Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
PB.2009.00032
Entscheid
der 4. Kammer
vom 10. Februar 2010
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Gerichtssekretär Philip Conradin.
In Sachen
A,
vertreten durch Rechtsanwalt B,
Beschwerdeführer ,
gegen
Gemeinde X,
vertreten durch den Gemeinderat,
dieser vertreten durch Rechtsanwalt C,
Beschwerdegegnerin ,
betreffend Beamtenhaftung / Schadenersatz,
hat sich ergeben:
I.
A, geboren 1949, war seit 1991 in der Gemeinde X als Gemeindeschreiber angestellt. Im April 1998 ersuchte der Gemeinderat X das AWEL (kantonales Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft) in einem von A mitunterzeichneten Schreiben um einen Beitrag zur Verbesserung der Löschwasserversorgung in der F-Strasse. Durch die Direktion des Innern (Gebäudeversicherung) des Kantons Zürich wurde daraufhin eine Subvention von 30 % des subventionsberechtigten Anteils der anrechenbaren Baukosten, höchstens jedoch Fr. 82'500.-, zugesichert; die Zusicherung erfolgte allerdings unter folgendem Hinweis: nebst den Allgemeinen Bedingungen für die Zusicherung von Beiträgen an Wasserversorgungsanlagen (Ausgabe 1980) gälten einige (im Einzelnen aufgeführte) Auflagen.
Die bis Juli 1999 erstellte Wasserleitung wurde am 30. September 1999 abgenommen und im Februar 2000 wurden Schlussbericht und Bauabrechnung vorgelegt. Dabei wurde noch im Rechnungsjahr 1999 in der Bilanz der Gemeinde X bezüglich der Subvention ein Betrag von Fr. 75'000.- aktiviert.
Im Februar 2007 löste der Gemeinderat X das Arbeitsverhältnis mit A per Ende September 2007 auf. (Spätestens) nach der bereits im Januar 2007 erfolgten Freistellung von A wurde festgestellt, dass sich die Aktivierung der Subvention nach wie vor in der Bilanz befand, weshalb die Gebäudeversicherung um entsprechende Auskunft ersucht wurde. Diese beschied telefonisch, es sei nie eine Abrechnung eingereicht worden und der Beitrag sei wohl verjährt. Ein entsprechendes Wiedererwägungsgesuch wurde am 26. März 2007 abschlägig beurteilt, da die Abrechnung entgegen Punkt 8 der Allgemeinen Bedingungen für die Zusicherung von Beiträgen an die Wasserversorgungsanlagen nicht binnen eines Jahrs nach Bauvollendung eingereicht worden sei.
Gestützt auf diesen Sachverhalt beschloss der Gemeinderat X am 20. August 2008, A – nebst weiteren Forderungen aus Beamtenhaftpflicht – diesbezüglich zur Zahlung von Fr. 82'500.- und insgesamt zu Fr. 142'267.25 Schadenersatz zu verpflichten.
II.
Gegen diesen Beschluss liess A am 19. September 2008 Rekurs erheben. Mit Beschluss vom 9. Juli 2009 hiess der Bezirksrat Z den Rekurs teilweise gut. Immerhin bezüglich der Nichteinreichung der Bauabrechnung binnen Frist bejahte die Vorinstanz allerdings eine Haftpflicht von A, im Rahmen der Berechnung und Bemessung allerdings reduziert auf Fr. 51'000.-.
III.
A liess am 21. September 2009 gegen den Beschluss des Bezirksrats Beschwerde erheben und Folgendes beantragen:
"1. Der Beschluss des Bezirksrates Z vom 9. Juli 2009 betreffend Schadenersatz / Beamtenhaftung sei aufzuheben. Demgemäss sei festzustellen, dass die Beschwerdegegnerin keinen Anspruch auf Schadenersatz hat. Zudem sei die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens vollumfänglich selber zu tragen und dem Beschwerdeführer für das vorinstanzliche Verfahren eine volle Parteientschädigung mit Mehrwertsteuerzusatz zu bezahlen.
Eventualiter sei das Verfahren […] zur Abklärung des Sachverhalts und zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurück zu weisen. Zudem sei die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens vollumfänglich selber zu tragen und dem Beschwerdeführer für das vorinstanzliche Verfahren eine volle Parteientschädigung mit Mehrwertsteuerzusatz zu bezahlen.
Subeventualiter sei der Beschwerdeführer zu verpflichten, der Beschwerdegegnerin Schadenersatz in der Höhe von maximal CHF 5'000 zu bezahlen. Zudem sei die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens vollumfänglich selber zu tragen und dem Beschwerdeführer für das vorinstanzliche Verfahren eine volle Parteientschädigung mit Mehrwertsteuerzusatz zu bezahlen.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge mit Mehrwertsteuerzusatz zu Lasten der Beschwerdegegnerin".
Am 12. Oktober 2009 liess sich der Bezirksrat Z mit dem Schluss vernehmen, die Beschwerde abzuweisen. Auch die Gemeinde X beantragte die Abweisung der Beschwerde. Schliesslich reichte der Anwalt des Beschwerdeführers am 30. November 2009 seine Kostennote ein.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 80c in Verbindung mit § 70 und § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Die bestrittene Forderung der Beschwerdegegnerin stützt sich auf § 14 des Haftungsgesetzes vom 14. September 1969 (HaftungsG, LS 170.1), wonach Beamte für den Schaden, die sie dem Staat durch vorsätzliche oder grobfahrlässige Verletzung ihrer Amtspflichten zufügen, haften. Gemäss fester Praxis sind haftungsrechtliche Ansprüche aus öffentlichrechtlichen Dienstverhältnissen, die durch Verfügung begründet wurden, in Anwendung von §§ 74 und 79 VRG und entgegen § 19 Abs. 2 HaftungsG im Anfechtungsverfahren geltend zu machen (VGr, 16. September 2009, PB.2009.00003, E. 1.1 – 7. Januar2004, PB.2003.00016, E. 1.1 – 18. Juli 2001, PK.2001.00001, E. 5 –PK.2001.00003 [Leitsatz: RB 2001 Nr. 31], E. 3 f. [alles unter www.vgrzh.ch]); dies gilt umso mehr, als die Praxis nun gemäss Antrag des Regierungsrats ausdrücklich im Gesetz verankert werden soll (§ 19 Abs. 3 HaftungsG laut Antrag und Weisung vom 29. April 2009 zu einem Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts [ABl 2009, 801, 803, 949]).
