Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
PB.2006.00039
Entscheid
der 4. Kammer
vom 29. März 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Gerichtssekretärin Eliane Schlatter
In Sachen
A,
vertreten durch Rechtsanwalt B,
Beschwerdeführer ,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch die Bildungsdirektion des Kantons Zürich, Generalsekretariat, 8090 Zürich,
Beschwerdegegner ,
betreffend Mittelschullehrperson, Abgeltung von Überzeit,
hat sich ergeben:
I.
A ist seit dem Herbstsemester 1990/91 als Lehrer an der Kantonsschule Q in Z angestellt. Nachdem er dort zunächst als Lehrbeauftragter, dann als Hauptlehrer für Latein und Griechisch tätig war, wurde seine Anstellung Anfang September 2000 in eine unbefristete Anstellung als Mittelschullehrperson mbA mit einem 100%-Pensum überführt. Dieses Pensum entspricht 23 Wochenlektionen.
Mit Eingabe vom 10. Juli bzw. 28. August 2003 an die Bildungsdirektion des Kantons Zürich beantragte A eine Vergütung für geleistete Überzeit. Seine Forderung basiert auf teilweise detaillierten Arbeitszeitaufzeichnungen, die er während eines Jahres (vom 25. Februar 2002 bis 24. Februar 2003) erstellt hat. Für die Zeit vom 25. Februar bis 21. April 2002 hat er seine Arbeitszeit nicht detailliert aufgezeichnet, aber gemäss eigenen Angaben durchschnittlich 48 Wochenstunden gearbeitet. Während der Frühlingsferien vom 22. April bis 5. Mai 2002 ging er von einem Durchschnitt von 22 Wochenstunden aus. Für die Zeit vom 6. Mai 2002 bis zum 24. Februar 2003 hat er detaillierte Arbeitszeitaufzeichnungen erstellt. Davon ausgehend, dass er bei seinem vollen Pensum 42 wöchentliche Arbeitsstunden zu leisten habe, machte A Überzeit im Umfang von insgesamt 280 Stunden geltend. Davon seien ihm – falls für ihn die Überzeitregelung für Kaderpersonal (§ 128 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 [VVPG; LS 177.111]) gelte, wonach Überstunden erst ab 120 Stunden auszugleichen sind – mindestens 160 Stunden zu vergüten. Gestützt auf einen Stundensatz von Fr. 75.60 bzw. 77.80 ergibt sich daraus eine Forderung in der Höhe von rund Fr. 12'500.-. Dieses Begehren wies die Bildungsdirektion – nachdem sie den erbetenen Mitbericht der Finanzdirektion vom 7. Mai 2004 erhalten hatte – mit Verfügung vom 5. Juli 2004 ab.
II.
Gegen diese Verfügung liess A mit Eingabe vom 5. August 2004 Rekurs erheben, welchen der Regierungsrat am 13. September 2006 abwies.
III.
Mit Beschwerde vom 19. Oktober 2006 liess A dem Verwaltungsgericht beantragen, die Verfügung der Bildungsdirektion und der Entscheid des Regierungsrates seien aufzuheben und ihm sei als Abgeltung für geleistete Überzeit der Betrag von Fr. 12'500.- zu bezahlen, zuzüglich Zins zu 5 % ab 1. September 2003, alles unter Entschädigungsfolgen. In ihrer Beschwerdeantwort vom 21./23. November 2006 beantragt die Bildungsdirektion die Abweisung der Beschwerde. Gleiches beantragt die Staatskanzlei namens des Regierungsrates mit Vernehmlassung vom 30./31. Oktober 2006.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
Die Beschwerde richtet sich gegen eine personalrechtliche Anordnung der Bildungsdirektion. Diese konnte gemäss § 33 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG; LS 177.10) in Verbindung mit §§ 19 und 19a Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) mit Rekurs an den Regierungsrat weitergezogen werden. Für die dagegen erhobene Beschwerde ist gemäss § 74 Abs. 1 VRG das Verwaltungsgericht zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. Gerichtsintern ist für Beschwerden gegen Entscheide des Regierungsrates die Kammer zuständig (§ 38 Abs. 3 Satz 2 VRG).
