Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
PB.2007.00017
Entscheid
der 4. Kammer
vom 22. August 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Gerichtssekretärin Eliane Schlatter.
In Sachen
A,
Beschwerdeführerin ,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch die Bildungsdirektion
des Kantons Zürich, 8090 Zürich,
Beschwerdegegner ,
betreffend Altersentlastung bei Teilzeitbeschäftigung,
hat sich ergeben:
I.
A. A, geboren 1944, war seit November 1971 an der Berufsschule G für das Fach B als Hauptlehrerin mit einem Beschäftigungsgrad von 64 % (16 Lektionen pro Woche) angestellt. Mit Verfügung vom 8. September 2000 wurde sie per
Da A seit dem Herbstsemester 2000 nie mehr als 14 Lektionen pro Woche unterrichtet hatte und ihr Stundensaldo aufgebraucht war, wurde ihr Arbeitspensum mit Verfügung des Mittelschul- und Berufsbildungsamtes vom 25. August 2003 nach einer Änderung der Mittel- und Berufsschullehrervollzugsverordnung im Sinne einer Altersentlastung, die nunmehr auch bei Teilzeitpensen möglich war, auf 15 Wochenlektionen (von 23) reduziert (Beschäftigungsgrad neu 65,22 %). Mit Verfügung der Bildungsdirektion vom 8. Juli 2004 wurde A per 28. Februar 2005 aufgrund rückläufiger Schülerinnenzahlen unter Einhaltung der Kündigungsfrist von sechs Monaten teilpensioniert und ihr zugesichertes Pensum ab 1. März 2005 auf 56,52 % (13 Wochenlektionen von 23) festgelegt. Auf ihre Kündigung hin wurde A per 31. August 2005 in den Ruhestand versetzt und ihr der Lohn bis dahin ausgerichtet. Zudem erhielt sie eine Abfindung.
B. Am 14. September 2004 hatte A beim Mittelschul- und Berufsbildungsamt des Kantons Zürich verlangt, es sei ihr für die Zeit vom Herbstsemester 2001 bis und mit Frühlingssemester 2003 nachträglich eine Altersentlastung gutzuschreiben und ihr zur Tilgung ihres negativen Stundensaldos anzurechnen. Sie berief sich darauf, dass sie seit Vollendung des 57. Altersjahres Anspruch auf anteilsmässige Anrechnung der Altersentlastung gehabt hätte, was ihr jedoch aufgrund des damaligen Haushaltsanierungsprogramms nicht gewährt worden sei. Der Regierungsrat habe inzwischen jedoch den Anspruch einer Altersentlastung auch für Lehrkräfte mit Teilpensum anerkannt. Mit Verfügung vom 30. Januar 2006 verweigerte die Bildungsdirektion die Gewährung einer rückwirkenden Altersentlastung.
II.
Dagegen erhob A am 20. Februar 2006 Rekurs beim Regierungsrat. Sie verlangte in Gutheissung ihres Rekurses die Gewährung eines Anspruchs auf anteilsmässige Altersentlastung und somit die Ausrichtung einer Nachzahlung von Fr. 18'709.- (brutto). Mit Beschluss vom 11. April 2007 wies der Regierungsrat den Rekurs ab.
III.
Dagegen erhob A am 14./15. Mai 2007 Beschwerde am Verwaltungsgericht und stellte dieselben Anträge wie im Rekursverfahren. Die Bildungsdirektion stellte Antrag auf Abweisung der Beschwerde; die Staatskanzlei beantragte namens des Regierungsrates ebenfalls Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
1.1 Der angefochtene Entscheid des Regierungsrats vom 11. April 2007 ist ein Rekursentscheid im Sinne von § 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG), zu dessen Beurteilung das Verwaltungsgericht zuständig ist, sofern nicht ein Ausschlussgrund nach § 74 Abs. 2 VRG vorliegt. Nach dieser Bestimmung ist die Beschwerde unzulässig gegen Anordnungen und Rekursentscheide über die Begründung von Dienstverhältnissen und die Einreihung und Beförderung in Besoldungsklassen und -stufen. Da der Regierungsrat als Vorinstanz gewaltet hat, ist die Sache – ungeachtet des Streitwerts – in Dreierbesetzung zu erledigen (§ 38 Abs. 3 VRG).