1.2 Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. Der Streitwert übersteigt Fr. 20'000.-, weshalb der Fall von der Kammer zu beurteilen ist (§ 38 Abs. 2 VRG).
2.
2.1 Nach § 14 Abs. 1 HaftungsG haftet der Beamte "für den Schaden, den er dem Staat durch vorsätzliche oder grobfahrlässige Verletzung seiner Amtspflichten zufügt", wobei er gemäss § 17 Abs. 3 HaftungsG auch nach Auflösung des Dienstverhältnisses belangt werden kann. Als Staat im Sinn dieser Bestimmung gilt gemäss § 2 HaftungsG auch die Gemeinde, als Beamter laut § 4 in Verbindung mit § 2 HaftungsG unter anderem auch eine im Dienst einer Gemeinde stehende Person (vgl. Reinhold Hotz, Die Haftpflicht des Beamten gegenüber dem Staat, Zürich 1973, S. 19).
2.2 Wie bei der privatrechtlichen Verschuldenshaftung, deren Regelung gemäss § 29 HaftungsG ergänzend bzw. sinngemäss als subsidiäres öffentliches Recht Anwendung findet (vgl. dazu RB 1985 Nr. 27), ist Voraussetzung der Haftung Beamter, dass ein Schaden vorliegt, welcher durch den Beamten in Ausübung seiner dienstlichen Tätigkeit adäquat kausal verursacht worden ist. Die den Schaden verursachende Handlung oder Unterlassung des Beamten muss widerrechtlich sein. Schliesslich muss ein qualifiziertes Verschulden des Beamten vorliegen (vgl. Tobias Jaag, Staats- und Beamtenhaftung in: Heinrich Koller et al., Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Bd. I/3, 2. A., Basel etc. 2006, Rz. 261 f.; vgl. auch Tobias Jaag, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 3. A., Zürich 2005, Rz. 3139).
2.3 Schaden ist die Differenz zwischen dem gegenwärtigen Vermögensstand des Geschädigten und dem Stand, den das Vermögen ohne das schädigende Ereignis hätte (vgl. Karl Oftinger/Emil W. Stark, Schweizerisches Haftpflichtrecht, Erster Band: Allgemeiner Teil, 5. A., Zürich 1995, § 2 N. 9; Hotz, S. 83). Die Beschwerdegegnerin würde gemäss den Ausführungen der Vorinstanz ohne Unterlassung der fristgerechten Einreichung der Bauabrechnung über ein grösseres Vermögen verfügen, als dies der Fall sei, weshalb ihr ein Schaden entstanden sei.
2.3.1 Der Beschwerdeführer wendet allerdings ein, es sei durch die Vorinstanz ungenügend abgeklärt worden, ob überhaupt ein Schaden vorliege. So sei fraglich, ob die seitens der Gebäudeversicherung "geltend gemachte […] Frist […] zulässig" sei. Die Verjährungsfrist von einem Jahr erscheine als aussergewöhnlich kurz; angesichts des Art. 127 des Obligationenrechts (OR, SR 220) erscheine die Berufung auf diese Bedingungen als zu Unrecht erfolgt. Entsprechend Art. 127 OR könne hingegen noch bis am 22. Februar 2010 der Eintritt der Verjährung verhindert werden, was aufgrund der Schadenminderungspflicht der Beschwerdegegnerin obliege.
Die Subventionszusicherung vom 27. April 1998 erfolgte durch Verfügung, allerdings unter Geltung nebst der Allgemeinen Bedingungen auch einiger Auflagen. Bedingungen wie auch Auflagen stellen so genannte Nebenbestimmungen von Verfügungen dar (vgl. Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009, § 28 N. 92 ff.). Auch Nebenbestimmungen müssen gesetzmässig sein. Sie sind jedoch auch ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage zulässig, sofern sie in einem engen sachlichen Zusammenhang mit den Zwecken stehen, welche die Hauptregelung im Einzelfall verfolgt, und verhältnismässig bleiben. Insbesondere als zulässig erscheinen sie indessen bei begünstigenden Verfügungen, wenn die zugestandenen Rechte aufgrund des Gesetzes überhaupt verweigert werden könnten. Nebenbestimmungen sind dann die mildere Alternative zur gänzlichen Abweisung des Gesuchs (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, § 28 N. 95 f.).
Vorliegend stützt sich die Verfügung auf das Staatsbeitragsgesetz vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2) sowie § 31 Abs. 3 des Gesetzes über die Feuerpolizei und das Feuerwehrwesen vom 24. September 1978 (OS 51, 704). Demgemäss kann die Gebäudeversicherung Gemeinden Subventionen an die Erstellung und Erneuerung von Wasserversorgungsanlagen gewähren, soweit diese dem Feuerlöschwesen dienen. Subventionen sind nach § 3 StaatsbeitragsG Staatsbeiträge, auf welche das Gesetz keinen Anspruch einräumt. Das Verfügen von Nebenbestimmungen – und auch das Erfordernis der Einreichung der Bauabrechnung binnen eines Jahrs nach Bauabschluss – erscheint daher als zulässig.