2.
2.1 Lehrkräfte an Seminaren, Mittelschulen und Berufsschulen unterstehen wie das übrige Staatspersonal dem Personalgesetz, soweit für sie nicht besondere Bestimmungen gelten (§ 1 Abs. 1 und 2 PG). Gestützt auf § 56 PG hat der Regierungsrat kompetenzgemäss die Mittel- und Berufsschullehrerverordnung vom 7. April 1999 (MBVO; LS 413.111) sowie die Mittel- und Berufsschullehrervollzugsverordnung vom 26. Mai 1999 (MBVVO; LS 413.112) erlassen, welchen der Beschwerdeführer als Mittelschullehrer untersteht.
2.2 Diese beiden Verordnungen regeln die Arbeitsbedingungen von Lehrpersonen an Mittel- und Berufsschulen, insbesondere auch deren Arbeitszeit (vgl. §§ 14 ff. MBVVO). Dabei sind die §§ 116–134 VVPG betreffend Arbeitszeit auf Mittel- und Berufsschullehrer ausdrücklich nicht anwendbar (§ 14 Abs. 2 MBVVO). Die Arbeitszeiten der Lehrkräfte werden durch Pflichtpensen festgelegt. Für eine Vollzeitstelle betragen sie je nach Fach zwischen 22 und 26 Lektionen à je 45 Minuten (§ 14 Abs. 1 lit. a MBVVO). Das Schuljahr dauert 39 Wochen und die Lehrpersonen sind verpflichtet, ihre Ferien in der unterrichtsfreien Zeit zu beziehen (§ 16 Abs. 1 MBVVO). Ferner sind sie verpflichtet, an den sie betreffenden Konventen, Konferenzen und Veranstaltungen der Schule teilzunehmen sowie bei Aufnahme- und Abschlussprüfungen mitzuwirken (§ 4 Abs. 2 MBVO). Darüber hinaus haben Lehrpersonen mit besonderen Aufgaben (mbA) zusätzliche Aufgaben im Rahmen der Klassen- und Schulführung sowie der Schulverwaltung wahrzunehmen (§ 4 Abs. 1 MBVO).
3.
3.1 Staatliches Handeln muss stets auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen (Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]). Dabei gilt das Gesetzmässigkeitsprinzip grundsätzlich sowohl für die Eingriffs- wie auch für die Leistungsverwaltung. Zwar sind die Anforderungen an das Gesetzmässigkeitsprinzip im Bereich der Leistungsverwaltung weniger streng; eine rechtssatzmässige Grundlage (Verfassungsbestimmung, Gesetz, Staatsvertrag oder Verordnung) muss aber mindestens vorhanden sein (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 383, 414 ff.; BGE 130 I 1 ff. E. 3.1). Insofern muss sich auch die vorliegend verlangte Vergütung von Überzeit auf eine ausreichende gesetzliche Grundlage stützen können.
3.1.1 Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, ist eine gesetzliche Grundlage im kantonalen Recht nicht vorhanden. Es kann diesbezüglich vorab auf ihre Ausführungen verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Wie der Beschwerdeführer selbst einräumt, kann sich die Vergütung wegen der Ausschlussklausel in § 14 Abs. 2 MBVVO nicht auf §§ 125 ff. VVPG stützen. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers stellt auch § 17 Abs. 3 MBVVO keine gesetzliche Grundlage für die Ausrichtung einer Überzeitentschädigung im Sinne der Beschwerde dar. Eine Auslegung von § 17 Abs. 3 MBVVO sowohl gestützt auf dessen Wortlaut wie auch gestützt auf gesetzessystematische und teleologische Erwägungen führt zum Resultat, dass sich der darin vorgesehene Vergütungsanspruch allein auf zuviel geleistete bzw. fehlende Lektionen bezieht. So enthält der gesamte Abschnitt IV der MBVVO über die Arbeitszeit Bestimmungen, welche die Lektionenverpflichtung von Mittel- und Berufsschullehrern regeln, und Abs. 1 von § 17 nimmt ausdrücklich auf Lektionen Bezug. Im Übrigen entspricht es dem Zweck des § 17 MBVVO, die erteilten Lektionen in Einklang mit dem Pensum der jeweiligen Lehrperson zu bringen. Deshalb statuiert Abs. 1 die Pflicht, die zuviel oder zuwenig erteilten Lektionen einer Lehrperson seien mittelfristig auszugleichen. Mit der Bilanz der Stundenkonti, welche von der Schulleitung zu führen ist (Abs. 2), ist die Einhaltung der Lektionszuteilung zu kontrollieren. Sollte ein mittelfristiger Ausgleich infolge besonderer Umstände – etwa bei vorzeitiger Auflösung des Arbeitsverhältnisses – nicht mehr möglich sein, sind diese zuviel erteilten Lektionen zu vergüten oder es ist der Lohn entsprechend zu kürzen (Abs. 3).
