Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
PB.2006.00025
Entscheid
der 4. Kammer
vom 24. Januar 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtssekretärin Rhea Schircks Denzler.
In Sachen
A ,
vertreten durch Rechtsanwältin B,
Beschwerdeführerin ,
gegen
vertreten durch die Schulpflege X,
Walchestrasse 21, 8090 Zürich,
Beschwerdegegnerschaft ,
betreffend Mitarbeiterbeurteilung und Nichtbeförderung,
hat sich ergeben:
I.
A, geboren 1955, ist seit dem Jahr 1991 als Sekundarlehrerin phil. II an der Schule X tätig und seit 2001 dort angestellt. Sie unterrichtet im Schulhaus C. Gemäss Mitarbeiterbeurteilung (MAB) vom 13. Februar 2002 übertraf sie die an sie gestellten Anforderungen (Beurteilung: Stufe II), weshalb die Schulpflege X eine lohnwirksame Beförderung per 1. Juli 2002 beantragte. Ende 2003 kam es zwischen der Lehrerschaft des Schulhauses C und der Schulpflege X zu Unstimmigkeiten im Anschluss an einen Besuchsmorgen. In der Folge erhielten alle Lehrpersonen des Schulhauses C einen Verweis.
A. Anlässlich eines Gesprächs im Sommer 2004 kritisierte die Präsidentin der Schulpflege A's Leistungen als Lehrerin; insbesondere stellte sie einen zu lehrerzentrierten Unterricht fest. Aus verschiedenen Gründen wurde eine vorgezogene MAB angesetzt. Gemäss MAB vom 15. Dezember 2004 entsprach A den an sie gestellten Anforderungen nur mehr teilweise (Beurteilung: Stufe III, genügend). Kritisiert wurde darin neben der Unterrichtsgestaltung unter anderem ihr mangelndes Engagement für Lehrerteam und Schule; zudem fiel der ausgesprochene Verweis negativ ins Gewicht. In der Folge bewilligte die Schulpflege X A zehn Sitzungen Supervision zum Thema "zielgerichteter und schülerzentrierter Unterricht". In einer MAB vom 16. November 2005 erreichte A jedoch wiederum nur Stufe III. Ihr wurde erneut vorgehalten, der Unterricht sei zu lehrerzentriert und die Förderung der Schülerinnen und Schüler zu selbst gesteuertem Lernen komme zu kurz; zudem habe sie zu wenig Eigeninitiative im Engagement für Lehrerteam und Schule.
Mit Beschluss vom 24. Januar 2006 sah die Schulpflege X von einem Antrag auf lohnwirksame Beförderung für A ab. Sie ordnete eine weitere MAB für Herbst 2006 an; die Zeit bis dahin sollte als Bewährungsfrist für A gelten. Bei einer nochmaligen Einstufung in Stufe III oder schlechter würde das Anstellungsverhältnis aufgelöst. Mit einem weiteren Beschluss vom 24. Januar 2006 lehnte die Schulpflege X den Antrag von A auf Bewilligung und Bezahlung einer Intensivberatung am Arbeitsplatz durch die Pädagogische Hochschule Zürich ab (vgl. VGr, 24. Oktober 2006, PB.2006.00022, unveröffentlicht).
B. Gegen den Beschluss der Schulpflege X vom 24. Januar 2006 betreffend Verweigerung eines Antrags auf lohnwirksame Beförderung liess A am 27. Februar 2006 Rekurs beim Volksschulamt erheben. Dieses behandelte das Rechtsmittel als Antrag auf Beförderung. Es erkannte keine Mängel in der Mitarbeiterbeurteilung 2005. Entsprechend wurde A mit Verfügung des Volksschulamtes vom 28. März 2006 nicht befördert.
II.
Dagegen liess A Rekurs bei der Bildungsdirektion erheben und im Wesentlichen verlangen, es sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und ihr die lohnwirksame Beförderung zu gewähren. Mitte Juni 2006 scheiterten Vergleichsgespräche zwischen Vertretern der Schulpflege X und A. Mit Verfügung vom 20. Juli 2006 wies die Bildungsdirektion den Rekurs von A ab.
III.
Am 23. August 2006 liess A dagegen Beschwerde am Verwaltungsgericht erheben und beantragen, der Entscheid der Bildungsdirektion sei aufzuheben, und ihr sei die Beförderung zu gewähren. Die Bildungsdirektion stellte mit Eingabe vom 31. August/ 15. September 2006 Antrag auf Abweisung der Beschwerde. Die Schulpflege X beantragte am 6./7. September 2006 ebenfalls Abweisung des Rechtsmittels. Das Volksschulamt verzichtete am 18. /19. September 2006 auf Beschwerdeantwort. Nachdem die Vertreterin von A Einsicht in die von der Schulpflege X eingelegten Akten erhalten hatte, nahm sie dazu mit Eingabe vom 31. Oktober 2006 Stellung.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist zuständig für Streitigkeiten aus dem Dienstverhältnis zwischen Angestellten und Körperschaften des kantonalen öffentlichen Rechts, wozu unter anderen die Lehrpersonen der Volksschule gehören. Als Vorinstanz wirkte die Bildungsdirektion, die als Rekursinstanz einen Personalentscheid des Volksschulamtes beurteilte. Ihr Entscheid unterliegt der Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Dieses ist demnach grundsätzlich zuständig (§ 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 74-80d N. 4; § 74 N. 5 f., 15).
