Überleitung in das neue Personalrecht.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2004.00070

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Geschäftsnummer: PB.2004.00070

Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 26.01.2005

Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer

Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig.

Rechtsgebiet: Personalrecht

Betreff: Überleitung in das neue Personalrecht.

Überleitung in das neue Personalrecht: Festsetzung der nutzbaren Erfahrung und der Funktionsstufe. Ein mit Kontrollaufgaben betrauter Kundenberater eines öffentlichen Transportbetriebes übt keine öffentliche Gewalt zur Wahrung allgemeiner Staatsinteressen aus. Bei dessen Besoldung handelt es sich somit um einen zivilrechtlichen Anspruch nach Art. 6 Abs. 1 EMRK; das Verwaltungsgericht ist demnach zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (E. 1). Art. 89 Abs. 3 des stadtzürcherischen Personalrechts erlaubt dem Stadtrat Massnahmen zur Lohnanpassung bei denjenigen Angestellten, deren bisheriger Lohn deutlich vom neu ermittelten Lohn abweicht. Dabei kann im Sinn einer korrigierenden Massnahme nicht nur die nutzbare Erfahrung, sondern auch gegebenenfalls die Funktionsstufe (einstweilen) herabgesetzt werden (E. 2.4). Liegt eine solche deutliche Abweichung vor, darf die Lohndifferenz nur teilweise korrigiert werden. Anstelle einer vollumfänglichen Korrektur ist der Lohn im Besoldungssystem soweit anzuheben, dass noch kein deutlicher Saläranstieg vorliegt (E. 2.6-2.7). Teilweise Gutheissung

Stichworte:

ART. 6 EMRKERMESSENINHALT DES DIENSTVERHÄLTNISSESUNBESTIMMTER RECHTSBEGRIFF

Rechtsnormen:

Art. 6 Abs. I EMRK§ 74 Abs. II VRGArt. 89 Abs. III PR Zürich

Publikationen:

• keine -

Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)

Gewichtung: 3

I.

A. A arbeitet bei den Verkehrsbetrieben der Stadt Zürich. Auf den 1. Juli 2002 setzte der Stadtrat von Zürich die Verordnung über das Arbeitsverhältnis des städtischen Personals vom 28. November 2001 (Personalrecht, PR; AS 177.000, www4.stzh.ch/kap01/departemente/skz/as) sowie die entsprechenden Ausführungsbestimmungen vom 27. März 2002 (AB PR; AS 177.101, www4.stzh.ch/kap01/departemente/skz/as) in Kraft (Stadtratsbeschluss [StRB] Nr. 828 vom 12. Juni 2002). Damit führte die Stadt Zürich ein neues Lohn­system ein. Gestützt auf die neuen Bestimmungen wurde A rückwirkend per 1. Juli 2002 in die Funktionsstufe 7 der Funktionskette 117 überführt. Als nutzbare Erfahrung wurden ihm 0 Jahre angerechnet. Damit erhöhte sich sein monatliches Salär von bisher Fr. 5'293.15 auf neu Fr. 5'358.45. Zudem änderte seine Funktionsbezeichnung vom "Techn. Angestellten" in "Kundenberater Netz".

B. Gegen diese Verfügung erhob A Einsprache an den Stadtrat von Zürich mit dem Antrag, ihn in die Funktionsstufe 8 statt 7 überzuleiten und die anrechenbare nutzbare Erfahrung auf 2 Jahre festzusetzen. Mit Beschluss vom 25. Februar 2004 wies der Stadtrat die Einsprache ab.

II.

In seinem nachfolgenden Rekurs an den Bezirksrat Zürich wiederholte A seine Anträge. Der Bezirksrat wies den Rekurs am 15. Juli 2004 ab.

III.

Gegen diesen Beschluss liess A am 20. September 2004 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben und beantragen, ihn in die Funktionsstufe 8 einzureihen und seine nutzbare Erfahrung auf 2 Jahre festzusetzen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu­lasten der Stadt Zürich.

Namens der Stadt Zürich beantragte der Stadtrat die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdeführers. Der Bezirksrat hat auf Vernehmlassung verzichtet.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.1

1.1.1 Die Beschwerde richtet sich gegen einen Rekursentscheid des Bezirksrats über eine personalrechtliche Anordnung gemäss § 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG). Nach § 74 Abs. 2 VRG ist allerdings das Verwaltungsgericht unter anderem nicht zuständig zur Behandlung von Beschwerden gegen Anordnungen und Rekursentscheide über die Einreihung und Beförderung in Besoldungsklassen und ‑stufen.