In der Regel wird unterschieden zwischen Bedingungen, welche die Rechtswirksamkeit von Verfügungen von einem Ereignis abhängig machen, und Auflagen, welche den Adressaten mit einer zusätzlichen Verpflichtung zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen belasten, sich sachlich auf die Hauptregelung beziehen, sich jedoch nicht auf deren Rechtswirksamkeit auswirken. Zwar ist nach dem Wortlaut der Verfügung unklar, ob die Allgemeinen Bedingungen rechtlich als "Auflagen" zu verstehen seien; allerdings sieht § 11 Abs. 2 lit. a StaatsbeitragsG sowohl bezüglich Bedingungen wie auch Auflagen im subventionsrechtlichen Sinn dieselbe bedingende Wirkung auf die Hauptregelung vor, wonach sowohl bei Nichterfüllung von Bedingungen wie von Auflagen ein Staatsbeitrag zu kürzen oder nicht auszubezahlen ist. Dies muss auch bezüglich der in der Verfügung genannten "Bedingungen" und "Auflagen" gelten.
Dies ergibt sich auch aus den Regeln des allgemeinen Verwaltungsrechts: so erscheint die verfügte Subventionszusicherung als aufschiebend bedingt; ein Anspruch wäre daher einzig dann entstanden, wenn die Nebenbestimmungen – und das Erfordernis der Einreichung der Bauabrechnung binnen Jahresfrist – erfüllt worden wären. Insofern allerdings folglich nie ein Anspruch entstand, kann auch keine Verjährung im technischen Sinn vorliegen; entsprechend fand übrigens auch nicht die Frist nach § 15 StaatsbeitragsG Anwendung.
Das Nichteinreichen der Bauabrechnung führte daher unter dem Gesichtswinkel einer Bedingung rechtens dazu, dass kein Anspruch auf die Subvention entstand. Nach dem Gesagten erscheint damit die aufgrund der Nichteinreichung der Bauabrechnung binnen Frist erfolgte Verweigerung der Subvention als rechtmässig. Wäre die Abrechnung hingegen fristgemäss eingereicht worden, stünde die Gemeinde finanziell besser da. Diese hat folglich einen Vermögensschaden erlitten.
2.3.2 Sodann rügt der Beschwerdeführer, die Vorinstanz habe die Schadensumme nicht korrekt berechnet. Sie habe übersehen, dass die für die Berechnung der Subvention massgeblichen Kosten, die so genannten "anrechenbaren Kosten", nicht mit den effektiven Baukosten gleichzusetzen seien. Die Vorinstanz übernehme deshalb für die Berechnung der Subvention die vollen effektiven Kosten gemäss Bauabrechnung statt die anrechenbaren Kosten. Die Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, der Beschwerdeführer müsse substantiieren, welche nicht subventionsberechtigten Kosten in den effektiven Kosten enthalten seien.
Gemäss Kostenvoranschlag vom 13. März 1998 sollten die Kosten der Wasserleitung F-Strasse brutto Fr. 561'000.- inkl. 6.5 % MwSt betragen, zusammengesetzt aus den Kosten von Fr. 247'000.- bezüglich des Abschnitts von der G-Strasse bis zur H-Strasse und Fr. 314'000.- bezüglich des Abschnitts von der H-Strasse bis zur I-Strasse. Rund Fr. 550'000.- hiervon wurden seitens der Gebäudeversicherung als "anrechenbare Kosten" eingeschätzt, worunter nach dem aufgehobenen § 13 der Verordnung über die Staatsbeiträge an den Brandschutz vom 18. September 1991 (vgl. OS 51, 805 und 57, 337) und gemäss der Marginalie Kosten der für den Betrieb der Anlage nötigen Grundstücke, Rechte, Bauten und Einrichtungen zu verstehen waren, nicht jedoch Bauten und Einrichtungen, die nicht Löschzwecken dienten, wie Hauswasserzuleitungen, Absperrschieber in Hydrantenzuleitungen, elektrische Überbrückungen und der Abbruch alter Anlagen.
Mit dem Wert von Fr. 550'000.- ging die Gebäudeversicherung dabei weit über den seitens des Ingenieurbüros geschätzten Wert von Fr. 422'000.- hinaus; allerdings war die Aufschlüsselung im Kostenvoranschlag nicht detailliert erfolgt. Von den anrechenbaren Kosten waren gemäss der Subventionszusicherung wie auch nach dem ebenfalls aufgehobenen § 11 der Verordnung über die Staatsbeiträge an den Brandschutz 50 % subventionsberechtigt, wovon wiederum 30 % nach dem geänderten § 9 dieser Verordnung aufgrund der Finanzkraft der Beschwerdegegnerin zu subventionieren waren.
Gemäss Bauabrechnung vom 22. Februar 2000 betrugen die effektiven Kosten schliesslich bloss Fr. 516'461.95. Auf Hausanschlüsse entfielen davon für Grabarbeiten in der 1. Etappe Fr. 2'180.10 und in der 2. Etappe Fr. 2'346.80, für Rohrlieferungen und Rohrlegearbeiten insgesamt Fr. 35'912.95. Sodann waren den Hausanschlüssen Druckrohre im Wert von Fr. 383.- sowie Schiebertafeln über Fr. 1'995.- zuzurechnen. Absperrschieber, elektrische Überbrückungen sowie der Abbruch alter Anlagen wurden in der Abrechnung keine genannt. Insgesamt betrugen die nicht anrechenbaren Kosten damit Fr. 42'817.85. Als anrechenbare Kosten verbleiben damit Fr. 473'644.10; davon wären Fr. 236'822.05 subventionsberechtigt gewesen, was zu einer Subvention von Fr. 71'046.62 geführt hätte.
