I. A wurde im März 1997 von der Gemeinde X als Leiter des Gemeinschaftszentrums Q (GZ Q) angestellt. Wegen einiger Beschwerden betreffend seine Amts- und Personalführung hatte die Gemeindeverwaltung bereits verschiedene Gespräche mit A zu führen.
Am Freitag, 3. Mai 2002, durchsuchte der Gemeindeschreiber der Gemeinde X in Begleitung seines Stellvertreters und eines Vertreters der Finanzabteilung das Büro A‘s im GZ Q. Da A das Schloss seines Büros ausgewechselt hatte, musste dieses aufgebrochen werden. Bei der Durchsuchung wurden verschiedene Kopien von Unterlagen erstellt und wurde das Büro provisorisch versiegelt.
A, der zwischen dem 30. April und 12. Mai 2002 in den Ferien weilte, entdeckte am Sonntag, 5. Mai 2002, die provisorische Siegelung seines Büros sowie die Auswechslung des Schlosszylinders. Am Vormittag des 6. Mai 2002 nahm er telefonischen Kontakt mit der Gemeindepräsidentin auf, die von den Massnahmen angeblich jedoch noch nichts wusste. Am Nachmittag desselben Tages wurde ihm sodann von der Gemeindepräsidentin telefonisch mitgeteilt, dass er mit sofortiger Wirkung als Leiter des Gemeinschaftszentrums Q suspendiert werde. Gleichzeitig wurde er auf Dienstag, 7. Mai 2002, für eine Sitzung ins Gemeindehaus eingeladen. Bei dieser Sitzung wurde ihm eröffnet, dass gegen ihn eine Administrativuntersuchung wegen "Unregelmässigkeiten in der Amtsführung" eingeleitet werde und er während der Zeit der Untersuchung in seinem Amt eingestellt werde. Der Verdacht, der eine solche Untersuchung erforderlich mache, beruhe auf Aussagen, Klagen und Anschuldigungen verschiedener Personen, auch von Mitarbeitenden des GZ Q. Namentlich werde A vorgeworfen, dass er mit dem Einsetzen eines Schlosses an seinem Büro den gültigen Schliessplan umgangen habe, seine Arbeitszeit unberechtigterweise für "andere Projekte" und "Tätigkeiten" genutzt habe, die nicht zur Aufgabe des Leiters des GZ Q gehörten, und in der Vergangenheit unberechtigterweise Überstunden und Ferientage bezogen habe. An dieser Sitzung nahm bereits der mit der Durchführung der Administrativuntersuchung betraute Rechtsanwalt C teil.
Der Gemeinderatsbeschluss vom 7. Mai 2002, der eine Administrativuntersuchung anordnete und A unter Lohnfortzahlung in seinem Amt einstellte (Ziff. 1), Rechtsanwalt C mit der Durchführung der Administrativuntersuchung beauftragte (Ziff. 2), A untersagte, ohne Begleitung eines Vertreters der Personalstelle der Gemeindeverwaltung oder von Rechtsanwalt C die Räumlichkeiten des GZ Q zu betreten (Ziff. 3), und die Sachbearbeiterin, Frau D, mit der interimistischen Leitung des GZ Q beauftragte (Ziff. 4), wurde A am 10. Mai 2002 zugestellt.
II. Am 10. Juni 2002 liess A Rekurs beim Bezirksrat Y erheben. Die Ziffern 1, 3 und 4 des Gemeinderatsbeschlusses seien aufzuheben und A sei mit sofortiger Wirkung wieder als Leiter des GZ Q einzusetzen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gemeinde X.
Der Bezirksrat Y wies den Rekurs am 14. August 2002 ab, da bei der Ergreifung der beschriebenen Massnahmen weder das rechtliche Gehör noch der Verhältnismässigkeitsgrundsatz verletzt worden sei.