1.2 Mitarbeiterbeurteilungen bilden nach Lehre und Praxis keine der Anfechtung unterliegenden personalrechtlichen Anordnungen (vgl. dazu VGr, 3. November 2004, PB.2004.00077, E. 3, www.vgrzh.ch). Sie dienen lediglich der Sachverhaltsfeststellung und als Begründung von Beförderungen, Rückstufungen und dergleichen und lassen sich nur im Zusammenhang mit solchen Anordnungen im Rechtsmittelverfahren überprüfen (Andreas Keiser, Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht nach dem revidierten Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, ZBl 99/1998, S. 193 ff., 201 f.; Kölz/Bosshart/Röhl, § 74 N. 7; RB 2001 Nr. 30). Vorliegend wehrt sich die Beschwerdeführerin gegen ihre Nichtbeförderung, welche auf die Qualifikation in der Mitarbeiterbeurteilung vom 16. November 2005 gestützt wurde. Es liegt ein zulässiges Anfechtungsobjekt vor.
1.3 Nach § 74 Abs. 2 VRG ist die Beschwerde jedoch unzulässig gegen Anordnungen und Rekursentscheide über die Einreihung und Beförderung in Besoldungsklassen und -stufen. In der Verfügung vom 28. März 2006 nahm das Volksschulamt (Beschwerdegegner 2) mangels Erfüllung der Voraussetzungen keine Beförderung der Beschwerdeführerin vor. Das Interesse an der vorliegenden Streitigkeit liegt demnach in der ausgebliebenen finanziellen Besserstellung der Beschwerdeführerin. Wie sie zutreffend festhält, ergibt sich die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts vorliegend gestützt auf Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), da eine zivilrechtliche Streitigkeit vorliegt. Nach der Praxis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und des Bundesgerichts stellen Vermögensansprüche aus dem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis grundsätzlich zivilrechtliche Streitigkeiten im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK dar. Besoldungsstreitigkeiten sind hiervon nur ausgenommen, wenn die betreffenden Angestellten des Gemeinwesens allgemeine Staatsinteressen zu wahren haben und an der Ausübung der öffentlichen Gewalt mitwirken, was auf die Beschwerdeführerin nicht zutrifft (vgl. VGr, 20. November 2002, PB.2002.00027, E. 2b, www.vgrzh.ch, mit weiteren Hinweisen; EGMR, 8. Dezember 1999, Pellegrin, 28541/95, § 66 in Verbindung mit §§ 37-41, Rec. 1999-VIII, www.echr.coe.int; Jens Meyer-Ladewig, Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, Handkommentar, Baden-Baden 2003, Art. 6 Rn. 10 ff.).
1.4 Als Streitwert des vorliegenden Verfahrens ist der lohnmässige Umfang einer allfälligen Beförderung zu betrachten. Die genaue Einstufung der Beschwerdeführerin geht aus den Akten nicht hervor. In aller Regel geht es bei Beförderungen um den Aufstieg um ein bis zwei Lohnstufen, allenfalls in eine höhere Lohnklasse. Damit wird ein Streitwert von Fr. 20'000.- jedenfalls nicht erreicht (dazu Anhang A zur Lehrerpersonalverordnung vom 19. Juli 2000, LPV). Da sich jedoch Fragen von grundlegender Bedeutung stellen, ist die Entscheidung durch die Kammer zu fällen (§ 38 Abs. 2 und 3 VRG).
2.
2.1 Schränkt eine Behörde ihre Prüfungsbefugnis in unzulässiger Weise ein, so ist darin eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs zu sehen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 3 mit Hinweisen; BGE 130 II 449 E. 4.1). Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Seine Verletzung führt grundsätzlich ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs kann geheilt werden, wenn sie nicht besonders schwer wiegt und die unterlassene Gehörsgewährung in einem Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird, das eine Prüfung im gleichen Umfang wie durch die Vorinstanz gestattet (vgl. etwa BGE 126 I 68 E. 2, 126 V 130 E. 2b; vgl. zur Kontroverse über die Heilung von Gehörsverletzungen Benjamin Schindler, Die "formelle Natur" von Verfahrensgrundrechten. Verfahrensfehlerfolgen im Verwaltungsrecht – ein Abschied von der überflüssigen Figur der "Heilung", ZBl 106/2005, S. 169 ff.; Hansjörg Seiler, Abschied von der formellen Natur des rechtlichen Gehörs, SJZ 100/2004, S. 377 ff.). Dies gilt vor allem dann, wenn eine Rückweisung der Sache zur Gewährung des rechtlichen Gehörs lediglich einen formalistischen Leerlauf darstellt und zu einer unnötigen Verfahrensverlängerung führen würde (Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 459; vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 49).
2.2 Nach § 46 Abs. 1 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG) haben Staatsangestellte – und damit auch die an der Volksschule kantonal angestellten Lehrpersonen – Anspruch auf eine regelmässige Mitarbeiterbeurteilung ihrer Leistungen und ihres Verhaltens. Für die Beurteilung der Lehrpersonen hat die für das Bildungswesen zuständige Direktion zuhanden der Gemeinden verbindliche und einheitliche Grundlagen zu schaffen (§ 20 des Lehrerpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999, LPG). Vorliegend sind die Richtlinien zur Mitarbeiterbeurteilung für Lehrkräfte der Volksschule vom 12. Juni 2003 anwendbar ("MAB-Richtlinien", www.volksschulamt.ch; diese Richtlinien werden erst auf Beginn des Schuljahres 2008/2009 aufgehoben [vgl. Verfügung der Bildungsdirektion vom 10. Juli 2006, www.volksschulamt.ch]). Ziff. 3 der MAB-Richtlinien beschreibt neun obligatorische Beurteilungsdimensionen. Die Schulpflegen können zusätzlich einzelne "lokale Dimensionen" aufnehmen (Ziff. 3 MAB-Richtlinien a.E.).
