Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
PB.2008.00017
Entscheid
des Einzelrichters
vom 5. November 2008
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Gerichtssekretär Beat König.
In Sachen
A,
Beschwerdeführerin ,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch das Volksschulamt des
Kantons Zürich, Walchestrasse 21, 8090 Zürich,
Beschwerdegegner ,
betreffend Lohnsistierung bei unbezahltem Urlaub,
hat sich ergeben:
I.
A, Primarlehrerin im Schulhaus D in X, ersuchte am 5. Januar 2006, sie für die Zeit vom 1. bis 7. Februar 2006 für die Teilnahme an der Hochzeit einer ehemaligen Austauschschülerin im Ausland freizustellen. Am 19. Januar 2006 beschloss die Primarschulpflege X, A einen Tag bezahlten und drei Tage unbezahlten Urlaub zu gewähren. Das Volksschulamt des Kantons Zürich verfügte am 9. Februar 2006 eine Lohnsistierung inklusive Schulferienanteil vom 2. bis 9. Februar 2006. Die dagegen erhobene Einsprache von A wies das Volksschulamt am 9. März 2006 ab und bestätigte die Lohndaten zum unbezahlten Urlaub.
II.
Gegen diesen Entscheid rekurrierte A am 15. März 2006 an die Bildungsdirektion des Kantons Zürich und beantragte sinngemäss, ihr für die gesamte Zeit bezahlten Urlaub zu gewähren, eventualiter die Lohneinbusse auf 20 % zu beschränken oder ihren Lohn lediglich im Umfange der Vikariatskosten zu reduzieren.
Mit Schreiben vom 31. Januar 2008 teilte das Generalsekretariat der Bildungsdirektion A mit, die Primarschulpflege X hätte mangels gesetzlicher Grundlage gar keinen bezahlten Urlaub gewähren dürfen. A müsse deshalb damit rechnen, dass einerseits die angefochtenen Verfügungen nicht in ihrem Sinn neu entschieden werden würden und anderseits im Falle eines Rekursentscheides auch der unzulässigerweise erteilte bezahlte Urlaub korrekt als unbezahlter abgerechnet werden müsste. Zur Wahrung des rechtlichen Gehörs sowie zum Rückzug des Rekurses setzte die Bildungsdirektion eine dreissigtägige Frist an. A äusserte sich nicht dazu.
Am 13. März 2008 wies die Bildungsdirektion den Rekurs ab, hob die Verfügungen des Volksschulamts vom 9. Februar und 9. März 2006 auf und sistierte den Lohn vom 1. bis zum 7. Februar 2006 für eine Unterrichtswoche respektive für zehn Kalendertage.
III.
A gelangte am 15./16. April 2008 an das Verwaltungsgericht und beantragte, den Beschluss der Primarschulpflege X vom 19. Juli 2006 und die darauf basierenden Verfügungen des Volksschulamts beziehungsweise der Bildungsdirektion aufzuheben und die Sache an die Primarschulpflege zur erneuten Beurteilung zurückzuweisen mit der Vorgabe, den Vorgang als ein "familiäres Ereignis" zu bewerten und den bezahlten Urlaub zu bewilligen.
Die Bildungsdirektion beantragte die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde; das Volksschulamt verzichtete stillschweigend auf die Beantwortung der Beschwerde.
Der Einzelrichter zieht in Erwägung:
1.
Vorliegende Beschwerde richtet sich gegen einen Rekursentscheid der Bildungsdirektion des Kantons Zürich in einer personalrechtlichen Angelegenheit. Dagegen ist die Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegeben (§ 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
Vorliegend geht es um die Sistierung der Lohnzahlung für zehn Kalendertage. Damit übersteigt der Streitwert Fr. 20'000.- nicht und die Beschwerde ist gemäss § 38 Abs. 1 und 2 VRG einzelrichterlich zu behandeln.
2.