1.1.2 Die Anwendung von § 74 Abs. 2 VRG kann durch höherrangiges Recht ausgeschlossen werden. Vorliegend könnte dies der Fall sein, wenn ein Anspruch auf eine gerichtliche Beurteilung aufgrund von Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) besteht. Nach der neueren Praxis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und des Bundesgerichts, der sich das Verwaltungsgericht angeschlossen hat, stellen Vermögensansprüche aus dem öffent­lichrechtlichen Dienstverhältnis grundsätzlich zivilrechtliche Streitigkeiten im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK dar. Besoldungsstreitigkeiten sind hiervon nur ausgenommen, wenn die betreffenden Angestellten des Gemeinwesens allgemeine Staatsinteressen zu wah­ren haben und an der Ausübung der öffentlichen Gewalt teilhaben. Dies trifft namentlich auf die Angehörigen von Armee und Polizei zu (vgl. EGMR, 8. Dezember 1999, Pellegrin, 28541/95, § 66 in Verbindung mit §§ 37-41, Rec. 1999-VIII, hudoc.echr.coe.int; VGr, 11. Juni 2003, PB.2003.00009, E. 1c, www.vgrzh.ch; RB 2002 Nr. 24 mit weitern Hinweisen).

Angestellte der öffentlichen Transportbetriebe dagegen sind dem Anwendungsbereich von Art. 6 Abs. 1 EMRK regelmässig unterworfen (vgl. EGMR, 8. Dezember 1999, Pellegrin, 28541/95, § 66 in Verbindung mit § 40). Daran vermag auch nichts Entscheidendes zu ändern, dass die Kundenberater der Zürcher Verkehrsbetriebe – wie die Beschwerdegegnerin in der Beschwerdeantwort ausführt – primär mit der stichprobenweisen Überprüfung der Fahrausweise beauftragt sind. Die Ausführung solcher Kontrollaufgaben führt nicht dazu, dass die damit betrauten Angestellten in Bereichen nicht hoheitlicher Tätigkeit deswegen vom Geltungsbereich von Art. 6 Abs. 1 EMRK ausgenommen wären. Auch in zahlreichen anderen nicht hoheitlichen Bereichen staatlicher Tätigkeit fallen Aufgaben an, die für die Beteiligten durchaus Zwangscharakter haben: So verfügen beispielsweise Lehrpersonen über disziplinarische Befugnisse gegenüber den Schülern (§ 85 der Volksschulverordnung vom 31. März 1900) oder Angestellte staatlicher Krankenhäuser über die Befugnis, gegenüber Patienten verbindliche Anordnungen zu treffen (§ 11 des Patientinnen- und Patientengesetzes vom 5. April 2004 [LS 813.13]) – ohne dass die Lehrpersonen oder Spitalangestellten deswegen als Hoheitsträger im Sinn der Rechtsprechung gelten würden. Zudem lässt sich die Tätigkeit eines Kundenberaters staatlicher Verkehrsbetriebe durchaus mit privatrechtlicher Kontrolltätigkeit vergleichen: Auch jedem privaten Transportunternehmen ist es selbstverständlich erlaubt, die vertragsgemässe Benützung der Fahrzeuge durch sein Personal kontrollieren zu lassen.

Somit ist zu verneinen, dass die mit Kontrollaufgaben betrauten Kundenberater der Verkehrsbetriebe allgemeine Staatsinteressen wahren und öffentliche Gewalt ausüben. § 74 Abs. 2 VRG steht demnach der Anhandnahme der vorliegenden Beschwerde nicht entgegen.

1.1.3 Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2 Beschwerden mit einem Streitwert bis Fr. 20'000.- behandelt in der Regel der Einzelrichter. Bei grösseren Streitwerten entscheidet das Gericht in Dreierbesetzung (§ 38 VRG).

1.2.1 Bei Leistungsklagen aus noch andauernden Dienstverhältnissen ergibt sich der Streitwert aus den streitigen Bruttobesoldungsansprüchen bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses seitens des Beschwerdeführers (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 80b N. 3).