2.3 Im Gegensatz zur Rechtslage bei Examensleistungen (vgl. etwa VGr, 22. November 2006, VB.2006.00248, E. 2.2, www.vgrzh.ch) ist vorliegend die Kognition der Vorinstanz nicht auf eine Rechts- und Willkürkontrolle beschränkt. Diese hat vielmehr auch die Angemessenheit einer Verfügung zu überprüfen (§ 20 Abs. 1 VRG). Allerdings darf auch eine Rechtsmittelbehörde, welcher eine volle Kognition zusteht, in Ermessensfragen einen Entscheidungsspielraum der Vorinstanz respektieren. Sie hat eine unangemessene Entscheidung zu korrigieren, kann aber der Vorinstanz die Wahl unter mehreren angemessenen Lösungen überlassen (BGE 130 II 449 E. 4.1). Angesichts des Ermessenspielraums, der nach den erwähnten MAB-Richtlinien den Schulpflegen zusteht, durfte sich die Vorinstanz bei der Beurteilung der angefochtenen Anordnung zwar eine gewisse Zurückhaltung auferlegen. Sie beschränkte sich jedoch auf eine Rechts- bzw. Willkürprüfung. Darin ist eine Gehörsverletzung zu erblicken (vgl. Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999). Dieser Mangel ist grundsätzlich nicht heilbar, da dem Verwaltungsgericht eine engere Kognition zukommt als der Vorinstanz (§ 50 VRG). Schon aus diesem Grund ist der vorinstanzliche Entscheid aufzuheben. Eine Rückweisung der Angelegenheit zur Gewährung des rechtlichen Gehörs würde jedoch vorliegend einem formalistischen Leerlauf gleichkommen, da zum einen – wie noch aufzuzeigen ist – der vorinstanzliche Entscheid unabhängig von der Frage der Angemessenheit der angefochtenen Anordnung rechtsverletzend im Sinn von § 50 Abs. 1 VRG ist, und zum anderen die Beschwerdeführerin aus verfahrensökonomischen Gründen die Fällung eines reformatorischen Entscheides nicht ablehnt.
3.
3.1 Als Rechtsverletzung im Sinne von § 50 Abs. 2 VRG gelten unter anderem Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung (lit. c). Die bloss unzweckmässige Ermessensausübung kann beim Verwaltungsgericht nicht gerügt werden. Ermessensüberschreitung liegt vor, wenn die rechtsanwendende Behörde Ermessen übt, ohne dass ihr nach dem Gesetz solches zukommt. Ermessensmissbrauch ist ein qualifizierter Ermessensfehler, der als Rechtsverletzung gilt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 70, 78 und 80).
Die Mitarbeiterbeurteilung vom 16. November 2005, die als Grundlage für den Entscheid diente, die Beschwerdeführerin nicht zu befördern, ist aufgrund der eingeschränkten Kognition des Verwaltungsgerichts in der Folge lediglich darauf zu überprüfen, ob sie nachvollziehbar ist, keine offensichtlichen Mängel aufweist oder auf sachfremden Kriterien beruht.
3.2 Aus der Mitarbeiterbeurteilung muss sich für jedermann (beurteilte und beurteilende, allenfalls mitbeteiligte weitere Personen) erkennbar ein klares und begründbares Bild der Art und Weise der Aufgabenerfüllung durch die Stelleninhaberin oder den Stelleninhaber ergeben. Der sachlich begründete Soll-/Ist-Vergleich muss die Grundlage für ein konstruktives Förderungsgespräch sein. Das Gespräch soll der beurteilten Person ein klares Bild darüber geben, wie die Vorgesetzten über sie denken (Kantonale Verwaltung, Handbuch Personalrecht, Unterlage VIII.2.1, Ziffern 3.1.3 S. 7, 4.7.1 S. 23). Die Schulgemeinde (Beschwerdegegnerin 1) verwendet zudem ein Arbeitspapier zur Mitarbeiterbeurteilung der Lehrpersonen im Kanton Zürich von Dezember 2002, worin die einzelnen Beurteilungskriterien verdeutlicht werden ("Beurteilungskriterien/Beurteilungsindikatoren".
4.
Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Beschwerdegegnerin 1 sei im Sinne eines Mobbings systematisch gegen sie vorgegangen und habe einen eigentlichen "Rachefeldzug" geführt. Ursache dafür soll die Unstimmigkeit mit der Schulpflege anlässlich des Besuchstages Ende 2003 gewesen sein (vorn I.A Abs. 1). Die Beschwerdegegnerin 1 verneint einen solchen Zusammenhang und wehrt sich gegen den Vorwurf, Mobbing gegen die Beschwerdeführerin betrieben zu haben.
4.1 Mobbing ist nach einer auch vom Bundesgericht verwendeten Definition ein systematisches, feindliches, über einen längeren Zeitraum anhaltendes Verhalten, mit dem eine Person an ihrem Arbeitsplatz isoliert, ausgegrenzt oder gar von ihrem Arbeitsplatz entfernt werden soll (BGr, 22. April 2005, 2A.312/2004, E. 6.2, www.bger.ch; VGr, 8. Februar 2006, VB.2004.00085, E. 2.1.3 mit weiteren Hinweisen, www.vgrzh.ch). Zu diesem Verhalten gehört unter anderem die Verbreitung von Gerüchten und dass hinter dem Rücken des Kollegen schlecht über ihn gesprochen wird (Manfred Rehbinder/Alexander Krausz, Psychoterror am Arbeitsplatz, in ArbR 1996, S. 17 ff.), aber auch das Abblocken von Kontaktversuchen, das Unterbrochenwerden in mündlichen Vorträgen, das Ausbleiben einer Reaktion beim Ansprechen einer Person, die Einteilung zu Aufgaben, welche der Gesundheit schaden, oder scheinbar sachliche, jedoch immer nur bei der betreffenden Person angebrachte Kritik an Leistung und Verhalten (vgl. zur sog. "Leymann'schen Definition": seco – Staatssekretariat für Wirtschaft (Hrsg.), Mobbing und andere psychosoziale Spannungen am Arbeitsplatz in der Schweiz, Bern 2002, S. 22; Ullin Streiff/Adrian von Kaenel, Arbeitsvertrag, 6. A., Zürich etc. 2006, Art. 328 N. 17). Mobbing kann auch von vorgesetzten Stellen ausgehen (sog. "Bossing").