Das Arbeitsverhältnis der Beschwerdeführerin richtet sich nach dem Lehrpersonalgesetz vom 10. Mai 1999 (LPG, LS 412.31) und, wenn dieses keine ausdrückliche Regelung enthält, nach den allgemeinen personalrechtlichen Bestimmungen (§ 1 [in der bis 15. August 2007 geltenden Fassung] und § 2 LPG).
Die Gewährung von bezahltem Urlaub für familiäre Ereignisse ist in § 85 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 (VVPG, LS 177.111) geregelt. Für die Hochzeit eines eigenen Kindes ist demnach ein Tag bezahlter Urlaub zu gewähren, wobei diese Regelung auch für Stief- und Pflegeverhältnisse gilt (§ 85 Abs. 1 und 3 lit. b VVPG).
Unbezahlter Urlaub ist zu gewähren, wenn die dienstlichen Verhältnisse es gestatten (§ 92 Abs. 1 VVPG).
Zuständig für die Gewährung von bezahltem Urlaub (bis zu einer Woche) und unbezahltem Urlaub ist die Gemeindeschulpflege bzw. Gemeinde (§ 28 Abs. 1 [in der bis 15. August 2007 geltenden Fassung] und § 29 Abs. 1 der Lehrpersonalverordnung vom 19. Juli 2000 [LPVO, LS 412.311]).
Bei unbezahltem Urlaub wird der Schulferienanteil an die Lohnsistierung in dem Sinn angerechnet, dass eine Schulwoche 9,69 Kalendertagen entspricht (§ 29 Abs. 2 [in der bis 15. August 2007 geltenden Fassung] in Verbindung mit § 18 LPVO).
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Beziehung zu G sei als Pflegeverhältnis zu betrachten. Da die Teilnahme an deren Hochzeit im Ausland inklusive An- und Rückreise eine Woche beansprucht habe, sei dies die minimal erforderliche Zeit für dieses familiäre Ereignis. Somit stehe ihr für die ganze Zeit bezahlter Urlaub zu.
G, geboren 1979, wohnte 1996/1997 im Rahmen eines Studentenaustauschprogramms für ein Jahr im Haushalt der Beschwerdeführerin und besuchte die Kantonsschule M in Z. Während dieses Aufenthalts kam die Beschwerdeführerin für Kost und Logis von G auf und sie erhielt weder von der Veranstalterin des Austauschprogramms noch vom Gastkind eine Vergütung.
Ob damit ein Pflegeverhältnis begründet wurde oder nicht, kann vorliegend offen bleiben: Anders als ein Kinds- oder Stiefkindsverhältnis endet ein Pflegeverhältnis grundsätzlich mit der Aufgabe der Haushaltsgemeinschaft, vorliegend also mit Ablauf des Austauschjahres im Januar oder November 1997. Diese Beziehung war somit von vornherein befristet und nicht auf Dauer angelegt. Hinweise darauf, dass der Kontakt zwischen der Beschwerdeführerin und ihrem ehemaligen Gastkind auch nachher noch so eng geblieben wäre, dass dies mit einer Eltern-(Stief-)Kind-Beziehung vergleichbar wäre, liegen nicht vor. In Bezug auf den Zeitpunkt der Hochzeit im Februar 2006 liegt somit kein Pflegeverhältnis vor.
Im Übrigen behandelt § 85 Abs. 3 lit. b (in Verbindung mit Abs. 1) VVPG die Gewährung von bezahltem Urlaub bei der Hochzeit von Angehörigen abschliessend. Es bleibt der Primarschulpflege bei der Anwendung und Auslegung dieser kantonalen Bestimmung somit kein Ermessensspielraum, um hier auch für weitere Fälle bezahlten Urlaub zu gewähren.
Somit steht der Beschwerdeführerin für die Teilnahme an der Hochzeit der ehemaligen Austauschschülerin kein bezahlter Urlaub zu.
3.2 Die Beschwerdeführer kritisiert zudem die Anwendung des Umrechnungsfaktors zur Berechnung der Lohnsistierung. Dies führe dazu, dass sich der Kanton mit der Gewährung von unbezahltem Urlaub bereichere.