1.2.2 Der Beschwerdeführer ist entsprechend dem Inkrafttreten der städtischen Besoldungsrevision per 1. Juli 2002 neu eingereiht worden. Sein gegen den Rekursentscheid erhobenes Rechtsmittel ging hierorts am 22. September 2004 ein. Gemäss Art. 16 Abs. 1 und 4 PR war das Dienstverhältnis damals ­frühestens auf Ende Dezember 2004 kündbar. Massgeblich für die Streitwertberechnung ist somit die Lohndifferenz für 30 Monate.

Gemäss den Erwägungen im Stadtratsbeschluss vom 25. Februar 2004 hätte sich beim Beschwerdeführer ohne die korrigierende Massnahme eine Lohnerhöhung von Fr. 10'636.- pro Jahr ergeben ­– mithin von Fr. 886.- pro Kalendermonat. Die effektive Lohnerhöhung betrug auf der Basis von 13 Monatslöhnen jeweils Fr. 65.-, was umgerechnet auf 12 Monatslöhne jeweils Fr. 71.- ausmacht. Mithin liegen pro Kalendermonat Fr. 815.- (= Fr. 886.- abzüglich Fr. 71.-) im Streit. Ausgehend von dieser monatlichen Differenz resultiert ein Streitwert von Fr. 24'450.-. Dies führt zur Zuständigkeit der Kammer.

2.1 Laut dem neuen Besoldungssystem richtet sich der Lohn der städtischen Angestellten im Wesentlichen nach dem Schwierigkeitsgrad der Funktion, der nutzbaren Erfahrung und dem Leistungsbeitrag (Art. 47 PR). Der Stadtrat legte einen Funktionsraster mit 18 Funktionsstufen sowie Funktionsumschreibungen fest; jede Stelle ist aufgrund der betreffenden Funktionsumschreibung einer Funktionsstufe zuzuordnen (Art. 48 ff. PR, Anhang B AB PR). Den 18 Funktionsstufen wird gemäss einer Lohnskala je ein Jahreslohn als Mittelwert zugeordnet, wobei sich die konkreten Löhne der Angestellten innerhalb eines von diesem Mittelwert abhängigen Lohnbands bewegen. Dabei sind die nutzbare berufliche und ausserberufliche Erfahrung und der zu erwartende Leistungsbeitrag geschlechtsneutral nach einheitlichen Massstäben zu berücksichtigen (Art. 51 ff. PR, Anhang A AB PR). Die Anrechnung der nutzbaren Erfahrung erfolgt anhand einer Formel. Die Zunahme an nutzbarer Erfahrung führt innerhalb einer Funktionsstufe in 15 Schritten zu einem Lohnanstieg von höchstens 22,5 % (Art. 52 Abs. 3 PR; Lohntabellen bei der Stadtverwaltung unter "www3.stzh.ch/internet/fd/hrz/home/service/publ.html").

Gemäss Art. 89 Abs. 3 PR regelt der Stadtrat die Überleitung der Angestellten ins Lohnsystem gemäss der Verordnung. Dabei trifft er Massnahmen zur Lohnanpassung bei denjenigen Angestellten, deren bisheriger Lohn deutlich vom ermittelten Lohn gemäss der Verordnung abweicht. Insbesondere kann er die Löhne dieser Angestellten schrittweise erhöhen bzw. senken und Ausnahmeregelungen bei den jährlichen Lohnanpassungen vorsehen. Mit Beschluss vom 12. Juni 2002 legte der Stadtrat übergangsrechtlich weiter fest, dass der aufgrund der Funktionsstufenzuordnung und der angerechneten nutzbaren Erfahrung ermittelte individuelle Überleitungslohn im Einzelfall zu keiner unverhältnismässigen, in dieser Form nicht beabsichtigten Lohnerhöhung führen dürfe. Überleitungen, die diesem Erfordernis nicht entsprechen würden, seien entsprechend zu korrigieren. Sodann hielt der Stadtrat fest, dass sich solche Ergebniskorrekturen auf Art. 87 Abs. 3 PR (jetzt Art. 89 Abs. 3 PR; Umnummerierung gemäss Gemeinderatsbeschluss vom 27. Februar 2002, Inkraftsetzung auf den 1. Januar 2003) stützen und in erster Linie bei der angerechneten nutzbaren Erfahrung erfolgen würden (StRB Nr. 828).