4.2 Vorliegend fehlt es an Hinweisen auf Mobbing. Zwar hat die Beschwerdegegnerin 1 bis heute nicht dargetan, welcher Art die angeblichen Beschwerden von Eltern gegenüber der Beschwerdeführerin sind. Auch erscheinen die beanstandeten Absenzen der Beschwerdeführerin nicht als übermässig. Diese und weitere Umstände sowie die Rückmeldungen einer Schulpflegerin dienten jedoch der Beschwerdegegnerin 1 nur dazu, eine vorgezogene Mitarbeiterbeurteilung bei der Beschwerdeführerin anzuordnen. Dies erscheint in vorliegendem Zusammenhang zulässig und nicht als Schikane, denn es ging darum, die am Unterricht der Beschwerdeführerin kritisierten Punkte abzuklären, wozu eine Mitarbeiterbeurteilung geeignet ist. Aus dem Umstand allein, dass eine Schulpflegerin für die Beurteilung der Beschwerdeführerin eingesetzt wurde, welche an den Unstimmigkeiten am Besuchstag von Ende Dezember 2003 beteiligt war (vorn I.A Abs. 1), lässt sich sodann ein Mobbingvorwurf nicht begründen. Auch wenn die betreffende Schulpflegerin den Unterricht der Beschwerdeführerin zunehmend negativ beurteilt haben mag, so wirkten an der MAB 2005 auch noch weitere Personen mit.
4.3 Zutreffend ist, dass die Beschwerdeführerin in den MAB 2004 und 2005 nicht besonders gut beurteilt wurde. Eine solche Beurteilung muss der vorgesetzten Behörde aber erlaubt sein und kann – selbst wenn sie sich im Ergebnis als unzutreffend erweist – nicht als Mobbing gelten. Die Äusserung des Schulleiters anlässlich des Gesprächs vom 30. Januar 2006 zur MAB 2005, wonach sich die Beschwerdeführerin ernsthaft überlegen solle, ob sie am richtigen Ort sei, und sie sich auswärts bewerben solle – ohne jedoch eine Kündigung auszusprechen – waren zweifellos deplatziert. Hingegen hatte der Schulleiter am damaligen Gespräch offenkundig das Gefühl, von der Beschwerdeführerin hintergangen worden zu sein. Das rechtfertigt die entsprechenden Bemerkungen zwar nicht, jedoch sind diese nicht im Sinne des oben beschriebenen Verhaltens als Mobbing zu qualifizieren. Dies trifft ebenso wenig zu auf die Ansetzung einer Bewährungsfrist gemäss § 19 Abs. 1 PG. Weitere Handlungen, die auf eine Mobbingsituation hinweisen würden, werden im Übrigen nicht substantiiert dargetan.
5.
5.1 Grundlage der Nichtbeförderung war die Mitarbeiterbeurteilung 2005. Bei deren Überprüfung ist vorab auf Folgendes hinzuweisen: Die Beschwerdeführerin hatte bereits im Rekursverfahren die von ihr verfassten Berichte über die einzelnen, von Mitgliedern der Beschwerdegegnerin 1 besuchten Unterrichtsstunden und deren Ablauf eingelegt. Die Beschwerdegegnerinnen haben sich dazu weder im Rekurs- noch im Verfahren vor Verwaltungsgericht geäussert. Beobachtungs- und Erkundungsberichte gehören zu den Elementen einer Mitarbeiterbeurteilung. Solche Berichte liegen aber nicht vor. Die Beschwerdegegnerinnen müssen sich deshalb die Aufzeichnungen der Beschwerdeführerin entgegenhalten lassen.
Voraussetzung für eine Beförderung ist mindestens die Beurteilungsstufe II (= gut, entspricht den Anforderungen vollumfänglich) in der Mitarbeiterbeurteilung. Die Stufe II entspricht in den Einzelkriterien der Note B (= entspricht den Anforderungen). Die Prüfung der Bewertung der einzelnen Teilkriterien kann sich darauf beschränken, ob die Beschwerdeführerin in einzelnen Beurteilungspunkten nachvollziehbar nur mit der Note C (= entspricht den Anforderungen teilweise) bewertet wurde.
5.2 Das Kriterium "A. Klassenführung" ist in die Kriterien "Grundhaltung", "Gemeinschaftsförderung" und "Beziehung zu den einzelnen Schülerinnen und Schülern" unterteilt.
5.2.1 Im Kriterium "Grundhaltung" wurde die Beschwerdeführerin in der MAB 2002 mit der Note A, in den MAB 2004 und 2005 je mit B eingestuft, wobei sich die einzelnen Beurteilungen inhaltlich nicht wesentlich unterscheiden. Angesichts der guten Qualifizierung erübrigt es sich aber, auf diese Bewertung näher einzugehen.