1.2 § 74 Abs. 2 VRG wäre dann unbeachtlich, wenn eine Verletzung von Art. 8 Abs. 3 Satz 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) gerügt würde, wonach Mann und Frau Anspruch auf gleichwertigen Lohn für gleichwertige Arbeit haben, denn dann gelangte das Gleichstellungsgesetz vom 24. März 1995 (GlG) zur Anwendung. Die Beschwerdeführerin beruft sich indessen nicht auf eine geschlechtsbezogene Diskriminierung, sondern ausdrücklich auf das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 1 BV. Entsprechend kommt das Gleichstellungsgesetz nicht zur Anwendung (Art. 3 Abs. 1 und 2 GlG). Geht es wie vorliegend um die Rüge einer Verletzung von Art. 8 Abs. 1 BV, bleibt § 74 Abs. 2 VRG dagegen anwendbar (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 74 N. 11 f.; Andreas Keiser, Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht nach dem revidierten Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, ZBl 99/1998, S. 193 ff., 217; Bea Rotach Tomschin, Die Revision des Zürcher Verwaltungsrechtspflegegesetzes, ZBl 98/1997, S. 433 ff., 451).
1.3 Vorliegend geht es weder um die (erstmalige) Begründung eines Dienstverhältnisses noch um eine Beförderung der Beschwerdeführerin, worunter ausschliesslich die gehaltsmässige Besserstellung aufgrund besonderer Leistungen verstanden wird (Kölz/Bosshart/ Röhl, § 74 N. 11). Demnach stellt sich die Frage, ob die rückwirkend verlangte Gewährung einer Altersentlastung als "Einreihung" in Besoldungsklassen und -stufen verstanden werden kann. Diese Frage ist zu verneinen: Zwar geht es bei der Altersentlastung – wenigstens im vorliegenden Fall – ebenfalls um eine vermögensrechtliche Streitigkeit. Allerdings betrifft sie nicht vorrangig die Höhe der Besoldung, sondern die für eine bereits festgelegte Besoldung zu leistende Arbeitszeit. Demnach liegt kein Ausschlussgrund im Sinne von § 74 Abs. 2 VRG vor, weshalb das Verwaltungsgericht zur Erledigung der Beschwerde zuständig ist.
1.4 Daran würde sich im Übrigen nichts ändern, wenn man davon ausginge, bei der Streitigkeit um die zu gewährende Altersentlastung handle es sich um eine Einreihungsstreitigkeit im Sinne von § 74 Abs. 2 VRG. Dessen Anwendung ist jedenfalls dann ausgeschlossen, wenn Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung zivilrechtlicher Angelegenheiten verleiht. Streitigkeiten aus dem öffentlichen Dienstverhältnis sind immer dann zivilrechtlicher Natur, wenn die betroffenen Bediensteten keine Aufgabe im allgemeinen Interesse wahrnehmen bzw. nicht an der öffentlichen Gewalt teilhaben. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung gilt das auch für Lehrkräfte an den öffentlichen Schulen (BGE 129 I 207 E. 4.5).