2.2 Im Entscheid betreffend die Überleitung des Beschwerdeführers stellte der Stadtrat zunächst fest, dass der rechnerisch ermittelte Wert an nutzbarer Erfahrung von 2 auf 0 Jahre gekürzt und eine so genannte Juniorstelle geschaffen worden sei. Zur Begründung führte der Stadtrat aus, dass mit der Besoldungsrevision keine generelle Erhöhung der Löhne angestrebt worden sei. Ziele des neuen Lohnkonzepts seien hauptsächlich die Verbesserung der internen Lohngerechtigkeit sowie die Erhaltung der Konkurrenzfähigkeit auf dem Arbeitsmarkt gewesen. Aufgrund ihres Lohnniveaus seien die Kundenberater und Kundenberaterinnen der Verkehrsbetriebe jedoch keineswegs zu den "Aufholberufen" zu zählen. Im vorliegenden Fall hätte sich ohne korrigierende Massnahme eine Lohnerhöhung um jährlich Fr. 10'636.- ergeben; dies wäre für die betroffene Funktion nicht angezeigt gewesen. Immerhin sei vorliegend eine Anhebung des Lohnes um 1,23 % erfolgt, um den unteren Rand des Lohnbandes zu erreichen. Die geschaffene Juniorstelle sei vorgesehen für Personal, das sich noch in Ausbildung befinde und minimale Erfahrung zu erwerben habe. Zum Zeitpunkt der Überleitung habe sich der Beschwerdeführer noch in der Ausbildung befunden. Unter der Voraussetzung, dass eine Stelle frei sei und bei guter Qualifikation stehe danach dem Aufstieg in die Funktionsstufe 8 nichts entgegen.

Der Bezirksrat folgte dieser Argumentation. Unter Berücksichtigung seiner eingeschränkten Kognition hielt er abschliessend fest, die Beurteilung, ob der nach Massgabe des Personalrechts übergeleitete Lohn gegenüber dem bisherigen Lohn zu einer unverhältnismässigen Erhöhung führe und deshalb gemäss Art. 87 (recte: 89) Abs. 3 PR und Ziff. 3 Abs. 2 StRB Nr. 828/2002 zu korrigieren sei, liege im Ermessen der Beschwerdegegnerin. Im konkreten Fall sei es nicht zu beanstanden, wenn die Beschwerdegegnerin zum Schluss gekommen sei, dass eine Lohnerhöhung von jährlich Fr. 10'636.- unverhältnismässig und zu korrigieren sei. Weder die Tatsache, dass überhaupt korrigiert wurde, noch das Ausmass der Korrektur sei als unangemessen zu beurteilen.

2.3 Zunächst stellt sich die Frage, ob sich der bei der Lohnüberführung des Beschwerdeführers angewendete StRB Nr. 828/2002 auf die formelle Grundlage von Art. 89 Abs. 3 PR abzustützen vermag.

2.3.1 Dass der Stadtrat im Unterschied zum Personalrecht nicht von einer "deutlichen", sondern von einer "unverhältnismässigen" Lohnerhöhung spricht, kann nicht relevant sein. Beide Begriffe meinen wohl dasselbe: Eine Korrektur des ermittelten Lohns soll möglich sein, wenn dieser deutlich, also klarerweise, über dem bisherigen Lohn zu liegen käme. Falls der Begriff der Unverhältnismässigkeit dennoch dahin zielen sollte, die Schwelle für Korrekturen tiefer anzusetzen als das Personalrecht, so bliebe dem Stadtratsbeschluss die Anwendung insofern versagt: Die Formulierung von Art. 89 Abs. 3 PR lässt keinen Raum dazu, Korrekturmassnahmen unter anderer Voraussetzung als bei deutlichen Abweichungen zwischen bisherigem und ermitteltem Lohn vorzunehmen.