III. Gegen diesen Bezirksratsbeschluss wurde am 16. September 2002 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erhoben mit den Anträgen,
"Ziffern 1., 3. und 4. des angefochtenen Beschlusses des Gemeinderates X seien aufzuheben,
es sei festzustellen, dass die vorsorgliche Einstellung des Beschwerdeführers im Amt unverhältnismässig und widerrechtlich war,
es sei dem Beschwerdeführer eine angemessene Entschädigung auszurichten,
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin."
In prozessualer Hinsicht wurde weiter beantragt, das vorliegende Verfahren mit dem Verfahren der Anfechtung der von der Beschwerdegegnerin in Aussicht genomme- nen – und am 8. Oktober 2002 ausgesprochenen – Kündigung zu vereinigen.
Die Vorinstanz schloss in ihrer Vernehmlassung vom 24. September 2002 ohne weitere Begründung auf Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdegegnerin erstattete keine Beschwerdeantwort.
Die Kammer zieht in Erwägung:
b) Neu verlangt der Beschwerdeführer mit der Beschwerde die Ausrichtung einer angemessenen Entschädigung, welche ihn, gemäss der Beschwerdebegründung, "für die erlittene immaterielle Unbill und die Umtriebe und Kosten etwas schadlos" halten soll. Dabei werden weder die Umtriebe und Kosten noch die Entschädigungsforderung für immaterielle Unbill beziffert.
Auf diesen Antrag kann schon deshalb nicht eingetreten werden, weil er den Streitgegenstand des Verfahrens in unzulässiger Weise zu erweitern versucht. Der Streitgegenstand bestimmt sich durch die erstinstanzliche Verfügung und die im Rekursverfahren gestellten Anträge. Die mit der Personalbeschwerde vorgebrachten Anträge dürfen folglich nur Begehren enthalten, über welche bereits die Vorinstanz entschieden hat oder hätte entscheiden sollen (§ 80c in Verbindung mit § 54 VRG; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 54 N. 4, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 86 ff.). Von einer allfälligen Entschädigung war aber weder in der beschwerdegegnerischen Verfügung noch in den Anträgen des Rekurses die Rede.
c) Im Rekursverfahren beantragte der Beschwerdeführer die sofortige Aufhebung der Einstellung im Amt und die Wiedereinsetzung als Leiter des GZ Q, im Beschwerdeverfahren indessen nur noch die Feststellung, dass seine vorsorgliche Einstellung im Amt unverhältnismässig und widerrechtlich gewesen sei.
Da dieses neue Begehren grundsätzlich weniger weit geht als das im Rekursverfahren gestellte Begehren, scheint es auf den ersten Blick den Rahmen des hier massgeblichen Streitgegenstandes nicht zu sprengen. Sinn machte dieses Feststellungsbegehren aber nur im Hinblick auf eine allfällige Entschädigung oder Genugtuung, die entweder im Rahmen eines Staatshaftungsverfahrens oder bei der Bemessung einer allfälligen Entschädigung wegen missbräuchlicher Kündigung gemäss Art. 20 der Personalverordnung der Gemeinde X (PVO) geltend zu machen wäre. Die erste dieser Möglichkeiten sprengt, wie bereits dargelegt, den Streitgegenstand dieses Verfahrens (vorn b). Die zweite Möglichkeit wiederum ist der Kündigungsverfügung bzw. dem Verfahren der Anfechtung der Kündigung vorbehalten und kann deshalb nicht im vorliegenden Verfahren behandelt werden. Soweit nach dem Gesagten noch eine eigenständige Bedeutung des Feststellungsbegehrens verbleibt, auf die in diesem Verfahren eingetreten werden könnte, lässt sich diese sachlich kaum vom Hauptbegehren unterscheiden, mit welchem die Aufhebung der Einstellung im Amt und deren Nebenfolgen verlangt wird. Auf das Feststellungsbegehren wird deshalb nur im Rahmen der Prüfung dieser Fragen eingetreten.