5.2.2 Zum Beurteilungspunkt "Gemeinschaftsförderung" hielt die Beschwerdegegnerin 1 in der MAB 2005 fest, ein Klima von Respekt und Rücksichtnahme sei vor allem in eng geführten Unterrichtssequenzen festzustellen. In freieren Unterrichtsformen lasse dies deutlich nach. Sozialformen des "sich gegenseitigen Unterstützens oder sich Hilfe bietens" seien noch wenig erkennbar. Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass in freieren Unterrichtsformen das Klima von Respekt und Rücksichtnahme deutlich nachlasse. Sie führe vielmehr Gruppenarbeiten durch, in denen die Schülerinnen und Schüler zu gegenseitiger Hilfe und Unterstützung angehalten würden. Deren Gemeinschaft werde auf den verschiedensten Ebenen gefördert. Die Beschwerdegegnerin 1 äussert sich dazu nicht.
Gemäss den Berichten der Beschwerdeführerin waren in den jeweiligen Lektionen vielfach Arbeiten gemeinsam (in Gruppen) auszuführen (so Mathematikstunde im Oktober oder November 2005 [ohne Datum]; Geographie, 8. November 2005; gegenseitiges Porträtieren im Zeichnen, 8. November 2005). Die Schüler seien bei den Gruppenarbeiten teilweise etwas unruhiger gewesen, worauf sie jeweils interveniert habe. Aus der MAB 2005 geht jedoch nicht hervor, worauf sich die Bemerkung bezieht, "Rücksichtnahme und Respekt" hätten in freieren Unterrichtsformen abgenommen. Wesentlicher erscheint ohnehin der Vorwurf, die Beschwerdeführerin lasse Sozialformen des Sich-gegenseitigen-Unterstützens und Helfens vermissen, was in den erwähnten drei Unterrichtsstunden jedoch – gemäss unwidersprochen gebliebenem Bericht der Beschwerdeführerin – nicht der Fall war. Die Schülerinnen und Schüler hatten zwar Gelegenheit, während eines Teils des Unterrichts in Gruppen zu arbeiten. Die Beschwerdegegnerin 1 hatte jedoch schon in der MAB 2004 darauf hingewiesen, dass die Gruppenarbeit öfter zu praktizieren sei. Die Einstufung als (nur) "genügend" ist deshalb nachvollziehbar und nicht zu beanstanden.
5.2.3 Im Teilkriterium "Beziehung zu den einzelnen Schülerinnen/Schülern" wird beanstandet, dass schriftliche Aufgaben oder Hausarbeiten von der Beschwerdeführerin nur teilweise korrigiert und nicht kommentiert würden. Der Vorwurf ist neu. Der MAB 2004 lässt sich lediglich entnehmen, dass die Beschwerdegegnerin 1 im Einzelfall die Nachhaltigkeit der Schülerbegleitung vermisst habe. Was damit konkret gemeint war, ist unklar. Es ist aber davon auszugehen, dass den Mitgliedern des Mitabeiterbeurteilungsteams mangelhafte Korrekturarbeit der Beschwerdeführerin als wesentlicher Punkt ihrer Lehrtätigkeit bereits damals aufgefallen wäre, umso mehr, als verschiedentlich Einblick in Arbeiten und Hefte von Schülerinnen und Schülern gewährt worden war (Geographie und Zeichnen, 25. Oktober 2004; Geometrie, 16. November 2004). Im Übrigen hat die Beschwerdeführerin dargelegt, dass sie zwar selten Kommentare in die Hefte hineinschreibe (ausser bei mangelhafter Heftführung), indessen regelmässig Mathematik- und Geometriehefte korrigiere zur Kontrolle, ob die Aufgaben richtig und vollständig gelöst worden seien. Weiter würden in Naturkunde- und Geographieunterricht Rechtschreibefehler mit Bleistift korrigiert und die Heftführung kontrolliert; danach könnten die Schülerinnen und Schüler die Korrekturen ausradieren. Die MAB 2002 bezeichnete die Korrekturarbeit der Beschwerdeführerin noch als "sorgfältig und aufbauend". Es ist nicht ersichtlich, inwiefern sich die Korrektur-Tätigkeit der Beschwerdeführerin seither negativ entwickelt haben soll.
Soweit in der MAB 2005 festgehalten wird, die Beschwerdeführerin habe auf sich wiederholende Fragen der Kinder oder auf gewisses Schülerverhalten mit einer spürbaren Ungeduld, teilweise auch etwas genervt reagiert, lässt sich dies nicht auf die Akten stützen. Die Beschwerdegegnerin 1 attestierte der Beschwerdeführerin in der MAB 2004 vielmehr Geduld. Die Einstufung mit der Note C erscheint nicht nachvollziehbar und damit ungerechtfertigt.
Entsprechend lässt sich die Gesamtwürdigung im Bereich "A. Klassenführung" mit der Note C nicht aufrechterhalten.
5.3 Auch im Kriterium "B. Unterrichtsgestaltung" wurde die Beschwerdeführerin überwiegend mit C benotet. Im Teilkriterium "zielorientiertes Unterrichten" bestreitet sie, dass die vorgegebenen Ziele von ihr nur unzureichend überprüft würden. Sie wurde diesbezüglich allerdings mit der Note B eingestuft, weshalb weiter darauf nicht einzugehen ist.
Was die Frage der geeigneten Lehr- und Lernformen anbelangt, wird in der MAB 2005 kritisiert, dass der Lebendigkeit der Unterrichtsform zu wenig Rechnung getragen werde; der Unterricht sei noch zu lehrerzentriert. Die Beschwerdeführerin beruft sich für den gegenteiligen Standpunkt auf den Bericht von G vom 28. Februar 2006 über die von ihm besuchten Lektionen. Schliesslich bemängelt die MAB 2005 im Bereich Förderung eigenverantwortlichen Lernens auch zu wenig Freiräume für die Schülerinnen und Schüler, in denen sie selbständig und eigenverantwortlich lernen, handeln und urteilen, ihre Lernfortschritte selber planen und sich selber realistisch einschätzen können. Auch dies bestreitet die Beschwerdeführerin.