Vorliegend haben der Beschwerdegegner und die Vorinstanz die Lohnsistierung aufgrund der massgeblichen Bestimmung von § 29 Abs. 2 (in der bis 15. August 2007 geltenden Fassung) in Verbindung mit § 18 LPVO berechnet. Dies führt dazu, dass aus dem unbezahlten Urlaub von einer Schulwoche eine Lohnsistierung von 9,69 Kalendertagen resultiert. Vorliegend sind die Aufwendungen für die Vikarin effektiv etwas geringer ausgefallen als der sistierte Lohn. Dies liegt aber einzig an der im Vergleich zur Beschwerdeführerin tieferen Einstufung der Vikarin (Stufe 1 gegenüber Stufe 12). Im Übrigen könnte die Beschwerdeführerin aus einer dem Arbeitgeber entstehenden Einsparung ohnehin nichts ableiten: Der Lohn stellt die Gegenleistung für persönlich zu erbringende Arbeit dar. Wird diese wegen eines unbezahlten Urlaubes nicht persönlich geleistet, so entsteht auch kein Lohnanspruch.
3.3 Die Beschwerdeführerin beruft sich auch darauf, sie sei "altersentlastet" und ihr dadurch freier Nachmittag sei ebenfalls in die fragliche Zeit gefallen. Somit sei ihr auch für diesen freien Nachmittag die Zeit mit 1,969 multipliziert worden und so fast ein ganzer Tag zu Unrecht abgezogen worden.
Die Altersentlastung bewirkt lediglich eine Reduktion der individuellen wöchentlichen Pflichtstunden. Der Umrechnungsfaktor ist bestimmt durch das allgemeine Verhältnis der Anzahl der Schultage zu der schulfreien Zeit. Die Reduktion des individuellen wöchentlichen Pensums hat deshalb darauf keinen Einfluss.
3.4 Die Primarschulpflege hatte der Beschwerdeführerin einen Tag als bezahlten Urlaub gewährt. Nachdem die Vorinstanz zum (zutreffenden) Schluss gelangt war, ein solcher Anspruch habe nie bestanden, änderte sie diesen Entscheid ab und verfügte, dass die gesamte Abwesenheit als unbezahlter Urlaub zu betrachten und der Lohn dementsprechend zu sistieren sei.
Die Vorinstanz änderte damit im Rekursverfahren den Entscheid zu Ungunsten der Beschwerdeführerin. Eine solche sogenannte reformatio in peius nach § 27 VRG ist unter be-stimmten Voraussetzungen zulässig. Insbesondere bedarf es eines so gewichtigen Rechtsfehlers, dass die angefochtene Anordnung als offensichtlich unrichtig erscheint und ihre Korrektur von erheblicher Bedeutung ist, indem sie klares Recht oder wesentliche öffentliche Interessen verletzt. Als Rechtsfehler gelten dabei auch qualifizierte Ermessensfehler (Ermessensüberschreitung und -unterschreitung sowie Ermessensmissbrauch), nicht jedoch die blosse Unangemessenheit (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 27 N. 12). Diese Voraussetzung ist hier erfüllt. Die Primarschulpflege verletzte mit ihrer Bewilligung des bezahlten Urlaubstages klares Recht, indem sie entgegen den massgeblichen Bestimmungen und somit ohne gesetzliche Grundlage einen Tag bezahlten Urlaub gewährte. Auch als kommunale Behörde stand ihr dabei bei der Anwendung und Auslegung des kantonalen Rechts kein Ermessenspielraum in dem Sinn zu, dass sie zusätzlich zu den abschliessend geregelten Fällen für bezahlten Urlaub weitere hätte schaffen können. Somit hat sie ihr Ermessen überschritten.
Weiter war die Beschwerdeführerin auch auf die drohende Verschlechterung und die Möglichkeit, diese durch den Rückzug des Rekurses abzuwenden, gebührend aufmerksam gemacht worden. Somit war ihr auch das rechtliche Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) gewährt worden.