2.3.3 Die Beschwerdegegnerin hat somit einen Schaden von Fr. 71'046.62 erlitten.
2.4 Eine Vermögensschädigung erfolgt widerrechtlich, wenn sie gemäss § 14 HaftungsG in vorsätzlicher oder grobfahrlässiger Verletzung einer Amtspflicht erfolgt (vgl. Hotz, S. 101). Amtspflichten können in einem Gesetz oder in einer Verordnung enthalten sein; auch ein Verstoss gegen allgemeine Verwaltungsanweisungen oder gegen Pflichten, welche sich aus dem Pflichtenheft des fraglichen Beamten ergeben, kann eine Amtspflichtverletzung darstellen. Zu den Amtspflichten gehört sodann die Treuepflicht, wonach alles zu unterlassen ist, was die Interessen des Staats beeinträchtigt (vgl. Jaag, Staats- und Beamtenhaftung, Rz. 269 f.; Jaag, Staats- und Verwaltungsrecht, Rz. 3050). Im Sinn von § 49 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (LS 177.10) haben die kantonalen Angestellten die ihnen übertragenen Aufgaben sorgfältig und gewissenhaft auszuführen und die Interessen des Kantons in guten Treuen zu wahren (vgl. auch Hotz, S. 106; zum Bundesrecht BGE 104 Ib 1 E. 3a). Ein Weiteres ist nicht Voraussetzung.
Die Betreuung der Subventionen gehörte zum Aufgabenbereich des Beschwerdeführers; zwar liegt weder eine Verfügung noch ein Erlass bezüglich seiner Pflichten vor, jedoch ergibt sich dies daraus, dass er die entsprechenden Schreiben stets mitunterschrieb. Im Rahmen der Betreuung der Subventionen wären allerdings auch die Bauabrechnungen fristgemäss einzureichen gewesen. Die vorliegende Nichteinreichung stellt damit eine Verletzung der Amtspflichten dar (vgl. RB 1982 Nr. 49). Die Voraussetzung der Widerrechtlichkeit ist erfüllt.
2.5 Zwischen dem Ereignis, das als haftungsbegründend bezeichnet wird, bzw. der Amtspflichtverletzung des Beamten und dem Schaden muss ein adäquater Kausalzusammenhang bestehen (vgl. Jaag, Staats- und Beamtenhaftung, Rz. 266). Haftungsbegründend ist eine Ursache, die nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge und der allgemeinen Erfahrung geeignet ist, den eingetretenen Erfolg zu bewirken, so dass der Eintritt dieses Erfolgs durch die fragliche Ursache wesentlich begünstigt erscheint (Oftinger/Stark, § 3 N. 15). Liegt die Schadensursache in einer Unterlassung, ist die Adäquanz zu bejahen, wenn pflichtgemässes Handeln den Eintritt des Schadens mit überwiegender Wahrscheinlichkeit verhindert hätte (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, § 62 N. 16) bzw. wenn eine Pflicht zum Handeln besteht und diese den Schutz vor Schaden der eingetretenen Art bezweckt (vgl. Oftinger/Stark, § 3 N. 52).
2.5.1 Bei fristgerechter Einreichung der Baukostenabrechnung wäre der Beschwerdegegnerin der angeführte Vermögensschaden nicht entstanden. Mangels Einreichung der Bauabrechnung wurde keine Subvention ausgerichtet. Aufgrund des Dienstverhältnisses und der Sorgfaltspflicht wäre der Beschwerdeführer zudem nach dem bereits Gesagten zur Einreichung der Abrechnung verpflichtet gewesen, zumal die Sorgfaltspflicht den Schutz des staatlichen Vermögens bezweckt.
Es liegt sodann auch nicht ausserhalb des gewöhnlichen Laufs der Dinge und ausserhalb der allgemeinen Erfahrung, dass Subventionen bei nicht fristgemässer Einreichung der Bauabrechnung nicht mehr ausgerichtet werden (vgl. auch RB 1982 Nr. 49). Es zeigt sich darüber hinaus, dass die vorliegende einjährige Frist im Bereich des Staatsbeitragsrechts nicht singulär ist (vgl. etwa § 12 Abs. 4 der Wohnbauförderungsverordnung vom 1. Juni 2005 [LS 841.1] oder § 3 Abs. 2 der aufgehobenen Verordnung zum Schulleistungsgesetz [OS 49, 695]; RB 1978 Nr. 24).
2.5.2 Der Kausalzusammenhang kann allerdings durch ein Selbstverschulden des Geschädigten unterbrochen werden (vgl. Jaag, Staats- und Verwaltungsrecht, Rz. 3122; Hans Rudolf Schwarzenbach, Die Staats- und Beamtenhaftung in der Schweiz mit Kommentar zum zürcherischen Haftungsgesetz, 2. A., Zürich 1985, S. 74) oder aber immerhin zu einer Reduktion des Schadenersatzes führen (zur Bemessung siehe hinten 3). So weist der Beschwerdeführer darauf hin, die Mitverantwortung anderer Funktionsträger und Angestellter sei durch die Vorinstanz ungenügend abgeklärt worden. Der Gesamtkredit für den Ausbau der F-Strasse sei in die Verpflichtungskontrolle der Beschwerdeführerin aufgenommen worden; alle Gemeinderäte, alle fünf Mitglieder der Rechnungsprüfungskommission und auch die Vorinstanz hätten aber Einblick in diese Kontrolle gehabt; die Verpflichtungskontrolle sei bei der Beschwerdegegnerin durch den Finanzverwalter geführt worden; ab Herbst 2000 sei der Beschwerdeführer jedoch nicht mehr persönlich für die Finanzverwaltung zuständig gewesen, sondern der Mitarbeiter O, weshalb abzuklären sei, weshalb dieser das Geschäft nicht ordnungsgemäss weiter betreut habe bzw. die für die Finanzverwaltung zuständigen Personen auf die nicht beanspruchte Subvention nicht hingewiesen hätten. Zudem sei die Subvention über Fr. 75'000.- auch in der Bilanz aktiviert gewesen, weshalb den Gemeinderat wie auch die Rechnungsprüfungskommission und die Vorinstanz eine Mitverantwortung treffen könnte.
