört auch die Prüfung, ob die Vorinstanzen den rechtserheblichen Sachverhalt gesetzmässig festgestellt haben. Dem Gericht ist es daher verwehrt, das von der Rekurskommission in Übereinstimmung mit dem Gesetz ausgeübte Ermessen auf Angemessenheit hin zu überprüfen und so sein Ermessen anstelle desjenigen der Rekursinstanz zu setzen. Die Prüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichtes erstreckt sich lediglich auf rechtsverletzende Ermessensfehler, d.h. auf Ermessensüberschreitungen und auf Ermessensmissbrauch (RB 1999 Nr. 147).
b) Mangels Anordnung eines zweiten Schriftenwechsels ist die am 22. Mai 2003 eingereichte Eingabe aus dem Recht zu weisen (§ 148 Abs. 2 in Verbindung mit § 153 Abs. 3 StG).
b) Die Pflichtigen machen erneut geltend, indem die Vizepräsidentin an Stelle des in Art. 114 StG vorgesehenen Präsidenten als Einzelrichterin entschieden habe, sei ihnen der in Art. 30 Abs. 1 BV garantierte Anspruch auf ein verfassungsmässiges Gericht versagt worden.
aa) Die Organisation der Rechtspflege und des gerichtlichen Verfahrens ist grundsätzlich Sache des kantonalen Prozessrechts. Die Bundesverfassung schreibt den Kantonen nicht eine bestimmte Gerichtsorganisation oder ein bestimmtes Verfahren vor. Aus Art. 30 BV ergeben sich indessen gewisse Minimalanforderungen an das kantonale Verfahren. Zum einen hat der Rechtsuchende Anspruch auf ein durch das Gesetz bestimmtes, unabhängiges, unparteiisches und unvoreingenommenes Gericht. Zum anderen verbietet die Verfassungsbestimmung Ausnahmegerichte und die Bestellung von ad hoc oder ad personam berufenen Richtern und verlangt damit zum Zweck der Verhinderung jeglicher Manipulation eine durch Rechtssatz bestimmte Gerichts- und Verfahrensordnung (BGE 127 I 196 E. 2b; BGE 123 I 49 E. 2b).
Nach § 114 Abs. 1 StG entscheidet der Präsident als Einzelrichter über Rekurse, soweit der Streitwert den Betrag von Fr. 2'500.- nicht übersteigt. § 9 Abs. 2 VO RK sieht vor, dass auch die Vizepräsidentin oder der Vizepräsident als Einzelrichter/in tätig sein kann.
Die vom Regierungsrat erlassenen Bestimmungen unterliegen einer akzessorischen Normenkontrolle durch die zürcherischen Verwaltungsjustizbehörden (zu derjenigen des Verwaltungsgerichts vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50 N. 117 ff.).
bb) Vorliegend steht einzig im Raum, ob § 114 StG eine Auslegung in dem Sinn erlaubt, dass unter dem Begriff Präsident auch der Vizepräsident bzw. die Vizepräsidentin zu verstehen ist.
Ziel der Auslegung ist es, den Sinngehalt einer Norm zu ergründen. Auszugehen ist dabei vom Wortlaut der auszulegenden Bestimmung, doch kann dieser nicht allein massgebend sein, namentlich wenn der Text unklar ist oder verschiedene Deutungen zulässt. Vielmehr muss nach der wahren Tragweite des Wortlauts gesucht werden unter Berücksichtigung der weiteren Auslegungselemente, wie namentlich Entstehungsgeschichte und Zweck der Norm. Wichtig ist auch die Bedeutung, welche der Norm im Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist stets von einem Methodenpluralismus auszugehen, wobei vom klaren Wortlaut nur dann abgewichen werden darf, wenn triftige Gründe dafür sprechen, dass dieser nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte, dem Sinn und Zweck der Vorschrift sowie aus dem Zusammenhang mit anderen Normen ergeben (vgl. etwa BGE 125 II 177 E. 3; Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5.A. Zürich 2001, N. 91).
Nach § 8 lit. a-c VO RK obliegt dem Präsidenten oder der Präsidentin die Verantwortung für den ordnungsgemässen Geschäftsgang der Rekurskommission, die Überwachung der Pflichterfüllung der Mitglieder und der Ersatzmitglieder sowie die Bestimmung der Referentin oder des Referenten. Die Präsidialbefugnisse sind daher die allgemeine Geschäfts- und Verfahrensleitung sowie die Überwachung der Mitglieder. Die Aufgabe des Vizepräsidenten, der Vizepräsidentin ist es, den/die Präsidenten/in in diesen Aufgaben zu vertreten. Auch wenn die Geschäfte des Einzelrichters gemäss gesetzlicher Anordnung dauernd dem Präsidenten übertragen werden, ist indessen die Einzelrichtertätigkeit keine präsidiale Funktion. Ein Blick auf andere Gesetzgebungen zeigt, dass die Einzelrichterfunktion der Präsidenten nicht mit der Befugnis des Vizepräsidenten als Einzelrichter zu amten einhergeht. Nach § 19 Abs. 2 des Gerichtsverfassungsgesetzes vom 13. Juni 1976 (GVG) überträgt das Bezirksgericht die Geschäfte des Einzelrichters dauernd dem Präsidenten oder – mit Bewilligung des Obergerichts – einem oder mehreren Mitgliedern. Gemäss § 28 GVG wählt das Bezirksgericht aus seiner Mitte einen oder mehrere Vizepräsidenten sowie die Einzelrichter. § 38 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) bestimmt, dass die vollamtlichen oder teilamtlichen Mitglieder als Einzelrichter Rekurse, Beschwerden und Klagen behandeln. Im Rahmen dieser formellgesetzlichen Vorgaben ist sodann § 10 der Geschäftsverordnung des Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997 einschlägig: Soweit der Zuständigkeitsbereich der Abteilung Streitigkeiten mit Einzelrichterkompetenz umfasst, bestimmt sie selbständig, welchem oder welchen ihrer Mitglieder sie diese Funktion überträgt. Im Unterschied zu diesen Regelungen wird in § 114 StG die Einzelrichterei allein dem Präsidenten übertragen. Der Hinweis auf weitere Mitglieder fehlt. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus den Materialien. Im Protokoll des Kantonsrats ist ausschliesslich nur vom Präsidenten die Rede (Prot KR 1995-99 S. 4868, 4874 und 6662; vgl. auch Weisung Amtsblatt 1994 [Textteil] S. 1503). Abgesehen von dieser unterschiedlichen Funktion kommt hinzu, dass der Wahlkörper für Präsidium und Vizepräsidium nicht identisch ist. Letzteres wird nicht gemäss § 113 Abs. 1 StG durch den Regierungsrat gewählt, sondern von der Steuerrekurskommission aus dem Kreis der vollamtlichen Mitglieder bestimmt (§ 9 Abs. 1 VO RK). Auch wenn der Regierungsrat die Einstufung in die entsprechende Besoldungsklasse genehmigt, sanktioniert er damit lediglich die durch den Entscheid der Rekurskommission sich ergebenden lohnmässigen Folgen. Von einer Wahl durch den Regierungsrat kann indessen nicht ausgegangen werden. Im Weiteren vermag das Argument, bei einer allgemeinen Verhinderung des Präsidenten müsse eine Stellvertretung sichergestellt sein, nicht zu überzeugen. Praktikabilitätsüberlegungen vermögen eine nicht gesetzeskonforme Bestimmung nicht zu rechtfertigen (vgl. VGr 18.12.2002, RG.2002.00001, E. 4, www.vgrzh.ch/rechtsprechung, zur Veröffentlichung vorgesehen in RB 2002 Nr. 122). Soll das Geschäft bei gegebenen Voraussetzungen von § 114 Abs. 1 StG in Einzelrichterbesetzung behandelt werden, so kann einer voraussehbaren Verhinderung eines Präsidenten im Rahmen der Zuteilung Rechnung getragen werden (vgl. Erwägung 2a). Ansonsten ist der Entscheid in ordentlicher Dreierbesetzung zu fällen (§ 114 Abs. 3 StG).
Zusammenfassend erweist sich die Auslegung von § 114 StG, wonach unter dem Präsidenten auch der Vizepräsident bzw. die Vizepräsidentin zu verstehen ist, als sachlich schlechthin nicht vertretbar. Damit hält § 9 Abs. 2 VO RK einer akzessorischen Normenkontrolle nicht stand. Dass der angefochtene Entscheid deswegen aber als nichtig zu bezeichnen wäre, trifft nicht zu. Im Sinn der sogenannten Evidenztheorie ist eine Anordnung nämlich nur dann nichtig, wenn sie einen schweren, offensichtlich oder zumindest leicht erkennbaren Mangel aufweist und die Nichtigkeit die Rechtssicherheit nicht ernsthaft gefährdet (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A. Zürich 2002, N. 956 ff., mit Beispielen und Hinweisen auf Rechtsprechung und Literatur; vgl. etwa auch BGE 127 II 32 E. 3b sowie insbesondere BGE 128 V 82 in Verbindung mit dem Entscheid des eidgenössischen Versicherungsgerichts I 450/01 vom 20. Februar 2003 [zur Publikation vorgesehen]).
cc) Selbst wenn man davon ausginge, dass neben dem Präsidenten auch der Vizepräsident bzw. Vizepräsidentin als Einzelrichter/in entscheiden könnte, führte dies im vorliegend zu beurteilenden Fall zu einer Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids. Die Garantie des verfassungsmässigen Gerichts ergänzt das Gewaltenteilungsprinzip, indem es dem Betroffenen Anspruch auf die Einhaltung der einmal getroffenen staatlichen Zuständigkeitsordnung einräumt. Daraus ergibt sich der Anspruch auf den primär zuständigen Richter. Jede Abweichung davon steht auch bei Vorliegen von Ausstandsgründen in einem gewissen Spannungsverhältnis dazu (BGE 123 I 49 E. 3c). Die Einzelrichterin erwähnt zwar in ihrem Entscheid vom 30. September 2002, dass bei Verhinderung des Präsidenten die Vizepräsidentin zu entscheiden habe. Es wird indessen nicht dargelegt noch geht solches aus den Akten hervor, dass der zuständige Präsident im vorliegenden Fall beispielsweise durch Krankheit, Ferienabwesenheit oder einem Ausstandsgrund an seiner richterlichen Tätigkeit verhindert gewesen wäre. Die generelle Einsetzung des/der Vizepräsidenten/in an Stelle des Präsidenten als Einzelrichter verletzte nach dem Gesagten auch in diesem Licht die Garantie des verfassungsmässigen Gerichts.
dd) Die Beschwerde erweist sich infolgedessen als begründet und ist gutzuheissen. Unter diesen Umständen braucht auf die von den Pflichtigen vorgebrachten übrigen Rügen nicht eingegangen zu werden. Angemerkt sei lediglich, dass sich die Rekurskommission – sollte deren Präsident im dritten Rechtsgang den Entscheid einer Dreierbesetzung unterbreiten und die Vizepräsidentin an diesem Entscheid mitwirken – mit der Frage von deren Befangenheit zu befassen haben würde.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid der Vizepräsidentin der Steuerrekurskommission III vom 30. September 2002 wird im Sinn der Erwägungen aufgehoben.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 1'560.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
Der Beschwerdegegener wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden eine Parteientschädigung von je Fr. 250.- zu bezahlen.
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