Zum gleichen Ergebnis gelangt man, wenn man sich auf die neuste Praxis des Euro-päischen Gerichtshofs stützt: Danach lässt sich der Schutz durch Art. 6 Abs. 1 EMRK öffentlich-rechtlich Bediensteten – und zwar wohl bloss jenen, die ihn bislang nicht genossen – nur noch unter zwei Voraussetzungen verweigern: Erstens hat das nationale Recht für die entsprechende Kategorie von Arbeitnehmenden bzw. bestimmte Stelleninhaberinnen und -inhaber den Zugang zu einem Gericht ausdrücklich auszuschliessen; zweitens muss der Ausschluss objektiv im staatlichen Interesse liegen und gerechtfertigt sein (EGMR, 19. April 2007, Vilho Eskelinen et al., 63235/00, § 62; seither bestätigt: vgl. statt vieler EGMR, 21. Juni 2007, Redka, 17788/02, § 25 [Steuerinspektor], oder 21. Juni 2007, Pridatchenko et al., 2191/03, 3104/03, 16094/03, 24486/03, § 45 ff. [Militärpersonal] – alles unter www.echr.coe.int). Das trifft auf Lehrkräfte nicht zu.
2.
2.1 Hintergrund der vorliegenden Auseinandersetzung ist folgender: Die Beschwerdeführerin wurde 1944 geboren. Sie vollendete ihr 57. Altersjahr im Juni 2001. Zu diesem Zeitpunkt galt noch die ursprüngliche Fassung von § 15 Abs. 1 der Mittel- und Berufsschullehrervollzugsverordnung vom 26. Mai 1999 (MBVVO; OS 55, S. 327 ff., 329). Danach verringerte sich die Pflichtlektionenzahl der vollbeschäftigten Lehrpersonen ohne Besoldungskürzung um je zwei Lektionen pro Woche auf Beginn des Semesters, in dessen Verlauf sie das 57. und das 61. Altersjahr zurücklegten. Eine entsprechende Regelung für Lehrpersonen, die ein Teilpensum versahen, war nicht vorgesehen.
2.2 Dies änderte sich erst mit Inkrafttreten der heutigen Fassung von § 15 MBVVO (LS 413.112) auf Beginn des Schuljahres 2003/2004 (18. August 2003), basierend auf einem Regierungsratsbeschluss vom 29. Januar 2003 (OS 58, 19; vgl. ferner § 14 Abs. 1 der Volksschulverordnung vom 31. März 1900). Danach steht vollbeschäftigten Lehrpersonen auf Beginn des Schuljahres, in dem sie das 57. Altersjahr vollenden, ein Anspruch auf Reduktion der Pflichtlektionenzahl um zwei Lektionen pro Woche ohne Besoldungskürzung zu. Bei einem Teilpensum erfolgt die Reduktion anteilsmässig. Eine weitere Reduktion mit Vollendung des 61. Altersjahrs ist nicht mehr vorgesehen. Hingegen wird Lehrpersonen, denen gestützt auf früheres Recht mit Erreichen des 61. Lebensjahres eine zusätzliche Altersentlastung gewährt worden war, diese Pensumsreduktion weiterhin gewährt. Die Beschwerdeführerin verlangt, es sei ihr eine anteilsmässige Altersentlastung rückwirkend ab dem Herbstsemester 2001 bis und mit Frühlingssemester 2003 zu gewähren.
2.3 Nach Art. 8 Abs. 1 BV sind alle Menschen vor dem Gesetz gleich. Das Bundesgericht hat in ständiger Rechtsprechung nach der Formel geurteilt, dass nach Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner Verschiedenheit ungleich zu behandeln sei. Die Ungleich- bzw. Gleichbehandlung muss sich dabei auf wesentliche, relevante Tatsachen beziehen. Das Rechtsgleichheitsgebot erlaubt aber Ungleichbehandlungen, wenn diese mit ernsthaften sachlichen Gründen gerechtfertigt werden können. In dieser Hinsicht birgt Art. 8 Abs. 1 BV eine Garantie der Differenzierung, die auf sachlich begründete Unterscheidungen abstellt. Für den Gehalt der Gleichbehandlung ist es daher entscheidend, die relevanten, sachlich wesentlichen Unterscheidungskriterien überhaupt zu erkennen.