Damit erweist sich die Abänderung der Ausgangsverfügung zu Ungunsten der Beschwerdeführerin als zulässig.
3.5 Die Vorinstanz hat die (korrekt) auf 9,69 Kalendertage berechnete Lohnsistierung auf 10 Kalendertage aufgerundet. Für ein solches Vorgehen fehlt aber eine gesetzliche Grundlage. Dementsprechend ist die vorinstanzliche Verfügung dahingehend zu korrigieren, dass der Lohn für gesamthaft 9,69 Kalendertage zu sistieren ist.
4.
Die Beschwerdeführerin rügt weiter die lange Verfahrensdauer vor der Vorinstanz.
Die Parteien haben im Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 BV; § 4a VRG, vgl. auch § 27a VRG). Der Zeitraum, welcher für die Beurteilung der Verfahrensdauer relevant ist, beginnt in Verwaltungssachen entweder mit der Einreichung eines entsprechenden Gesuchs bei der zuständigen Behörde oder, wenn – wie hier – kein Gesuch gestellt wurde, mit der Rechtshängigkeit der Anfechtung einer Verfügung. Die Grenze der zulässigen Verfahrensdauer ist unter Berücksichtigung der spezifischen Umstände des Einzelfalls festzulegen. Dabei wird vorab auf den Umfang und die Schwierigkeit des Falles, das Verhalten des Betroffenen und der Behörden sowie die für die Sache spezifischen Entscheidungsabläufe abgestellt (Gerold Steinmann in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. A., Zürich etc. 2008, Art. 29 N. 12 mit Hinweisen; VGr, 5. April 2006, VB.2005.00579, E. 3.2, www.vgrzh.ch).
In Hinblick auf die Verletzung des Beschleunigungsgebots ist vorliegend zu beurteilen, ob die Dauer des Rekursverfahrens, welches sich über rund zwei Jahre erstreckt hat, unter Berücksichtigung der spezifischen Umstände als unzulässige Rechtsverzögerung zu bewerten ist. Dies muss vorliegend bejaht werden: Einmal weist der Fall keine besonderen Schwierigkeiten oder Dimensionen auf. Ferner hat keine der Parteien eine Verfahrensverzögerung verursacht. Mithin hat die Vorinstanz die ungebührlich lange Verfahrensdauer zu vertreten.
Eine Verletzung des Beschleunigungsgebots kann im Dispositiv des Entscheids festgestellt werden und/oder bei den Kosten- und Entschädigungsfolgen berücksichtigt werden (vgl. BGE 129 V 411 [= Pra 94/2005 Nr. 13] E. 1.3 [jedenfalls bezüglich einer Verletzung von Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention, SR 0.101]).
Indessen ist vorliegend – mangels ausdrücklichen Beschwerdeantrags und mangels Auswirkungen auf den Ausgang des Verfahrens – darauf zu verzichten, die Rechtsverzögerung im Dispositiv des Entscheids festzustellen. Ferner ist der Beschwerdeführerin aus der Verletzung des Beschleunigungsgebotes weder ein Schaden erwachsen, noch ist ihre Rechtsposition sonstwie verschlechtert worden. Die Beschwerdeführerin hat im Verfahren ohnehin keine Kosten zu tragen und keine Parteientschädigung zu bezahlen. Dem Genugtuungsaspekt wird damit durch die vorliegende Feststellung in den Erwägungen gebührend Rechnung getragen.
5.
Da es sich um eine personalrechtliche Streitigkeit mit einem Streitwert unter Fr. 20'000.- handelt, sind für das vorliegende Verfahren keine Kosten zu erheben (§ 80b VRG).
6.
Vorliegend liegt der Streitwert unter Fr. 15'000.-. Gegen diesen Entscheid ist daher die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht nur unter der Bedingung zulässig, dass sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt; ansonsten ist die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gegeben (Art. 85 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 sowie Art. 113 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
Demgemäss entscheidet der Einzelrichter:
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 560.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Gegen diesen Entscheid kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sofern diese nicht zulässig ist, kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerden sind innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an: …