Bis Herbst 2000 war der Beschwerdeführer nach dem Gesagten für die Finanzverwaltung noch persönlich zuständig. Die Wasserleitung der F-Strasse wurde allerdings bereits im Juli 1999 fertig gestellt. Entsprechend war er bis zum Ablauf der Jahresfrist zuständig und lag die Verantwortung bei ihm. Schliesslich erscheint die Mitverantwortung der anderen angeführten Personen nicht als derart gewichtig, dass sie als kausalitätsunterbrechend erschiene. Es tritt hinzu, dass zur Abwendung des Schadens einzig eine vertiefte Bilanzanalyse auf Jahresende 1999 nicht verspätet und damit kausalitätsunterbrechend gewesen wäre; gerade zu jenem Zeitpunkt hätte man aber aufgrund der noch nicht abgelaufenen Frist zur Einreichung der Bauabrechnung darob nicht stutzig werden müssen.
2.6 Haftungsbegründend ist nach § 14 Abs. 1 HaftungsG die vorsätzliche oder grobfahrlässige Verletzung von Amtspflichten (vgl. Jaag, Staats- und Beamtenhaftung, Rz. 271), mithin ein Verschulden. Der Verschuldensbegriff wird sowohl im privaten wie auch im öffentlichrechtlichen Haftpflichtrecht objektiviert (RB 1978 Nr. 24; Schwarzenbach, S. 80; vgl. eingehend Oftinger/Stark, § 5 N. 63 ff.). Massstab dieses objektivierten Verschuldens ist das als angebracht erachtete Verhalten (vgl. Hotz, S. 113) eines durchschnittlichen Gemeindeschreibers mit gleichem Alter, gleicher Lohnklasse, Diensterfahrung und Ausbildung (Hotz, S. 147; RB 1978 Nr. 24).
Die Begriffe des Vorsatzes und der groben Fahrlässigkeit sind die gleichen wie im privatrechtlichen Haftpflichtrecht. Vorsatz liegt vor, wenn die schädigende Handlung mit Wissen und Willen begangen worden ist; der Beamte muss sich über die Konsequenzen seiner Tätigkeit bewusst sein und diese anstreben, voraussetzen oder zumindest in Kauf nehmen.
Grobe Fahrlässigkeit liegt vor, wenn der schädigende Beamte die erforderliche Sorgfalt in krasser Weise verletzte, wenn ihm also der Vorwurf der Missachtung elementarer Vorsichtsgebote gemacht werden kann (vgl. Jaag, Staats- und Beamtenhaftung, Rz. 278 ff.; Jaag, Staats- und Verwaltungsrecht, Rz. 3139; Schwarzenbach, S. 201; RB 1978 Nr. 24; vgl. zur früheren Kasuistik Hotz, S. 124 ff.).
Die Vorinstanz hielt fest, es wäre angesichts der in der Verfügung erwähnten Baufrist klar gewesen, dass gewisse Fristen einzuhalten gewesen seien; sollte der Beschwerdeführer nicht gewusst haben, welche Frist zur Anwendung komme, hätte er nachfragen sollen, da er das Geschäft persönlich betreut habe, Leiter der Gemeindeverwaltung gewesen und es um einen grossen Betrag gegangen sei.
Der Beschwerdeführer macht zwar zu Recht geltend, die Frist zur Einreichung der Bauabrechnung habe nichts mit der Baufrist zu tun; ein Schluss von Letzterer auf Erstere hätte entgegen der Vorinstanz tatsächlich nicht erfolgen müssen. Nach dem Gesagten ist die Frist zur Einreichung der Bauabrechnung jedoch nicht aussergewöhnlich kurz. Zudem hätte sich der Beschwerdeführer aufgrund der Grösse des Betrags und seiner gemeindeinternen Stellung – auch bezüglich der Finanzverwaltung (vorn 2.5.2) –, seiner Entlöhnung sowie aufgrund seiner Zuständigkeit für das Geschäft (vorn 2.4) um die Bedingungen der Subvention und damit auch die Einreichungsfrist unbedingt kümmern müssen; dass die Frist nicht in der Verfügung in den individuellen Auflagen ausgeführt und der Beschwerdeführer nicht Jurist war, tut dem keinen Abbruch. Dass eine Subventionszahlung nicht von selbst eintrifft, sondern erst nach mitwirkender Mitteilung, dass die Bedingungen erfüllt bzw. die Arbeiten abgeschlossen und die Kosten abgerechnet seien – zumal die Gebäudeversicherung einer diesbezüglichen Aufklärungspflicht genügte –, muss einem Gemeindeschreiber klar sein. Daran ändert auch die mangelnde Ausbildung des Beschwerdeführers nichts, welcher ohne Gemeindeschreiberpatent amtete; zwar hatte er möglicherweise tatsächlich keinerlei Wissen um die Existenz von Einreichfristen bei Subventionen: so vermutet die Beschwerdegegnerin auch bezüglich Subventionen aus den Jahren 1995 und 1996, dass der Beschwerdeführer diese nicht rechtzeitig einforderte; gerade aber angesichts bereits 1995 und 1996 erfolgter Beschäftigung mit Subventionen hätte der Beschwerdeführer sich mit dem Thema der Auszahlung der Subventionen auseinandersetzen müssen.
Dass bezüglich der subjektiven Seite des Verschuldensbegriffs die Urteilsfähigkeit des Beklagten fehle, wird nicht geltend gemacht und es liegen auch keine diesbezüglichen Hinweise vor. Vor diesem Hintergrund ist von einer groben Fahrlässigkeit des Beschwerdeführers auszugehen (vgl. auch RB 1982 Nr. 49) und der Beschwerdeführer ist grundsätzlich haft- und schadenersatzpflichtig.