3.1.2 Ebenso wenig stellt die Weisung des Regierungsrats zur Revision der Lehrerbesoldung vom 3. Oktober 1990 (ABl 1990/II, S. 1979 ff.) eine gesetzliche Grundlage dar. Regierungsrätliche Weisungen sind Materialien: Sie begründen und erläutern die Anträge des Regierungsrates an den Kantonsrat im Gesetzgebungsverfahren (Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2005, Rz. 611). Unmittelbare Rechte und Pflichten für die Rechtsunterworfenen können daraus jedenfalls nicht abgeleitet werden. Den Materialien kommt vor allem im Rahmen der historisch orientierten Auslegung Gewicht zu: mit ihrer Hilfe wird der Wille des Gesetzgebers und der entstehungszeitliche Sinn einer Norm ermittelt (Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6. A. Zürich etc. 2005, N. 101 ff.). In diesem Sinne kommt der Weisung des Regierungsrates, auf die sich der Beschwerdeführer beruft, vor allem im Bezug auf die Auslegung von § 14 MBVVO Bedeutung zu. Darauf wird im Folgenden – im Rahmen der Prüfung, ob das Rechtsgleichheitsgebot verletzt ist – näher eingegangen.
4.
Der Beschwerdeführer macht geltend, dass das Vollpensum eines kantonalen Angestellten (42 Wochenstunden) dem Vollpensum eines Mittelschullehrers, bestehend aus der Erteilung der in § 14 MBVVO vorgesehenen Pflichtlektionen unter Einschluss der Vor- und Nachbearbeitungszeit sowie unter Berücksichtigung der Ferien, entspreche. Diese Interpretation stützt er auf die Weisung des Regierungsrates über die Revision der Lehrerbesoldung vom 3. Oktober 1990 (ABl 1990/II, S. 1982), wo dieser ausführt: "Bei der Ermittlung der Arbeitswerte und den Einreihungen wurde davon ausgegangen, dass es sich bei jeder bewerteten Funktion um ein volles Pensum handelt, das unter Einschluss der Vor- und Nachbereitungsarbeiten für die Lektionen insgesamt dem vollen Pensum eines Beamten oder Angestellten von 42 Wochenstunden entspricht". Der Beschwerdeführer bringt vor, er leiste – gemessen am für ihn ebenfalls geltenden Pflichtpensum der kantonalen Angestellten – dauernd und in erheblichem Masse Überzeit, welche ihm, wegen der fehlenden Möglichkeit, die geleistete Mehrarbeit in Form von Freizeit zu kompensieren, zu vergüten sei. Für seine Überzeitforderung stützt er sich sowohl auf eigene Arbeitszeitaufzeichnungen als auch auf die Resultate einer Studie über die Arbeitszeit und -belastung von Lehrpersonen im Kanton Zürich aus dem Jahr 2001 (Hermann J. Forneck/Friederike Schriever, Die individualisierte Profession. Untersuchung der Lehrer/-innenarbeitszeit und -belastung im Kanton Zürich, Zürich 2001 [im Folgenden "Forneck-Studie"], verfügbar unter http://www.bildungsdirektion.zh.ch/internet/bi/de/publikationen/evaluationen.html).
5.