2.3.2 Unterschiedlich sind Art. 89 Abs. 3 PR und StRB Nr. 828/2002 sodann bezüglich der Prioritätensetzung. Wie gesehen sieht Dispositiv-Ziffer 3 des Stadtratsbeschlusses Korrekturen in erster Linie bei der angerechneten nutzbaren Erfahrung vor, Art. 89 Abs. 3 PR dagegen insbesondere durch schrittweise Erhöhung bzw. Senkung des Lohnes und durch Ausnahmeregelungen bei den jährlichen Lohnanpassungen. Mit einer solchen vom Personalrecht abweichenden Prioritätensetzung liegt der Stadtrat nahe daran, sein Ermessen zu überschreiten. Immerhin fällt zugunsten des Stadtrats ins Gewicht, dass die Formulierung von Art. 89 Abs. 3 PR die Wahl anderer als die in dieser Bestimmung vorgesehenen Korrekturmöglichkeiten klarerweise zulässt. Zudem hat die Korrektur bei der Erfahrungsanrechnung einen ähnlichen Ansatz wie die in Art. 89 Abs. 3 PR ausdrücklich erwähnten Ausnahmeregelungen bei den jährlichen Lohnanpassungen gemäss Art. 56 PR; in Abs. 2 dieser Bestimmung geht es unter anderem um Lohnanpassungen im Zusammenhang mit der nutzbaren Erfahrung. Es lässt sich daher letztlich nicht als widerrechtlich bezeichnen, wenn die Beschwerdegegnerin Korrekturen in erster Linie bei der nutzbaren Erfahrung vornimmt. Das Vorgehen bewegt sich noch im Rahmen der Delegationsnorm von Art. 89 Abs. 3 PR.

2.4 Vorliegend korrigierte die Beschwerdegegnerin allerdings nicht nur bei der nutzbaren Erfahrung, sondern auch bei der Funktionsstufe. Sie schuf eine so genannte Juniorstelle und reihte den Beschwerdeführer deshalb im Unterschied zu den Kundenberatern mit mehr Erfahrung in Funktionsstufe 7 statt in Funktionsstufe 8 ein. Der Bezirksrat hat im angefochtenen Entscheid ausführlich dargelegt, dass die Stelle des Beschwerdeführers grundsätzlich (auch) auf die Funktionsumschreibung für die Funktionsstufe 7 passe. Insoweit lässt sich auf die Erwägungen, welchen die Beschwerde nichts Entscheidendes entgegenstellt, gemäss § 28 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 70 VRG verweisen. Entspricht die Tätigkeit des Beschwerdeführers somit im Wesentlichen auch der Umschreibung von Funktionsstufe 7, erscheint seine einstweilige Einreihung in eben diese Funktionsstufe – im Sinn einer korrigierenden Massnahme nach Art. 89 Abs. 3 PR – als zulässig. Nach dieser Bestimmung ist die Vollzugsbehörde – im Rahmen ihres Ermessens – frei, in welcher Form sie korrigierend eingreifen will. Als bloss vorübergehende Massnahme, wovon grundsätzlich auch die Beschwerdegegnerin ausgeht, ist die Einreihung in Funktionsstufe 7 nicht rechtswidrig. Dabei sei allerdings noch ausdrücklich auf die zutreffenden Erwägungen des Bezirksrats zur nachfolgenden lohnmässigen Anhebung des Beschwerdeführers verwiesen.

2.5 Nach Meinung des Beschwerdeführers ist eine Korrektur gemäss StRB Nr. 828/2002 nur in Einzelfällen zulässig. Diese Voraussetzung sei nicht erfüllt, wenn der Lohn bei 80 von 82 Kundenberaterinnen und Kundenberatern durch die Herabsetzung der nutzbaren Erfahrung gekürzt werde. Allerdings erwähnt nur der Stadtratsbeschluss den Einzelfall; das Personalrecht enthält keine dahin gehende Einschränkung. Es ist deshalb gestützt auf Art. 89 Abs. 3 PR grundsätzlich vertretbar, Lohnkorrekturen bei einer bestimmten Berufsgruppe vorzunehmen. In diesem Zusammenhang ist auch zu beachten, dass die Verbesserung der internen Lohngerechtigkeit – und somit eine Besserstellung der so genannten aufholenden Berufe – mit eine Zielsetzung der Besoldungsrevision war (vgl. dazu die unwidersprochenen Ausführungen der Beschwerdegegnerin in der Vernehmlassung zum Rekurs vom 2. Juni 2004, S. 3 f.). Kaum zulässig wäre es deshalb, die mit der Revision entstehenden Lohnerhöhungen bei den aufholenden Berufen abzuschwächen. Dass es sich bei der Tätigkeit Kundenberatung der Verkehrsbetriebe um eben einen solchen Beruf handeln würde, wird mit der Beschwerde zwar geltend gemacht, jedoch nicht substanziell begründet. Einzig der Umstand, dass die Besoldungsrevision bei fast allen Kundenberatern und -beraterinnen zu Lohnerhöhungen geführt hätte, macht deren Tätigkeit aus der massgeblichen Sicht des Arbeitsplatzwerts nicht zu "Aufholberufen". Aus dieser Sicht sind denn auch keine Anhaltspunkte für einen Aufholbedarf der Kundenberater und Kundenberaterinnen ersichtlich. Zu den aufholenden Berufen gehören erfahrungsgemäss vorwiegend weiblich identifizierte Tätigkeiten; um eine solche handelt es sich vorliegend offensichtlich nicht. Es ist somit nicht zu beanstanden, wenn die hier in Frage stehende Lohnkorrektur im Wesentlichen eine ganze Berufsgruppe trifft.