3.
3.1 Wie viel ein fehlbarer Beamter an einen konkreten Schaden beizusteuern hat, regelt das Haftungsgesetz nicht abschliessend (vgl. Hotz, S. 77).
3.1.1 Die nach § 29 HG subsidiär geltenden Art. 43 und 44 OR räumen den rechtsanwendenden Organen erhebliche Ermessensfreiheit ein (vgl. Hotz, S. 77; vgl. auch RB 1985 Nr. 27). Dabei hat der Richter namentlich die Grösse des Schadenersatzes nach dort vorgezeichneten und in Lehre und Rechtsprechung näher entwickelten Faktoren zu bestimmen; nach Art. 43 Abs. 1 OR hat er die Umstände und die Grösse des Verschuldens zu würdigen; nach Art. 44 Abs. 1 OR kann er die Ersatzpflicht mässigen oder gänzlich von ihr absehen, wenn Umstände, für die der Geschädigte einzustehen hat, auf die Entstehung oder Verschlimmerung des Schadens eingewirkt haben; schliesslich kann eine Ermässigung nach Art. 44 Abs. 2 OR auch aufgrund der Gefahr einer Notlage erfolgen.
3.1.2 Abweichend vom Grundsatz der solidarischen Haftung haften gemäss § 14 Abs. 2 HaftungsG allerdings mehrere an einem Schaden gemeinsam beteiligte Beamte bei grober Fahrlässigkeit – anders als bei Vorsatz – anteilsmässig nach der Grösse des Verschuldens. Eine Haftung des Beklagten für den ganzen Schaden mit Regressanspruch gegen einen Dritten ist nicht vorgesehen; die Unterscheidung zwischen Selbstverschulden der Geschädigten und Drittverschulden erübrigt sich deshalb. Wenn aber die Beschwerdegegnerin lediglich den Beschwerdeführer, nicht aber andere allenfalls Mithaftpflichtige belangt hat, darf somit nicht diesem der Ersatz des ganzen Schadens aufgebürdet werden (vgl. Hotz, S. 203 ff, 206). Entsprechendes gilt, wenn der Beklagte zwar als einziger grobfahrlässig gehandelt hat und haftpflichtig ist, jedoch weiteren Beamten leichte Fahrlässigkeit vorzuwerfen wäre, die keine Haftpflicht auslöst, aber den Schaden mitverursacht hat.
3.1.3 Zu beachten ist zudem auch, dass der Amtshaftung gewisse arbeitsrechtliche Gesichtspunkte zugrunde liegen (vgl. Hotz, S. 46 f.). Der Arbeitnehmer allerdings haftet bei leichter Fahrlässigkeit regelmässig in der Höhe eines Monatslohns, bei mittlerer in der Höhe von deren zwei und bei schwerer von deren drei. Bei Vorsatz kann grundsätzlich der ganze Schaden eingefordert werden (vgl. Roland Müller, Aktuelle Rechtsprechung zur Haftung des Arbeitnehmers, ArbR 2006, S. 13 ff., 38 f).
3.1.4 Auch im Beamtenhaftpflichtrecht ist wesentlicher Faktor der Schadenersatzbemessung die Grösse des Verschuldens des Haftpflichtigen; dabei muss ein grobes Verschulden für die Haftpflicht als solche allerdings bereits bejaht sein (vgl. Hotz, S. 119). Die Skala der Schadenersatzbemessung bewegt sich daher allein innerhalb des groben Verschuldens: Weniger grobes Verschulden rechtfertigt die Herabsetzung des Schadenersatzes; volle Schadensdeckung ist hingegen grundsätzlich bei Vorsatz zu verlangen (vgl. Hotz, S. 161 f.).
3.1.5 Auch gemäss der Praxis zur Beamtenhaftpflicht des Bunds ist voller Schadenersatz nur bei vorsätzlicher Schädigung auszurichten. Bei grobfahrlässiger Schädigung beschränkt sich die Forderung hingegen in der Regel auf einen Teilbetrag; bei der Festsetzung wird auf die persönlichen Umstände des Beamten Rücksicht genommen. Auf Bundesebene soll der Beamte nicht in den finanziellen Ruin getrieben werden. Faustregel ist es, dass sich der Rückgriff auf 10 % des Schadens, höchstens aber drei Viertel eines Monatsgehalts (einschliesslich eines Anteils des 13. Monatslohns und Zulagen) beschränkt (vgl. Jaag, Staats- und Beamtenhaftung, Rz. 281 ff.).
3.2 Seit den massgeblichen Ereignissen sind beinahe zehn Jahre vergangen und es erscheint als schwierig, die weiteren damaligen Verantwortlichkeiten im einzelnen exakt abzuklären; auf entsprechende Beweiserhebungen muss daher verzichtet werden, wobei anzumerken ist, dass der Beschwerdeführer auch keine Beweiserhebungen seitens des Verwaltungsgerichts beantragt, sondern solche als durch die Vorinstanz vorzunehmend bezeichnet. Entsprechend ist eine mögliche Mitverantwortung anhand der Akten zu würdigen.