d) In der Hauptsache verlangt die Beschwerde die Aufhebung der Dispositivziffern 1., 3. und 4. der beschwerdegegnerischen Verfügung vom 7. Mai 2002 und damit sinngemäss, dass die von der Beschwerdegegnerin verfügte Einstellung im Amt aufgehoben werde, der Beschwerdeführer das GZ Q wieder uneingeschränkt betreten dürfe und ihm die Leitung des GZ Q wieder anvertraut werde.
aa) Für die Beschwerdelegitimation einer privaten Partei wird verlangt, dass diese ein aktuelles und schützenswertes Interesse am Ausgang des Verfahrens hat. Im vorliegenden Fall ist dem Beschwerdeführer bereits am 8. Oktober 2002 per Ende Januar 2003 gekündigt worden. In der Beschwerdeschrift wird denn auch eingeräumt, dass eine Wiederaufnahme der Tätigkeit als GZ-Leiter faktisch wohl obsolet und eine Wiedereinstellung durch die Beschwerdegegnerin unwahrscheinlich sei. Diese Äusserungen könnten immerhin den Schluss nahelegen, dass der Beschwerdeführer gar kein aktuelles Interesse mehr am hauptsächlich beantragten Prozessergebnis (Aufhebung der Einstellung im Amt) hat. Gegen diese Schlussfolgerung spricht aber die Äusserung, dass der "Beschwerdeführer nach wie vor mit Leib und Seele in seinem Amte aufgehen würde". Zudem verbliebe dem Beschwerdeführer nach diesem Entscheid auch noch etwas über ein Monat in den Diensten der Beschwerdegegnerin, in dem er seine bisherige Tätigkeit wieder ausüben könnte. Insofern kann – unter Vorbehalt der nachfolgenden Erwägungen (bb+cc) – ein aktuelles und schützenswertes Interesse des Beschwerdeführers bejaht werden.
bb) Bei Einstellungen im Amt, bei denen wie hier die Entlöhnung nicht sistiert wird, fragt sich jedoch grundsätzlich, ob eine private Partei in einer Weise beschwert ist, die zur Beschwerdeführung legitimiert. So hat etwa das Bundesgericht die Ansicht vertreten, eine Freistellung unter Lohnfortzahlung habe für den Arbeitnehmer oder die Arbeitnehmerin keine Nachteile zur Folge, weil kein Anspruch auf effektive Beschäftigung bestehe (BGE 99 Ib 129 E. 1c). Demgegenüber geht das Verwaltungsgericht davon aus, dass die Einstellung im Amt unter bestimmten Umständen auch bei Lohnfortzahlung in die Rechte des oder der Betroffenen eingreifen kann (vgl. VGr, 22. März 2000, PB.1999.00021/00007, E. 4a, www.vgrzh.ch/rechtsprechung; VGr, 10. Juli 2002, PB.2001.00016+17, E. 7c), was in diesen Fällen eine Beschwerde als zulässig erscheinen liesse.
cc) Aufgrund der im Recht liegenden Akten lässt sich weiter nicht abschliessend beurteilen, ob die vorliegende Beschwerde mit dem Abschluss der Administrativuntersuchung, bis zu deren Ende die Einstellung im Amt sowie das "Hausverbot" befristet waren, ihren Gegenstand nicht bereits verloren hat. Allfällige Anordnungen, welche die genannten Massnahmen verlängert oder angepasst hätten, wären hier auf jeden Fall nicht zu beurteilen.
dd) Ob unter den gegebenen Umständen auf die Beschwerde eingetreten werden müsste, kann hier jedoch offen bleiben, da die Beschwerde ohnehin abzuweisen ist.
e) Die in der Beschwerdebegründung verlangte Vereinigung des vorliegenden Verfahrens mit demjenigen der Anfechtung der Kündigung scheitert bereits daran, dass für eine Vereinigung von Beschwerdeverfahren beide Beschwerden bei der gleichen Instanz hängig sein müssen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4-31, N. 33), was hier nicht der Fall ist.