5.3.1 Schon in der MAB 2002 war darauf hingewiesen worden, dass betreffend den schülerzentrierten Unterricht Entwicklungen möglich und erwünscht seien. In der MAB 2004 wurde kritisiert, ausserhalb von Mathematik und Geometrie würden die Unterrichtsformen kaum Variationen erfahren. In der MAB 2005 werden die gewählten Unterrichtsformen als noch immer zu lehrerzentriert beanstandet. Es lässt sich vorab feststellen, dass die Lehrerzentriertheit des Unterrichts seit 2002 ein Thema ist. Die Beschwerdeführerin bestreitet dies. Sie verweist auf den von ihr besuchten Kurs für schülerzentrierten Unterricht sowie darauf, dass sie die Schülerinnen und Schüler dazu anleite, selbständig etwas zu erarbeiten oder herauszufinden, nicht zuletzt anhand von Kontrollblättern zu selbst gesteuertem Lernen. Sie wechsle auch die Lern- und Lehrformen. Die Schülerinnen und Schüler könnten sich zudem sehr gut selber einschätzen.
5.3.2 Nach den Ausführungen der Beschwerdeführerin hat es in jeder Lektion Sequenzen gegeben, in denen die Schüler selbständig oder zu zweit erteilte Aufträge lösen mussten. Allerdings waren nicht in jeder Lektion Gruppenarbeiten verlangt. Dies zeigt auch der Bericht von G, der sich zu Unterrichtsbesuchen vom 31. März 2005 äussert. Demnach konnten die Schüler in Mathematik/Geometrie nach der Einführung in die Punktsymmetrie Arbeitsblätter bearbeiten, nachfragen und sich gegenseitig helfen. In Menschenkunde wurde ein Kurzfilm über den Knochenaufbau und Bewegungsapparat gezeigt, wozu die Schülerinnen und Schüler anschliessend ein Arbeitsblatt zu bearbeiten hatten, mit Unterstützung der Beschwerdeführerin. G schloss auf abwechslungsreichen Unterricht. Allerdings waren die Schülerinnen und Schüler nur in Mathematik/Geometrie aufgerufen, sich gegenseitig bei Bedarf zu helfen.
Die Beschwerdegegnerin 1 wünscht sich aber wechselnde Lern- und Sozialformen, um vermehrt die verschiedenen Lerntypen und Lernkanäle anzusprechen. Auch wenn Gruppenarbeiten angesichts der Klassengrösse nicht einfach durchzuführen sein mögen und die einzelnen besuchten Lektionen nur einen Ausschnitt aus der Tätigkeit der Beschwerdeführerin zeigen können, steht fest, dass die Beschwerdeführerin den Schülerinnen und Schülern nur zurückhaltend Möglichkeiten bot, gemeinsam etwas zu erarbeiten und sich nicht nur gegenseitig auszuhelfen. Diesen Punkt vermag die Beschwerdeführerin nicht substantiiert zu widerlegen. Somit ist die Einstufung mit der Note C im Bereich der geeigneten Lehr- und Lernformen nachvollziehbar.
5.3.3 Entsprechend dem eben Ausgeführten erscheint auch der Vorwurf berechtigt, dass die Beschwerdeführerin den Schülerinnen und Schülern zu wenig Freiräume biete, in denen sie sich selbständig und eigenverantwortlich etwas erarbeiten könnten. Gemäss MAB 2005 sind Schülerinnen und Schüler anzuleiten, ihre Lernfortschritte zunehmend selber zu planen und zu verfolgen. Damit soll erreicht werden, dass die Schülerinnen und Schüler lernen, innerhalb eines vorgegebenen Zeitrahmens ein Thema zu bearbeiten und dabei die Zeit richtig einzuteilen. Die Beschwerdeführerin äussert sich auch hierzu nicht schlüssig. Damit erscheint die Beurteilung der Förderung eigenverantwortlichen Lernens in der MAB 2005 mit der Note C angebracht.
5.3.4 In diesem Zusammenhang ist schliesslich zu beachten, dass die Beschwerdeführerin von sich aus im Verfahren PB.2006.00022 eine Intensivberatung am Arbeitsplatz im Sinne einer Fortbildungsmassnahme beantragte, ohne dass von einer zwingend angeordneten Bildungsmassnahme gesprochen werden konnte (VGr, 24. Oktober 2006, PB.2006.00022, E. 3.1.2). Insofern scheint auch sie Verbesserungsbedarf anerkannt zu haben.
5.4 Im Kriterium "C. Engagement für Lehrerteam und Schule" wurde die Beschwerdeführerin im Bereich Mitwirkung im Schulhaus, in der Schulgemeinde und im Schulwesen mit der Note C bewertet, im Bereich Zusammenarbeit im Lehrerteam, mit Spezialisten und Eltern jedoch mit B benotet. Die Beschwerdeführerin beanstandet die Gesamteinstufung mit C und bringt vor, in der Beurteilung werde nichts Negatives über sie ausgesagt. Als ehemaliger Hausvorstand (bis Sommer 2004) und Teamleiterin, die sich bei der Erarbeitung der Hausordnung und des Leitbildes engagiert habe, sei der Vorwurf der mangelnden Eigeninitiative ungerechtfertigt. Zudem werde sie im Lehrerteam sehr geschätzt. Die Beschwerdegegnerin 1 äussert sich hierzu nicht.