Nach dem Gesagten stellte die Subvention aufgrund ihrer Bedeutung für die Gemeinde eine Chefsache dar; vor diesem Hintergrund wäre es allerdings notwendig gewesen, genügende interne Kontrollmechanismen einzurichten und durchzusetzen, mittels welcher die fristgemässe Beachtung der Subventionsbedingungen hätte gesichert werden können. Der Beschwerdeführer macht entsprechend auch geltend, der Gesamtkredit (nicht aber die Subvention) für das Objekt sei in die Verpflichtungskontrolle der Beschwerdegegnerin aufgenommen worden. Dass eine Subventionszusicherung erfolgt sei, hätten daher alle Mitglieder des Gemeinderats, der Rechnungsprüfungskommission und der Vorinstanz gewusst. Die Beschwerdegegnerin führt zwar an, so sie diese Kontrolle überhaupt gesehen habe, hätte sie nicht misstrauisch werden müssen, nur weil das Geschäft in der Verpflichtungskontrolle gewesen sei, sondern vielmehr davon ausgehen können, dass der Gemeindeschreiber seine Aufgabe wahrnehme. Gerade Letzteres trifft allerdings angesichts der angeführten Bedeutung der Subvention nicht zu; immerhin ist nach § 59 des Gesetzes über das Gemeindewesen vom 6. Juni 1926 (LS 131.1) nicht der Gemeindeschreiber, sondern der aus der Mitte der Gemeindevorsteherschaft gewählte Finanzvorstand für die Haushaltsführung zuständig und damit zumindest auch mitverantwortlich.
Hierbei handelt es sich um eine gemeindeinterne Aufgaben- und Verantwortungsaufteilung, welche nicht etwa erst dann spielen müsste, wenn Anzeichen für ein Risiko einer Schlechterfüllung seitens des Angestellten bestehen (vgl. diesbezüglich Ullin Streiff/Adrian von Kaenel, Arbeitsvertrag, 6. A., Zürich etc. 2006, Art. 321e N. 3). Dieses nicht unerhebliche Mitverschulden seitens der Beschwerdegegnerin ist in der Schadenersatzbemessung entsprechend mindernd zu berücksichtigen.
3.3 Nicht entlastend wirken sich demgegenüber die hohe Stellung und das hohe Gehalt des Beschwerdeführers aus. Sodann führt der Beschwerdeführer zwar an, per Ende September 2009 bezüglich Arbeitslosengelder ausgesteuert worden zu sein und nach wie vor keine neue Stelle gefunden zu haben. Sein Vermögen legt er jedoch nicht offen, weshalb keine Notlage angenommen werden kann.
Der vorinstanzlich festgelegte Betrag von Fr. 51'000.- erscheint allerdings sogar aus arbeitsrechtlicher Sicht als stark überhöht; das gilt umso mehr im Rahmen der Beamtenhaftpflicht. Aufgrund der Mitverantwortung anderer Personen und Organe und angesichts der Tatsache, dass die grobe Fahrlässigkeit des Beschwerdeführers eher als im unteren Bereich befindlich denn als beinahe eventualvorsätzlich einzuschätzen ist, kann höchstens ein Monatslohn geschuldet sein; nach dem Gesagten ist ein solcher allerdings auch nicht zu unterschreiten. Ausgehend von einem Jahreslohn von Fr. 161'989.10 unter Einschluss des dreizehnten Monatslohns rechtfertigt es sich daher, den Schadenersatz auf Fr. 13'450.- zu bemessen. Vor diesem Hintergrund kann schliesslich offen bleiben, ob die Vorinstanz gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verstossen hat.
4.
Die Haftung des Beamten gegenüber dem Staat "erlischt", wenn dieser den Schadenersatzanspruch nicht innert zweier Jahre seit Kenntnis der haftungsbegründenden Tataschen geltend macht, jedenfalls aber nach zehn Jahren seit der letzten schädigenden Handlung (§ 25 HaftungsG). Genügende Kenntnis liegt vor, wenn er die Person des Ersatzpflichtigen, das Bestehen des Schadens, dessen Beschaffenheit und wesentliche Elemente sowie bis zu einem gewissen Grad dessen Umfang kennt, derart, dass eine gerichtliche Klage zu rechtfertigen und zu begründen ist (RB 1986 Nr. 23).
Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe es bloss gestützt auf das Schreiben vom 13. Februar 2007 an die Gebäudeversicherung als erstellt erachtet, dass bis dahin keine Kenntnis der haftungsbegründenden Tatsachen bestanden habe. Jedoch könnte dieses Schreiben, da die Beschwerdegegnerin schon seit Monaten intensiv von ihrem Rechtsanwalt beraten worden sei, in Absprache mit demselben erfolgt sein; zudem sei sie seit 2001 mehrfach durch die Beratungsfirma unterstützt worden, welche die Subventionsangelegenheit aufgedeckt habe, so auch im Jahr 2006. Schliesslich sei der Beschwerdeführer von dieser auch schon im Januar 2007 auf die Subvention angesprochen worden.
Dem hält die Beschwerdegegnerin entgegen, die Beratungsfirma der Beschwerdegegnerin sei erst nach der Freistellung des Beschwerdeführers Ende Januar 2007 im Rahmen von Aufräumarbeiten auf die Subvention gestossen. Zwar sei die Firma schon im Jahr 2006 bei der Beschwerdegegnerin tätig gewesen, dies jedoch bloss im Zusammenhang mit Baudepots.
Es erscheint einleuchtend, dass die Subventionsangelegenheit frühestens im Januar 2007 ans Licht kam; wäre dies bereits im Jahr 2006 erfolgt, erschiene als seltsam, weshalb der Beschwerdeführer, wie er selbst behauptet, diesbezüglich erst im Januar 2007 angefragt worden wäre. Insbesondere jedoch erscheint das Bestehen des Schadens bis zum negativen Entscheid über das Wiedererwägungsgesuch als noch nicht hinreichend bekannt, um die Verwirkungsfrist in Gang zu setzen. Damit war der Anspruch zum Zeitpunkt des Gemeindebeschlusses im August 2008 noch nicht verwirkt.
5.