Die rechtsanwendenden Behörden sind gehalten, gleiche Sachverhalte mit gleichen relevanten Tatsachen gleich zu behandeln, es sei denn, ein sachlicher Grund rechtfertige eine unterschiedliche Behandlung. Falls nur in einem oder in vereinzelten Fällen vom Gesetz abgewichen wird, besteht kein Anspruch auf Gleichbehandlung. Eine generell-abstrakte Regelung eines Sachverhalts enthält notwendigerweise Schematisierungen. Damit werden vom Gesetzgeber Ungerechtigkeiten für untypische Sachverhalte in Kauf genommen. Besteht aber eine ständige gesetzeswidrige Praxis der Behörde und ist keine Bereitschaft der Behörde zu erkennen, davon abzuweichen, so haben die Betroffenen einen Anspruch darauf, genau so behandelt zu werden (Rainer Schweizer in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, Zürich etc. 2002, Art. 8 N. 22, 24, 43 und 46 mit Hinweisen).
2.4 Im Unterschied zum Gleichstellungsgesetz ergibt sich aus dem allgemeinen Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 1 BV kein direkter bundesrechtlicher Anspruch auf rückwirkende Ausrichtung einer rechtsgleichen Besoldung. Von Verfassung wegen kann lediglich verlangt werden, dass der rechtsungleiche Zustand auf geeignete Weise und in angemessener Frist behoben wird. Was die Angemessenheit der Frist anbelangt, so darf in vertretbarer Weise berücksichtigt werden, wann sich ein Betroffener erstmals gegen die beanstandete Rechtsungleichheit gewehrt hat. Es ist nicht unhaltbar, einen rechtsungleichen Zustand erst mit Wirkung ab jenem Zeitpunkt zu korrigieren, in dem durch den Betroffenen ein entsprechendes Begehren überhaupt gestellt worden ist. Auch bei Lohnforderungen, die an sich rückwirkend erfüllt werden könnten, erscheint es weder stossend noch willkürlich, die unter dem Titel der allgemeinen Rechtsgleichheit erforderliche Korrektur erst ab dem Zeitpunkt der Geltendmachung des entsprechenden Anspruchs zu gewähren (BGE 131 I 105 E. 3.7). Im erwähnten Fall erschien es dem Bundesgericht nicht unvernünftig und mit dem Gerechtigkeitsgebot durchaus vereinbar, dass jene Lehrkräfte, die das Risiko eines Prozesses auf sich genommen hatten, früher in den Genuss des verlangten Lohnausgleichs kamen als die übrigen, welche ihre Ansprüche erst nach Kenntnis des entsprechenden Rechtsmittelentscheides angemeldet hatten.
3.
3.1 Die Vorinstanz berief sich in ihrem Entscheid gerade auf die dargestellte bundesgerichtliche Praxis. In einem Entscheid vom 6. Januar 2004 hatte sie zwar einer anderen Lehrkraft, die ihr Gesuch um Altersentlastung noch vor Vollendung des 57. Altersjahres gestellt hatte, Leistungen ab dem 1. März 2001 bis zum Altersrücktritt im August 2003 zugesprochen. Allerdings hatte jene Lehrkraft trotz des damals geltenden § 15 Abs. 1 MBVVO, wonach sich die Pflichtlektionenzahl einzig für vollbeschäftigte Lehrpersonen altershalber reduzierte, das Prozessrisiko auf sich genommen, um ihren Anspruch, unter Berufung auf eine Ungleichbehandlung der teilzeitbeschäftigten Lehrkräfte, durchzusetzen. Demgegenüber machte die Beschwerdeführerin ihren Anspruch erst im Alter von 60 Jahren geltend, als es nur noch um eine rückwirkende finanzielle Entschädigung gehen konnte und ihr längst eine Pensenreduktion gewährt worden war, nämlich per Herbstsemester 2003 (vorn I.A).