2.6 Art. 89 Abs. 3 PR sieht Massnahmen zur Lohnanpassung bei denjenigen Angestellten vor, deren bisheriger Lohn deutlich vom ermittelten Lohn gemäss der Verordnung abweicht. Dem im ergänzenden Stadtratsbeschluss verwendeten Kriterium der "unverhältnismässigen, in dieser Form nicht beabsichtigten Lohnerhöhung" kommt – wie gesehen – keine eigenständige und jedenfalls keine weitergehende Bedeutung zu. Es bleibt dabei, dass Korrekturen einzig dort möglich sind, wo eine deutliche Abweichung zwischen dem bisherigen und dem ermittelten Lohn auftritt.

2.6.1 Beim Erfordernis der "deutlichen Abweichung" handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff. Bei der Anwendung eines unbestimmten Rechtsbegriffs kommt den Verwaltungsbehörden ein Beurteilungsspielraum zu. Wenn die von der Verwaltung ermittelte Wertung als vertretbar erscheint, darf das Gericht nicht eingreifen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 73, mit Hinweisen).

Zwar ist die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe in den gesetzlichen Grundlagen unter dem Aspekt des Bestimmtheitsgebots nicht unproblematisch. Indessen sprechen etwa die Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte oder das Bedürfnis nach einer sachgerechten Entscheidung im Einzelfall für eine gewisse Unbestimmtheit der Normen (BGE 109 Ia 273 E. 4d, 127 V 431 E. 2b, 128 I 327 E. 4.2, je mit Hinweisen). Ob im Einzelfall eine deutliche Lohnabweichung vorliegt, hängt einerseits von der prozentualen Veränderung, anderseits aber auch von der tatsächlichen Lohndifferenz ab. Das Bestimmtheitsgebot erscheint vor diesem Hintergrund nicht als verletzt. Wenn zwar eine präzisere Regelung im Interesse der Rechtssicherheit gelegen hätte, ist der Bestimmung von Art. 89 Abs. 3 PR die Anwendung demzufolge dennoch nicht zu versagen. Dasselbe gilt für die Regelung in StRB Nr. 828/2002, welche – wie gesehen – statt von einer deutlichen von einer unverhältnismässigen Lohnabweichung spricht.

2.6.2 Erfolgt – wie hier – eine allgemeine Besoldungsrevision, so führt dies naturgemäss zu zahlreichen Änderungen im Lohngefüge. Die Veränderung um einige wenige Prozentpunkte erlaubt es vor diesem Hintergrund – und auch nach allgemeinem Sprachgebrauch – klarerweise noch nicht, bereits von einer deutlichen Abweichung zu sprechen. Im 18-stufigen Lohngefüge der Beschwerdegegnerin beträgt die Differenz zwischen zwei Funktionsstufen mindestens 7 %, im Bereich der Funktionsstufe 7 gar nahezu 10 %. Zu berücksichtigen ist auch, welch grosser Rahmen den Vollzugsbehörden bei der Lohnfestsetzung innerhalb einer Funktionsstufe zukommt: In der Funktionsstufe 7 besteht zwischen dem tiefst- und höchstmöglichen Einkommen eine Differenz von über 35 % (vgl. Anhang A AB PR). Es läge nahe, dann von einer deutlichen Lohnabweichung zu sprechen, wenn sie sich mindestens im Bereich der Differenz zwischen zwei Funktionsstufen bewegt, also im Bereich von nahezu 10 %. Anderseits ist dem Spielraum und dem damit einhergehenden Ermessen der Vollzugsbehörde gebührend Rechnung zu tragen.