5.1 Schliesslich rügt der Beschwerdeführer im Hinblick auf den Eventualantrag der Rückweisung, die Vorinstanz habe gegen die Untersuchungspflicht nach § 7 Abs. 1 VRG verstossen. Sie hätte abklären müssen, ab wann die Beschwerdegegnerin Kenntnis des massgeblichen haftungsbegründenden Sachverhalts gehabt habe. Sodann habe die Vorinstanz ungenügend geprüft, ob wirklich ein Schaden entstanden sei und inwieweit andere Personen mitverantwortlich gewesen seien; es hätten entsprechende Befragungen durchgeführt werden müssen. Schliesslich sei der Schaden nicht richtig berechnet und fälschlicherweise angenommen worden, der Beschwerdeführer habe das Geschäft persönlich betreut.
5.2 Was das Tatsächliche angeht, gilt nach § 7 Abs. 1 VRG zwar der Untersuchungsgrundsatz (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 7 N. 4). Dieser wird jedoch durch die Mitwirkungspflicht der am Verfahren Beteiligten eingeschränkt (§ 7 Abs. 2 VRG). Im Rechtsmittelverfahren wird das Untersuchungsprinzip zusätzlich dadurch relativiert, dass die rekurs- oder beschwerdeführende Partei die ihre Rügen stützenden Tatsachen darzulegen und allenfalls Beweismittel einzureichen hat. Diese Obliegenheit erstreckt sich namentlich auf Tatsachen, welche eine Partei besser kennt als die Behörde und welche diese ohne Mitwirkung jener nicht mit vernünftigem Aufwand erheben könnte (BGE 124 II 361 E. 2b, 122 II 385 E. 4c/cc; BGr, 11. Dezember 2002, 2A.456/2002, E. 3.2, www.bger.ch). Die Untersuchungsmaxime befreit die antragstellende Partei auch nicht davon, dass sie die Beweislast für die Tatsachen trägt, aus denen sie Rechte ableiten könnte; es fällt deshalb zu ihrem Nachteil aus, wenn solche Tatsachen unbewiesen bleiben (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 5).
5.3 In seiner Rekursschrift erhob der Beschwerdeführer bloss sehr generelle Rügen, indem er anführte, die Voraussetzungen der Haftpflicht seien nicht gegeben. Eingehender machte er in der Replik vor der Vorinstanz geltend, die Beschwerdegegnerin hätte damals die Verantwortung der einzelnen Gemeinderäte und des gesamten Gemeinderats, der Kommissionen und der anderen Arbeitnehmer der Gemeinde prüfen müssen. Seit 1999 sei die Subvention in der Bilanz festgehalten gewesen, weshalb Gemeinderäte, Finanzvorstand, Finanzverwalter und Rechnungsprüfungskommission von der Subventionszusicherung gewusst hätten. Zudem sei offensichtlich durch die Beschwerdegegnerin nicht abgeklärt worden, wann erstmals Kenntnis vom haftungsbegründenden Sachverhalt bestanden habe; es sei nicht erstellt, dass dies nicht bereits vor dem 22. August 2006 gewesen sei. Dabei sei es nicht Sache des Beamten, im Beamtenhaftungsverfahren den rechtlich relevanten Sachverhalt und die relevanten Rechtsfragen auf eigene Kosten für das Gemeinwesen zusammenzutragen.
Zwar hatte der Beschwerdeführer damit vor der Vorinstanz immerhin gerügt, es bestünden Mitverantwortlichkeiten; zudem warf er die Frage des massgeblichen Zeitpunkts auf. Allerdings stellte er vor der Vorinstanz keine entsprechenden Beweisanträge und substantiierte seine Behauptungen nicht weiter; vielmehr war er der Ansicht, er habe den Sachverhalt und die relevanten Rechtsfragen nicht zusammenzutragen, da es sich um ein Beamtenhaftungsverfahren handle. Nach dem Gesagten trifft diese Rechtsauffassung allerdings zumindest auf das Rekursverfahren nicht zu. Die Sachverhaltsfeststellung seitens der Vorinstanz verletzte daher § 7 Abs. 1 VRG nicht.
5.4 Die Beschwerde ist nach dem Gesagten teilweise gutzuheissen und im Übrigen abzuweisen.
6.
Der Streitwert liegt über Fr. 20'000.-. Das Verfahren ist somit nicht kostenlos (§ 80b VRG). Entsprechend dem Unterliegen sind die Kosten der Beschwerdegegnerin zu drei Vierteln sowie dem Beschwerdeführer zu einem Viertel aufzuerlegen (§ 80c in Verbindung mit §§ 70 und 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
Im Beschwerdeverfahren kann sodann die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenseite verpflichtet werden, sofern – wie vorliegend – die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistands rechtfertigte (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Die Beschwerdegegnerin hat dem Beschwerdeführer deshalb eine Parteientschädigung in angemessener Höhe von Fr. 1'500 zuzüglich 7,6 % Mehrwertsteuer zu entrichten.
Im Rekursverfahren betreffend personalrechtliche Streitigkeiten sind nach § 13 Abs. 3 VRG keine Kosten zu erheben. Die Entschädigungsfolgen des Rekursverfahrens sind schliesslich insofern anzupassen, als die Beschwerdegegnerin zu verpflichten ist, dem Beschwerdeführer eine Entschädigung von Fr. 1'000.- zuzüglich 7,6 % Mehrwertsteuer zu bezahlen.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
In Abänderung von Dispositiv-Ziffer II im Beschluss des Bezirksrats verbleiben die Rekurskosten der Staatskasse.
In Abänderung von Dispositiv-Ziffer III im genannten Beschluss wird die Beschwerdegegnerin verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- zuzüglich 7,6% Mehrwertsteuer zu bezahlen.
Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 4'060.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin zu 3/4 und dem Beschwerdeführer zu 1/4 auferlegt.
Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zuzüglich 7,6% Mehrwertsteuer zu bezahlen.
Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
Mitteilung an …