Nicht zu beurteilen ist in diesem Verfahren auch das Aufbrechen und Durchsuchen des Büros des Beschwerdeführers durch Vertreter der Beschwerdegegnerin.
b) Der Beschwerdeführer rügt in erster Linie, dass die Einleitung eines Administrativverfahrens sowie seine vorsorgliche Einstellung im Amt abrupt und völlig unverhältnismässig gewesen seien; dies vor allem auch deshalb, weil die gegen ihn erhobenen Vorwürfe allesamt sowohl in der Betriebskommission wie auch in der Sicherheitsabteilung der Gemeinde als administrativ vorgesetzter Behörde des GZ Q schon lange bekannt gewesen sowie bereits besprochen und zumindest teilweise erledigt worden seien. Allein die subjektiven Aussagen von drei Mitarbeitenden des GZ Q sowie des Pächters des Restaurants im GZ Q, E, vermöchten nicht zu rechtfertigen, dass eine so schwerwiegende personalrechtliche Massnahme wie eine Administrativuntersuchung angeordnet werde. Es habe weder eine zeitliche noch eine sachliche Notwendigkeit für die überraschende Anordnung einer Administrativuntersuchung und die vorsorgliche Einstellung im Amt bestanden.
aa) Die Voraussetzungen, unter denen eine Administrativuntersuchung angeordnet werden kann, sind gesetzlich nicht geregelt. Die Administrativuntersuchung ist Ausfluss der behördlichen Aufsichtspflicht, mithin ein Instrument der Dienstaufsicht (vgl. René Bacher, Grundsatzfragen der Administrativuntersuchungen, Probleme und Erfahrungen im Bund aus der Sicht des Beauftragten, S. 1 ff., sowie Martin Keller, Administrativuntersuchungen, Die zentralen Fragen aus der Sicht der auftraggebenden Behörde, S. 39, beide in Bernhard Ehrenzeller [Hrsg.], Administrativuntersuchungen in der öffentlichen Verwaltung, St. Gallen 1999). Aufgrund ihrer geringen rechtlichen Normierung eignet sich die Administrativuntersuchung besonders für die Vorabklärung vermuteter Unregelmässigkeiten, die nach Abschluss der Untersuchung allenfalls in einem spezielleren Verfahren weiterbehandelt werden müssen (vgl. Keller, S. 29). Trotz ihrer geringen rechtlichen Normierungsdichte sind sowohl bei der Anordnung als auch bei der Durchführung einer Administrativuntersuchung die allgemeinen Verfahrens- und Verfassungsgrundsätze zu beachten, namentlich auch der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999; BV) und die Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV).
Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit fordert, dass Verwaltungsmassnahmen zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig sind. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Freiheitsbeschränkungen stehen, die den Privaten auferlegt werden (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2002, Rz. 581).
Im vorliegenden Fall wurden wiederholt und von verschiedener Seite ähnlich lautende Vorwürfe gegen den Beschwerdeführer erhoben, die allesamt mit seiner Amtsführung als Leiter des GZ Q im Zusammenhang standen. Die Vorwürfe betrafen die angebliche Vermischung der privaten und beruflichen Interessen des Beschwerdeführers sowie die behauptete Führung einer "schwarzen Kasse". Es gehört zu den Pflichten der vorgesetzten Behörde, solchen Vorwürfen gewissenhaft nachzugehen; dies auch zum Schutz der durch die Vorwürfe belasteten Personen. Es besteht ein erhebliches öffentliches Interesse an der korrekten Amtsführung leitender Angestellter, vor allem auch wenn diese Anlagen betreuen, die der Öffentlichkeit zur Verfügung stehen und deren Administration deshalb problemlos zu funktionieren hat. Es wird auch vom Beschwerdeführer nicht bestritten, dass seitens der Beschwerdegegnerin verschiedentlich das Gespräch zu einigen der erneut erhobenen Vorwürfen gesucht worden ist. Da die Vorwürfe gegen den Beschwerdeführer dennoch nicht verstummten und vor allem Vorgänge betrafen, die sich innerhalb des GZ Q abspielten, erscheint eine extern geleitete Administrativuntersuchung als geeignetes Mittel zur Klärung der Vorwürfe. Angesichts der Tatsache, dass bereits früher das direkte Gespräch mit dem Beschwerdeführer gesucht worden ist, ein befriedigender Betriebsablauf aber dennoch nicht erreicht werden konnte, erscheint die Administrativuntersuchung – vom hier massgeblichen Wissensstand bei der Untersuchungseinleitung aus beurteilt – auch als ein notwendiges Mittel. Der Beschwerdeführer behauptet im Übrigen nicht, dass ihn die Administrativuntersuchung an sich übermässig in seinen Rechten eingeschränkt habe, räumte er in der Rekursschrift ja ausdrücklich ein, dass er die Adminstrativuntersuchung "als Teil des Arbeitsverhältnisses wohl über sich ergehen lassen" müsse. Die gegen die Verhältnismässigkeit der Einleitung der Administrativuntersuchung vorgebrachten Vorwürfe des Beschwerdeführers halten einer näheren Untersuchung somit nicht stand.