2.6.3 Vor diesem Hintergrund hat es das Gericht im Bereich der Funktionsstufe 8 als Äusserstes noch für vertretbar erachtet, bei einer Lohnveränderung von 5 % das Vorliegen einer deutlichen Abweichung im Sinn von Art. 89 Abs. 3 PR zu bejahen. Das Gericht hat es daher nicht mehr zugelassen, für einen in Funktionsstufe 8 eingereihten "Kundenberater Netz" beim ermittelten Saläranstieg von 4,85 % bereits eine deutliche Lohnabweichung anzunehmen. Es hob die von der Verwaltungsbehörde getroffene korrigierende Massnahme vollumfänglich auf und setzte die nutzbare Erfahrung des Kundenberaters entsprechend dessen tatsächlichen Verhältnissen auf 7 Jahre fest; daraus resultierte ein Saläranstieg um 4,85 % (vgl. VGr, 12. Januar 2005, PB.2004.00041, E. 2.5.3 und 2.6, www.vgrzh.ch).

2.6.4 Vorliegend hätte die nach neuem Personalrecht ermittelte Einreihung des Beschwerdeführers ohne korrigierende Massnahme einen Saläranstieg von jährlich Fr. 10'636.- oder umgerechnet auf 13 Monatslöhne von jeweils Fr. 818.- ergeben. Beim bisherigen Monatslohn von Fr. 5'293.15 würde sich der Lohnanstieg für den Beschwerdeführer demnach auf rund 15 % belaufen. Eine Abweichung dieser Grössenordnung lässt sich nach dem oben Gesagten als deutlich im Sinn von Art. 89 Abs. 3 PR qualifizieren. Somit war die Beschwerdegegnerin grundsätzlich berechtigt, Massnahmen für eine Lohnanpassung zu treffen.

2.6.5 In einem weiteren Entscheid vom 12. Januar 2005 bestimmte das Verwaltungsgericht, dass eine Korrektur nicht dazu führen dürfe, dass überhaupt keine Lohnerhöhung erfolge. Dies ergab sich aus zwei Gründen: Zum einen erwähnt Art. 89 Abs. 3 PR als mögliche Massnahme an erster Stelle eine schrittweise Erhöhung bzw. Senkung des Lohnes. Dies macht klar, dass die Ausnahmeregelung nicht das Ziel hat, Lohnveränderungen im Falle eines deutlichen Ausmasses gänzlich zu verhindern; es geht vielmehr darum, solche Lohnveränderungen auf eine angemessene Grösse abzuschwächen. Die Unzulässigkeit, bei einer deutlichen Abweichung auf jegliche Lohnerhöhung zu verzichten, zeigte auch folgende Überlegung klar auf: Für einen Angestellten aus derselben Berufsgruppe, bei welchem der bisherige Lohn aufgrund seines Werdegangs nicht deutlich vom ermittelten Lohn abweicht, fehlt es gänzlich an den Voraussetzungen zu einer Korrekturmöglichkeit gemäss Art. 89 Abs. 3 PR. Ein solcher Angestellter hat demnach Anspruch auf den gemäss neuem Personalrecht ermittelten höheren Lohn. Es wäre offensichtlich unbillig, wenn ein Angestellter, dem an sich eine grössere Lohnerhöhung zustände, dagegen kein Saläranstieg erhalten würde (VGr, 12. Januar 2005, PB.2004.00043, E. 2.5.5, www.vgrzh.ch).

2.6.6 Wohl wurde dem Beschwerdeführer vorliegend eine Lohnerhöhung von 1,23 % gewährt. Damit bliebe der Lohn jedoch noch weit unter dem Grenzwert von 5 %, ab welchem in Funktionsstufe 8 von einem deutlichen Saläranstieg gesprochen werden muss. Mit der annährend vollumfänglichen Korrektur verletzten die Verwaltungsbehörden das ihnen zustehende Ermessen. Insoweit erweist sich die Beschwerde als begründet.