5.1 Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, macht der Beschwerdeführer mit seinen Vorbringen sinngemäss geltend, es sei das Rechtgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) in der Rechtsetzung verletzt. Ein Erlass verletzt das Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 BV, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen, wenn also Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Vorausgesetzt ist, dass sich die ungerechtfertigte Gleich- bzw. Ungleichbehandlung auf eine wesentliche Tatsache bezieht. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten unterschiedlich beantwortet werden. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze ein weiter Spielraum der Gestaltung (BGE 131 I 1 E. 4.2, 129 I 1 E. 3, je mit weiteren Hinweisen).
Gestützt auf diese Grundsätze ist vorliegend zu prüfen, ob § 14 Abs. 2 MBVVO, welcher die Mittel- und Berufsschullehrer von der Arbeits- und Überzeitregelung der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz (§§ 116–134 VVPG) ausdrücklich ausnimmt, eine rechtliche Unterscheidung trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist.
5.1.1 Die gesetzliche Ungleichbehandlung durch § 14 Abs. 2 MBVVO resultiert aus der Tatsache, dass für Lehrpersonen im Vergleich zu den übrigen kantonalen Angestellten ein anderes, speziell auf ihren Berufsauftrag und die Bedürfnisse der Schule zugeschnittenes Arbeitsmodell gilt, welches grosse Gestaltungsfreiheiten bezüglich Zeit, Ort und Inhalt der Arbeitmit sich bringt.
Einmal bemisst sich die Arbeitszeit von Lehrpersonen nach Pflichtlektionen und nicht nach einer fixen Anzahl zu leistender Wochenstunden. Das gilt auch für die Mittelschullehrer/-innen: Sie müssen je nach Fach 22 bis 26 Lektionen pro Woche erteilen (§ 14 Abs. 1 lit. a MBVVO). Darüber hinaus können sie ausserhalb der Unterrichtszeiten und sofern sie nicht im Rahmen anderer Präsenzpflichten (Teilnahme an Konventen, Konferenzen und Veranstaltungen, Mitwirkung bei Aufnahme- und Abschlussprüfungen, Weiterbildung [§ 4 Abs. 2 MBVO und § 20 MBVVO]) an der Schule oder sonst an einem bestimmten Ort arbeiten müssen, auch ihren Arbeitsort frei bestimmen. Das Gesagte gilt ganz besonders auch während der neun unterrichtsfreien Wochen (13 Wochen Schulferien minus vier Wochen Ferien der Lehrpersonen; vgl. § 16 MBVVO und § 23 des Mittelschulgesetzes vom 13. Juni 1999 [LS 413.21]), in denen Lehrer/-innen nicht an der Schule arbeiten müssen. Diese unterrichtsfreie Zeit ermöglicht es ihnen nach freiem Ermessen, Überzeit aus den stärker belasteten Unterrichtswochen zu kompensieren. Darüber hinaus kommen den Lehrpersonen im Allgemeinen und den Mittelschullehrern/-innen im Besonderen im Bezug auf die Gestaltung ihrer Arbeitsinhalte und -methoden erhebliche Freiheiten zu. So können sie im Rahmen ihrer pädagogischen Freiheit, namentlich auch der davon umfassten Methodenfreiheit, weitgehend selbst bestimmen, wie sie ihren Unterricht gestalten und wie sie die Leistungen der Schüler bewerten wollen (vgl. dazu Herbert Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2. A., Bern etc. 2003, S. 568 ff.).