bb) Eng mit dem Vorwurf der Unverhältnismässigkeit der Administrativuntersuchung ist die Rüge verbunden, die gleichzeitig mit dieser angeordnete Einstellung im Amt sei gleichermassen unverhältnismässig.
Die gesetzliche Grundlage für die Einstellung im Amt bildete Art. 17 Abs. 1 lit. c PVO, der inhaltlich mit § 29 Abs. 1 lit. c des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG) übereinstimmt. Angestellte können demnach von der Anstellungsinstanz jederzeit vorsorglich im Amt eingestellt werden, wenn zwingende öffentliche Interessen oder eine Administrativuntersuchung dies erfordern. Freilich muss auch bei der Einstellung im Amt aufgrund einer laufenden Administrativuntersuchung der Grundsatz der Verhältnismässigkeit respektiert werden. Dies ist nur dann der Fall, wenn die Einstellung geeignet und erforderlich ist, um die Administrativuntersuchung zu erleichtern und während der Dauer der Untersuchung allenfalls das Ansehen der untersuchten Verwaltungseinheit zu wahren.
Alle zu untersuchenden Vorwürfe gegen den Beschwerdeführer standen in engstem Bezug zu seiner Amtsführung im GZ Q, insbesondere zur Behandlung seiner Mitarbeitenden sowie zur Vermischung seiner privaten Aktivitäten mit denen als Leiter des GZ Q. Es versteht sich von selbst, dass solche Fragen, die einerseits zwischenmenschliche Beziehungen beschlagen und anderseits eine Sphäre, die bislang allein vom Beschwerdeführer kontrolliert wurde, nicht korrekt abgeklärt werden können, wenn der Beschwerdeführer nicht für die Dauer der Untersuchung im Amt eingestellt und vom GZ Q ferngehalten wird (vgl. etwa Minh Son Nguyen, La fin des rapports de service, in Peter Helbling/Tomas Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 419 ff., 455 f.). Persönliche Beeinflussungen oder die Verdunkelung wichtiger Tatsachen und Abläufe wären ohne Einstellung im Amt nicht auszuschliessen. Es kommt dabei nicht darauf an, ob der Beschwerdeführer tatsächlich solche Aktivitäten ergriffen hätte, sondern einzig darauf, ob das Untersuchungsergebnis nach allen getroffenen Massnahmen noch als objektiv erscheinen kann. Dies wäre nach aussen hin eben gerade nicht der Fall, wenn der Beschwerdeführer seinen vollen Einfluss auf die zu untersuchenden Bereiche während der gesamten Untersuchungsdauer hätte beibehalten können. Damit erweist sich auch die Einstellung im Amt als geeignet und notwendig, um das im öffentlichen Interesse liegende Ziel der Klärung von Vorwürfen gegen den Beschwerdeführer zu erreichen. Da während der Dauer der Einstellung im Amt die Lohnzahlungen fortdauerten, wurde der Beschwerdeführer – wenn überhaupt – nur in geringem Mass in seinen Rechten betroffen (vgl. hinten 2c). Auch die Einstellung im Amt, die Einsetzung einer interimistischen Leiterin des GZ Q und die Fernhaltemassnahmen gegen den Beschwerdeführer erweisen sich damit als verhältnismässig.
c) Der Beschwerdeführer bemängelt weiter, dass ihm das rechtliche Gehör verweigert worden sei, weil er vor der Verfügung seiner Einstellung im Amt nicht angehört worden sei.