2.7 Da die Sache spruchreif ist, wird der neue Entscheid in Anwendung von § 63 Abs. 1 VRG durch das Verwaltungsgericht gefällt. Dem Beschwerdeführer ist in Funktionsstufe 7 eine nutzbare Erfahrung von 0 Jahren angerechnet worden; dies bewirkte auf der Basis von 13 Monatslöhnen einen Anstieg des früheren Monatslohns von Fr. 5'293.15 um 1,23 % bzw. um Fr. 65.30 auf neu Fr. 5'358.45. Mit der beantragten Anrechnung von 2 statt 0 Jahren an nutzbarer Erfahrung ergäbe sich ein Lohnanstieg um nochmals 5 % (vgl. die zitierten Lohntabellen bei der Stadtverwaltung), das heisst um Fr. 267.90 auf Fr. 5'626.35. Auf der Basis des früheren Lohns ergäbe sich mithin eine Gesamtlohnerhöhung um 6,29 %. Wie gesehen lässt sich eine Lohnerhöhung dieser Grössenordnung im Bereich der Funktionsstufe 8 in vertretbarer Weise als deutlich bezeichnen. Dies muss auch noch für die benachbarte Funktionsstufe 7 gelten. Der Beschwerdeführer vermag daher mit seinem Antrag auf Anrechnung von 2 Jahren an nutzbarer Erfahrung nicht durchzudringen. Bei einer nutzbaren Erfahrung von 1 Jahr erhöht sich sein per 1. Juli 2002 auf Fr. 5'358.45 angehobener Lohn nochmals um 2,5 % auf Fr. 5'492.40 im Monat. Dies entspricht einer Gesamtlohnerhöhung um 3,76 %. Diese Lohnerhöhung ist zwar immer noch um 1,09 % geringer als der Lohnanstieg für andere Kundenberater, welchen das Gericht neu 7 Jahre an nutzbarer Erfahrung angerechnet hat (vgl. VGr, 12. Januar 2005, PB.2004.00041 sowie PB.2004.00043, je E. 2.6 und unter www.vgrzh.ch). Diese geringe Differenz ist jedoch als Folge der Jahressprünge, welche bei tiefer nutzbarer Erfahrung 2,5 % ausmachen, hinzunehmen. Die nutzbare Erfahrung des Beschwerdeführers in der Funktionsstufe 7 ist somit per 1. Juli 2002 auf 1 Jahr festzusetzen.

3.1 Mehrere am Verfahren Beteiligte tragen die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Mit der Anrechnung von 1 statt 0 Jahren an nutzbarer Erfahrung wird der Lohn des Beschwerdeführers per 1. Juli 2002 gegenüber der verfügten Einreihung um 2,5 % angehoben. Nicht durchzudringen vermag die Beschwerde dagegen mit dem Antrag auf Anrechnung eines weiteren Jahres nutzbarer Erfahrung sowie mit dem Begehren auf Einreihung in die Funktionsstufe 8 statt 7, was eine Besoldungserhöhung um insgesamt nochmals knapp 12,5 % ausgemacht hätte. Der Beschwerdeführer unterliegt somit zu rund 5/6 und die Beschwerdegegnerin zu 1/6. Dementsprechend sind die Gerichtskosten zu verlegen.

3.2 Anspruch auf eine Parteientschädigung hat die obsiegende Partei (vgl. § 17 Abs. 2 VRG). Somit entfällt ein Entschädigungsanspruch des Beschwerdeführers von vornherein. Mit Bezug auf die Beschwerdegegnerin gilt sodann, dass sie als grosses und leistungsfähiges Gemeinwesen in der Regel keinen dahingehenden Anspruch besitzt (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 f., mit Hinweisen). Ein besonderer Aufwand, welcher ausnahmsweise dennoch die Zusprechung einer Entschädigung rechtfertigen würde, ist weder behauptet noch ersichtlich.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden die Beschlüsse des Stadtrats vom

2. Februar 2004 und des Bezirksrats vom 15. Juli 2004 aufgehoben. Die nutzbare Erfahrung des Beschwerdeführers wird in Abänderung der Verfügung des Direktors der Verkehrsbetriebe vom 7. Januar 2002 (recte: 2003) mit Wirkung ab 1. Juli 2002 auf 1 Jahr festgesetzt. Die Besoldung ist entsprechend zu erhöhen.

3. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 60.-- Zustellungskosten, Fr. 1'560.-- Total der Kosten.

4. Die Gerichtskosten werden zu 5/6 dem Beschwerdeführer und zu 1/6 der Beschwerdegegnerin auferlegt.

5. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

6. Mitteilung an …