5.4.1 Gemäss ihrer Stellungnahme vom 3. Dezember 2005 arbeitete die Beschwerdeführerin bei neuen Strukturen wie Leitbild, Elternrat, PISA-Studie und internen Massnahmen (neue Hausordnung als Teamleiterin) mit. Sie unterstütze jüngere Kollegen und springe ein, wenn ihre Hilfe benötigt werde. Dem Dossier der Beschwerdeführerin für die MAB 2005 ist zu entnehmen, dass sie von 2000 bis 2004 Hausvorstand war, nun noch immer das Musikressort betreue und als Vertreterin der Oberstufe im Ausschuss für Sonderschulung sitze. Sie sei Aids-Beauftragte der Schule und habe bei der Ausarbeitung des Leitfadens für den Elternrat mitgewirkt. Ferner betreue sie die administrative Organisation für die PISA-Studie.
5.4.2 Tatsächlich ist der Beschreibung der Mitwirkung der Beschwerdeführerin im Bereich Schulhaus, Schulgemeinde und Schulwesen nichts Negatives zu entnehmen. Dennoch gelangte die Beschwerdegegnerin 1 in der Würdigung des Kriteriums "C. Engagement für Lehrerteam und Schule" zur Bewertung mit der Note C, weil der selbstgesteuerte Ansatz (Eigeninitiative) zu wenig erkennbar sei. Aus den beschriebenen Tätigkeiten geht jedoch gerade das Gegenteil hervor. So setzte und setzt sich die Beschwerdeführerin in vielen Bereichen – und in Übereinstimmung mit den Beurteilungskriterien/Beurteilungsindikatoren von Dezember 2002 – erfolgreich für die Schule ein, und den Akten ist nicht zu entnehmen, dass sie dies nur unter Druck getan hätte. Sie war auch als Praktikumslehrerin für die Pädagogische Hochschule tätig, wovon die Beschwerdegegnerin 1 sie inzwischen abmeldete. Wenig aufschlussreich sind die Bemerkungen im Gespräch zur MAB 2005 vom 30. Januar 2006, wonach es gemäss Ansicht des Schulleiters darum geht, "sich mitverantwortlich zu fühlen, den Karren mitzuziehen, eigengesteuerte Entwicklungen anzugehen und geordnete Abläufe fristgerecht einzuhalten". Nach Ansicht der Präsidentin der Beschwerdegegnerin 1 geht es um die Identifikation mit der Schule, Freude an der Arbeit, Mitdenken, Mitziehen – der "Funke" soll überspringen. Damit ist nicht konkret erkennbar, was der Beschwerdeführerin vorgeworfen wird (vgl. vorn 3.2). Worin die gewünschte vermehrte Eigeninitiative bestehen soll, ist unklar. Die Bewertung mit der Note C erscheint daher nicht nachvollziehbar. Entsprechend lässt sich die Gesamtwürdigung des Kriteriums "Engagement für Lehrerteam und Schule" mit der Note C nicht rechtfertigen.
5.5 Im Kriterium "D. Öffnung der Schule" wurde die Beschwerdeführerin ebenfalls mit der Note C bewertet. In der MAB 2005 wurde ihr ein fundiertes Fachwissen sowie die Nutzung ihrer Erfahrungen und Erkenntnisse für die Schule attestiert und ihre Weiterbildung im Bereich Informatik erwähnt. Hingewiesen wurde ferner darauf, dass sie seit Januar 2005 in einer Supervision sei zum Thema "schülerzentrierter Unterricht" und beabsichtige, sich zu diesem Thema weiterzubilden, unter Hinweis auf einen zweijährigen Weiterbildungskurs, der ab Januar 2006 angeboten werde. In der Würdigung wurde dagegen kritisiert, dass fundierte, interaktive Weiterbildung und Auseinandersetzung erforderlich wäre und diesbezüglich [erst] Ansätze erkennbar seien. Die Beschwerdeführerin rügt, dass wesentliche Aspekte für die Bewertung weggelassen worden seien. Verschiedene, von ihr besuchte Kurse seien unberücksichtigt geblieben, ebenso ihr Dossier zur MAB 2005. Schliesslich erscheine der Vorwurf mangelnder Weiterbildung treuwidrig, da die Beschwerdegegnerin 1 gerade den Beitrag zur Intensivberatung am Arbeitsplatz verweigert habe. Die Beschwerdegegnerin 1 äussert sich auch hierzu nicht.
5.5.1 Dem Arbeitspapier "Beurteilungskriterien/Beurteilungsindikatoren" von Dezember 2002 wird beim Thema "Öffnung der Schule" bezüglich Umgang mit Veränderungen Folgendes vorausgesetzt: Die Lehrperson kann ihren Unterricht kritisch reflektieren, sich an Intervisionen/Supervisionen beteiligen, ihre Laufbahn planen und Flexibilität bei Änderungen/Entwicklungen zeigen. Bei der persönlichen Weiterbildung wird sodann verlangt, dass die Lehrperson über ein Weiterbildungskonzept verfügt, sich aus eigenem Antrieb und in der Regel in der Freizeit weiterbildet, ihre Stärken ausbaut, obligatorische Weiterbildungsveranstaltungen besucht und ein breit gefächertes Weiterbildungsangebot wählt.