Die administrative Einstellung im Amt (bzw. die Freistellung) zählt zu den vorsorglichen Massnahmen. Vor dem Erlass einer vorsorglichen Massnahme ist den Betroffenen grundsätzlich das rechtliche Gehör zu gewähren, soweit nicht die besonderen Voraussetzungen zum Erlass einer superprovisorischen Massnahme – insbesondere Dringlichkeit aufgrund einer drohenden Gefahr – gegeben sind (BGE 99 Ia 22; Peter Bellwald, Die disziplinarische Verantwortlichkeit der Beamten, Bern 1985, S. 150; Isabelle Häner, Vorsorgliche Massnahmen im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, ZSR 1997 II, S. 253 ff., Rz. 158; Kölz/Bosshart/Röhl, § 6 N. 23). Damit wird jedoch die Frage noch nicht beantwortet, ob der Beschwerdeführer durch die Massnahme überhaupt in rechtlich relevanter Weise betroffen war, zumal ihm ja der Lohn weiterhin ausgerichtet wurde. Laut der Lehre könnte eine Freistellung, die in diesem Punkt mit einer vorsorglichen Einstellung im Amt gleichzusetzen ist, eine Persönlichkeitsverletzung darstellen (Albert Blesi, Die Freistellung des Arbeitnehmers, Zürich 2000, S. 131), weshalb zumindest dann ein Anspruch auf rechtliches Gehör gegeben ist, wenn aufgrund der konkreten Umstände von einer gewissen Intensität des Eingriffs auszugehen ist (Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 285 f.; vgl. etwa VGr, 25. November 1977, ZBl 79/1978, S. 151; VGr, 10. Juli 2002, PB.2001.00016+17, E. 7c).
Der Beschwerdeführer war in seiner Funktion als Leiter des GZ Q in der ganzen Gemeinde bekannt, insbesondere auch bei den Vereinen. Aufgrund seines starken persönlichen Engagements für verschiedene Anlässe im Umfeld des GZ Q war absehbar, dass seine Einstellung im Amt schnell bemerkt werden würde und zu Fragen und Spekulationen über die Gründe für diese Massnahme Anlass geben könnte. Es kann deshalb davon ausgegangen werden, dass die Einstellung im Amt den Beschwerdeführer in seiner Persönlichkeit betroffen hat und ihm das rechtliche Gehör im Zusammenhang mit dieser Massnahme zu gewähren war.
Gleichzeitig darf aber nicht aus den Augen verloren werden, dass unter dem Aspekt einer erfolgreichen und möglichst objektiven Administrativuntersuchung mit der Einstellung im Amt nicht beliebig lang zugewartet werden durfte. Vor allem hätte eine Gehörsgewährung vor der vorsorglichen Einstellung im Amt die Objektivität der Administrativuntersuchung gefährden können, da sich nicht ausschliessen liess, dass der Beschwerdeführer nach einer solchen "Vorwarnung" allfällige belastende Tatsachen hätte verdunkeln können. Zu beachten ist weiter, dass dem Beschwerdeführer telefonisch am 6. Mai 2002 und an der Sitzung vom 7. Mai 2002 das rechtliche Gehör so früh wie nur möglich gewährt worden ist. Die aufgrund der erhobenen und zu untersuchenden Vorwürfe geschaffene Dringlichkeit lässt damit das Vorgehen der Beschwerdegegnerin – entgegen der beschwerdeführerischen Ansicht – als formell korrekt erscheinen.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
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