Diese Gestaltungsfreiheit der Lehrpersonen bezüglich ihrer Arbeit kommt den kantonalen Angestellten normalerweise nicht zu. Sie haben in der Regel 42 Stunden pro Woche zu arbeiten und ihre Arbeitszeit wird grundsätzlich auf fünf Tage verteilt, wobei das Wochenende arbeitsfrei ist (§ 116 Abs. 1 VVPG). Sie können also im Vergleich zu den Lehrern/-innen grundsätzlich nicht selbst bestimmen, ob und wieviel Zeit sie für eine bestimmte Arbeit verwenden wollen (§§ 118 f. VVPG). Auch müssen sie in der Regel am Arbeitsplatz erscheinen und dem Arbeitgeber Rechenschaft über ihre Arbeitszeit ablegen (§ 129 VVPG). Dies macht die Arbeitszeit kantonaler Angestellter mess- und kontrollierbar. Infolge dieser weitreichenden Transparenz für den Arbeitgeber ist es diesem überhaupt möglich, notwendige Überzeit anzuordnen und zu kontrollieren. In diesem Sinne wird von Überzeit dann gesprochen, wenn sie für bestimmte, klar abgegrenzte Zeiten und ausserordentliche Aufträge geleistet wird und durch den Vorgesetzten angeordnet oder ausnahmsweise im Nachhinein genehmigt wird (§ 125 VVPG). Diese Überzeit ist grundsätzlich in Form von Freizeit oder ausnahmsweise durch Vergütung auszugleichen (§ 126 VVPG). Eine diesbezügliche Ausnahme gilt für Kaderangestellte: sie sind verpflichtet, Überstunden im Umfang von 120 Stunden pro Jahr ohne Ausgleich zu leisten (§ 128 VVPG).
5.1.2 Wegen des beschriebenen relativ freien und in hohem Masse selbstbestimmten
Arbeitsmodells der Lehrpersonen – dessen Eignung für den Lehrberuf übrigens von
keiner Seite bestritten wird – ist die 42-Stunden-Woche bzw. die jährliche
Normalarbeitszeit kantonaler Angestellter im Lehrberuf nur als Richtwert
verbindlich. Dies entspricht sowohl den Ausführungen des Regierungsrates in
seiner Weisung vom 3. Oktober 1990 als auch der Rechtsprechung des
Bundesgerichts und des Verwaltungsgerichts (vgl. BGE 124 II 409 E. 11e;
für den Bereich der Arbeitslosenversicherung BGE 107 V 119
Verantwortung für ihre Arbeitsorganisation selbst tragen und keinen Anspruch
auf Kompensation oder Vergütung von Überzeit geltend machen können.
Lehrerinnen und Lehrer sind indessen berechtigt, für ihre Arbeit vom Richtwert der 42-Stunden-Woche auszugehen; sie sind deshalb nicht gehalten, dauernd weit mehr Zeit für ihre Berufstätigkeit aufzuwenden. Die in der Forneck-Studie ermittelten Arbeitszeiten legen zwar nahe, dass viele Lehrpersonen bei einer Anlehnung an den Richtwert von 42 Stunden pro Woche nicht in der Lage sind, ihre Berufsaufgaben in der Weise zu erfüllen, wie es eine hohe Schulqualität verlangen würde. Es wäre indessen Sache der politischen Behörden, hier Abhilfe zu schaffen, beispielsweise durch eine Verringerung der Pflichtlektionen.
5.1.3 Nach dem Gesagten lässt sich als Schlussfolgerung festhalten, dass durch § 14 Abs. 2 MBVVO, der die Mittel- und Berufsschullehrer von der Arbeits- und Überzeitregelung der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz ausnimmt, das Gleichbehandlungsgebot in der Rechtsetzung nicht verletzt wird. Vielmehr liegt im speziell dem Berufsbild angepassten, durch grosse Autonomie geprägten Arbeitsmodell der Lehrer/-innen und der damit verbunden Verantwortung ein sachlicher Grund dafür, diese von den entsprechenden Regelungen für kantonale Angestellte auszunehmen und ihre Arbeitsbedingungen – soweit erforderlich – in einem separaten Erlass zu regeln.
6.
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Beschwerde unbegründet und damit abzuweisen ist. Eine Parteientschädigung steht dem Beschwerdeführer nicht zu § 17 Abs. 2 VRG). Dagegen sind die Kosten des Verfahrens auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 80b VRG).
Demgemäss entscheidet die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'300.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 1'360.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen diesen Entscheid kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) erhoben werden. Sofern diese nicht zulässig ist, kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerden sind innert 30 Tagen, von der Zustellung des Entscheids an gerechnet, beim Bundesgericht einzureichen. Sofern beide Beschwerden erhoben werden, hat dies in derselben Rechtsschrift zu erfolgen.
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