5.5.2 Die Beschwerdegegnerin 1 hatte der Beschwerdeführerin – nach erfolgter MAB 2005 – am 22. November 2005 die Weiterbildung "schülerzentriertes Unterrichten und personenzentrierte Beratung" bewilligt und bezahlt. Ausserdem hatte sie schon ab März 2005 zehn Sitzungen Supervision zum Thema "zielgerichteter und schülerzentrierter Unterricht" bewilligt. Die Beschwerdeführerin weist darauf hin, dass sie sich hier weiterbilden möchte (zwei Jahre dauernder Kurs ab Januar 2006). Im Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 24. Oktober 2006 (PB.2006.00022) wurde die Beschwerdegegnerin 1 verpflichtet, die Hälfte der Kosten für die Intensivberatung am Arbeitsplatz zu übernehmen. Unbestritten ist schliesslich die Weiterbildung der Beschwerdeführerin im Bereich Informatik. Ferner besuchte sie einen Kurs betreffend Klassenausflug ins Technorama sowie das Weiterbildungsmodul Globales Lernen im Unterricht. Weitergeführt wurde die Supervision.
5.5.3 Es ist weder in Bezug auf den Umgang mit Veränderungen noch im Hinblick auf persönliche Weiterbildung zu erkennen, inwiefern der Einsatz der Beschwerdeführerin lediglich "genügend" sein soll. Gerade aufgrund der Kritik der Beschwerdegegnerin 1 engagierte sie sich im Bereich des schülerzentrierten Unterrichts. Das Kriterium "Öffnung der Schule" bewertet dabei nicht in erster Linie den Erfolg solcher Massnahmen, sondern die Bereitschaft der Lehrperson, sich weiterzubilden und dabei ein gewisses Konzept zu verfolgen. Eine konzeptlose Weiterbildung wird der Beschwerdeführerin nicht vorgeworfen. Ebenso wenig kann ihr angesichts ihrer Anstrengungen zur Weiterbildung und zur Weiterführung der Supervision vorgehalten werden, es seien erst Ansätze zur interaktiven Weiterbildung und Auseinandersetzung erkennbar. Dass die Beschwerdeführerin angesichts der in der MAB 2005 geäusserten Kritik und der Kündigungsandrohung das Schwergewicht auf die Weiterbildung im schülerzentrierten Unterrichten legte, kann ihr nicht zum Nachteil gereichen. Andernfalls hätte solches deutlicher begründet werden müssen. Die Bewertung mit Note C erscheint in diesem Kriterium daher nicht nachvollziehbar und teilweise auf sachfremden Kriterien (Erfolg der Weiterbildung) beruhend.
5.6 Demnach erscheint die Einstufung der Beschwerdeführerin mit Note C in den Teilkriterien "Beziehung zu den einzelnen Schülerinnen und Schülern", "Mitwirkung im Schulhaus, in der Schulgemeinde und im Schulwesen" sowie "Auseinandersetzung mit Veränderungen und persönliche Weiterbildung" als zu tief. Sie erreicht damit in den Bereichen "A. Klassenführung", "C. Engagement für Lehrerteam und Schule" sowie "D. Öffnung der Schule" jeweils die Note B. Einzig im Bereich "B. Unterrichtsgestaltung" bleibt es bei Note C. Bei diesem Ergebnis erweist sich die Gesamtbewertung auf Stufe III als ungerechtfertigt. Die Beschwerdeführerin hätte zwingend mit Stufe II bewertet werden müssen. Damit erfüllt sie die für eine Beförderung notwendige Qualifikation. Somit lässt sich die angefochtene Verfügung der Vorinstanz vom 20. Juli 2006 nicht aufrechterhalten. Diese ist ebenso aufzuheben wie diejenige des Volksschulamtes vom 28. März 2006.
5.7 Allerdings kann das Verwaltungsgericht der Beschwerdeführerin die beantragte Beförderung aufgrund der vorliegenden Unterlagen nicht gewähren. Die geänderte Bewertung in der MAB 2005 stellt lediglich die Voraussetzung für eine Beförderung dar. Ob die Beschwerdeführerin befördert wird und gegebenenfalls in welche Lohnstufe (oder
-klasse), kann im vorliegenden Verfahren nicht beurteilt werden. Dies wird das Volksschulamt aufgrund der neuen Ausgangslage zu entscheiden haben.
6.
Demnach sind in teilweiser Gutheissung der Beschwerde die Verfügung der Bildungsdirektion vom 20. Juli 2006 sowie die Verfügung des Volksschulamtes vom 28. März 2006 aufzuheben. Die Sache ist an das Volksschulamt zurückzuweisen, um die Frage der Beförderung der Beschwerdeführerin neu zu entscheiden. Demnach obsiegt die Beschwerdeführerin insoweit, als die Voraussetzungen für eine Beförderung durch die MAB 2005 erfüllt sind. Hingegen bleibt ihr die beantragte Beförderung in diesem Verfahren versagt; diesbezüglich ist die Beschwerde abzuweisen, was als Unterliegen in einem erheblichen Punkt zu werten ist. Es kann ihr daher keine Parteientschädigung zugesprochen werden (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Kosten des Verfahrens sind dagegen auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 80b Abs. 2 VRG).
Nach Art. 112 Abs. 1 lit d des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG), in Kraft gesetzt auf
Demgemäss entscheidet die Kammer:
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden die Verfügung der Bildungsdirektion vom 20. Juli 2006 und die Verfügung des Volksschulamtes vom 28. März 2006 aufgehoben. Die Sache wird im Sinn der Erwägungen an das Volksschulamt zu neuer Entscheidung über die Beförderung der Beschwerdeführerin zurückgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 90.-- Zustellungskosten,
Fr. 2'090.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Gegen diesen Entscheid kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sofern diese nicht zulässig ist, kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerden sind innert 30 Tagen, von der Zustellung des Entscheids an gerechnet, beim Bundesgericht einzureichen. Sofern beide Beschwerden erhoben werden, hat dies in derselben Rechtsschrift zu erfolgen.
Mitteilung an…