3.2 Die Beschwerdeführerin gesteht zu, ihren Anspruch infolge der Kenntnis des Regierungsratsentscheides vom 6. Januar 2004 erhoben zu haben. Sie ist allerdings der Meinung, aus diesem "Grundsatzentscheid" lasse sich generell ein Anspruch auf Entschädigung ableiten, da die früher bestehende Regelung das Gleichheitsgebot verletzt habe. Das trifft nicht zu. Wie dargelegt, kann von Verfassung wegen lediglich verlangt werden, dass eine Ungleichbehandlung nach Art. 8 Abs. 1 BV auf geeignete Weise und dann behoben wird, wenn sich ein Betroffener erstmals gegen eine Ungleichbehandlung gewehrt hat (vorn 2.4). Die Beschwerdeführerin stellte ihr Begehren erst am 14. September 2004 (vorn I.A). Hier kam der Beschwerdegegner der Beschwerdeführerin mindestens insofern zuvor, als sie – wie im Sachverhalt dargelegt – schon nach Inkraftsetzung des revidierten § 15 MBVVO (ab Herbstsemester 2003) in den Genuss einer Pensenreduktion bzw. Altersentlastung gelangte (vorn I.A). Das wird von ihr weder beanstandet noch bestritten.
Im Übrigen war die Frage einer möglichen Altersentlastung bereits Thema bei der Überführung der Beschwerdeführerin in das neue Personalrecht im August 2000 (vorn I.A) sowie anlässlich eines Gesprächs vom 23. November 2000 über die Aufteilung der Schulstunden in ihrem Fach. Der Beschwerdeführerin musste demnach die Problematik um eine allfällige Altersentlastung entgegen ihrer Ansicht längst bekannt sein, ohne dass sie indessen – wie eine andere Lehrperson – deswegen bei Vollendung des 57. Altersjahres aktiv geworden wäre. Darin liegt in der Sache der Hauptunterschied zum Entscheid der Vorinstanz vom 6. Januar 2004 und ein sachlicher Grund für eine unterschiedliche Behandlung auch nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung; nichts anderes ergibt sich aus dem von der Beschwerdeführerin zitierten Bundesgerichtsentscheid (BGE 125 I 161 E. 3a). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin geht es im Zusammenhang mit dem sachlichen Grund, der eine unterschiedliche Behandlung rechtfertigt, gerade darum, wann der Anspruch geltend gemacht wurde (zur angemessenen Frist vorn 2.4). Dass die im erwähnten Bundesgerichtsentscheid zu beurteilenden Ansprüche mit denjenigen der Beschwerdeführerin nicht identisch sind, steht dem nicht entgegen. Sie sind aber mindestens vergleichbar, wie auch die Beschwerdeführerin zugesteht.
3.3 Soweit sich die Beschwerdeführerin auf die Verjährungsfrist von fünf Jahren beruft, die noch nicht abgelaufen sei, geht ihr Vorbringen an der Sache vorbei. Die Beschwerdeführerin übersieht, dass sich die Verjährungsfrage nur stellt, wenn es überhaupt einen Anspruch gibt. Vorliegend fehlt es aber an einem solchen, weil die Beschwerdeführerin im fraglichen Zeitpunkt kein entsprechendes Begehren gestellt hat (vgl. vorn 2.4). Mit anderen Worten kann die Wirkung der Korrektur einer Ungleichbehandlung nicht auf einen Zeitpunkt vor dem gestellten Begehren vorverschoben werden, worauf der Einwand der Beschwerdeführerin letztlich abzielt.
3.4 Im Übrigen ist auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz zu verweisen, welche zu Recht zu einem abweisenden Entscheid kam (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG).
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen.
4.
4.1 Bei diesem Ausgang wären die Kosten des Verfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Da indessen ein Streitwert von Fr. 20'000.- nicht erreicht wird und vorliegend nicht von einer mutwilligen Prozessführung der Beschwerdeführerin auszugehen ist, sind die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 80b VRG).
4.2 Vorliegend beträgt der Streitwert auf dem Gebiet eines öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisses mehr als Fr. 15'000.-, weshalb die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht nicht ausgeschlossen ist (Art. 85 Abs. 1 lit. b des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG]).
Demgemäss entscheidet die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'800.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 1'860.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne, einzureichen.
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