I. A, geboren am 14. April 1936, trat nach annähernd 34 Jahren als Finanzverwalter der Gemeinde X per 30. April 1999 in den Ruhestand. Die Funktionen als Gemeindeammann und Betreibungsbeamter der Gemeinde X behielt er über diesen Zeitpunkt hinaus bei.
A. In der Lohnabrechnung per Mai 1999 wurde A ein (anteiliges) Dienstaltersgeschenk in der Höhe von Fr. 8'733.45 gutgeschrieben. Der Revisionsbericht der Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich vom 14. und 17./18. April 2000 zeigte indes auf, dass die Höhe des Dienstaltersgeschenks falsch berechnet worden war. Da A ein Jahr und ein Monat bis zum Erreichen des 35-jährigen Dienstjubiläums gefehlt hätten, stünden ihm lediglich 60 % des regulären Dienstaltersgeschenks zu, mithin also Fr. 6'689.45. Den Differenzbetrag von Fr. 2'044.- forderte der Gemeinderat von X mit Beschluss vom 5. Februar 2001 zurück.
B. Am 2. September 1999 machte A gegenüber der Gemeinde X einen Anspruch aus Ferienguthaben von 81 Tagen à 8,4 h à Fr. 61.26 geltend (total Fr. 41'681.30), die sich über die letzten rund zehn Jahre bis zur Beendigung des Dienstverhältnisses summiert hatten. Nach der Ansicht des Gemeinderates X konnte gegen diese Berechnung A‘s aus rein rechnerischer Sicht nichts eingewendet werden. Da rechtliche Vorabklärungen ergeben hätten, dass im vorliegenden Fall eine fünfjährige Verjährungsfrist gelte, beschloss der Gemeinderat, A den (grosszügig berechneten) Feriensaldo der letzten fünf Jahre zu entschädigen. Dementsprechend wurde ihm mit Gemeinderatsbeschluss vom 5. Februar 2001 eine Entschädigung für die seit dem
II. Gegen beide genannten Beschlüsse des Gemeinderates X erhob A am 8. März 2001 Rekurs beim Bezirksrat. Er beantragte die Feststellung, dass der Gemeinde X keine Rückforderung unter dem Titel eines (angeblich) in zu hohem Betrag entrichteten Dienstaltersgeschenks zustehe und eventualiter ein allfälliger Rückforderungsanspruch mit seinem Guthaben aus Ferienentschädigung zu verrechnen sei. Weiter sei die Gemeinde X zu verpflichten, ihm seinen gesamten Ferienabgeltungsanspruch im Betrag von Fr. 41'681.30 (eventualiter Fr. 39'367.30) zuzüglich 5 % Zinsen seit 1. Mai 1999 zu bezahlen, und seien "die beiden angefochtenen Geschäfte ... rekursweise zu vereinigen": alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde X.
Der Bezirksrat vereinigte antragsgemäss die beiden Geschäfte und beschloss am 19. Dezember 2001, dass von der Anerkennung des Ferienabgeltungsanspruchs in der Höhe von Fr. 15'437.50 durch die Gemeinde X Vormerk genommen werde, der Rekurs im Restbetrag des Ferienabgeltungsanspruchs von Fr. 26'243.80 jedoch abgewiesen werde. Weiter wurde der Rekurs auch bezüglich der Rückforderung des zuviel vergüteten Betrages an das Dienstaltersgeschenk abgewiesen. Verfahrenskosten wurden keine erhoben und Parteientschädigungen wurden nicht zugesprochen.
III. Am 26./28. Januar 2002 reichte A beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den Beschluss des Bezirksrats ein. Diese enthält die folgenden Anträge:
"1. a) Es sei festzustellen, dass dem Beschwerdegegner keine Rückforderung unter dem Titel eines (angeblich) in zu hohem Betrag
(Fr. 2'044.--) entrichteten Dienstaltersgeschenkes zusteht;
b) Eventualiter sei ein allfälliger Rückforderungsanspruch des Beschwerdegegners mit dem Guthaben des Beschwerdeführers aus Ferienentschädigung zur Verrechnung zu stellen;
Es sei der Beschwerdegegner zu verpflichten, dem Beschwerdeführer Fr. 26'243.80, eventualiter Fr. 24'199.80, zuzüglich 5 % Zinsen seit 1. Mai 1999 (Beendigung des Dienstverhältnisses), zu bezahlen;
Es seien die beiden angefochtenen Beschlüsse des Beschwerdegegners im Umfang der vorstehenden Anträge aufzuheben;
Es seien Disp.-Ziff. 2 Abs. 2 und Ziff. 3 des angefochtenen Beschlusses der Vorinstanz aufzuheben;
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Beschwerdegegners."
In seiner Vernehmlassung vom 15. Februar 2002 schloss der Bezirksrat auf vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdegegnerin beantragte am 7. März 2002 eine Fristverlängerung für die Beschwerdeantwort. Diese wurde ihr bis am 10. April 2002 gewährt. In ihrer binnen erstreckter Frist erstatteten Beschwerdeantwort vom 10. April 2002 liess die Gemeinde X die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde beantragen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Beschwerdeführers. Der Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin legte zudem am 11./12. April 2002 eine Kostennote in der Höhe von Fr. 3'499.60 ins Recht.
Die Kammer zieht in Erwägung:
b) Da der Streitwert die Grenze von Fr. 20'000.- klar überschreitet, ist die Kammer für die Behandlung der Beschwerde zuständig (§ 38 Abs. 2 VRG e contrario).
Ziff. 12 der Besoldungs-Verordnung der Gemeinde X vom 15. Juli 1993 unbestrittenermassen das zum Ausrichtungszeitpunkt geltende kantonale Personalrecht einschlägig (§ 35 der Beamtenverordnung vom 15. Mai 1991 [BVO, OS 51 S. 507 ff.] und § 47 der Vollziehungsbestimmungen zur Beamtenverordnung vom 17. April 1991 [VB BVO, OS 51 S. 537 ff.]). Ebenfalls ist im Grundsatz unbestritten, dass der Beschwerdeführer aufgrund von § 47 lit. b VB BVO lediglich Anspruch auf 60 % des nächstfälligen Dienstaltersgeschenks gehabt hätte, ihm aber ein um Fr. 2'044.- höherer Betrag ausgerichtet worden ist. Streitig ist einzig, ob es eine Grundlage für die von der Beschwerdegegnerin am 5. Februar 2001 beschlossene Rückforderung des zuviel bezahlten Betrages gibt (nachfolgend b-d) oder ob nicht in der Auszahlung des zu hohen Betrages eine bewusste Begünstigung des Beschwerdeführers durch die Beschwerdegegnerin zu erblicken ist, wie dies der Beschwerdeführer geltend macht.
a) Der Beschwerdeführer lässt vorbringen, dass angesichts seiner unbestrittenen besonderen Verdienste für das Wohl der Beschwerdegegnerin, insbesondere auch durch die langjährige Übernahme von Doppelchargen, die Vermutung greifen müsse, dass ihm die Beschwerdegegnerin nicht aus Irrtum, sondern wissentlich und willentlich ein anteiliges Dienstaltersgeschenk in der Höhe von (nahezu) 80 % statt nur von 60 % habe zukommen lassen wollen. Diese Absicht stünde bei der analogen Anwendung des Obligationenrechts (dazu nachfolgend b und c) dem Nachweis eines Irrtums im Sinne von Art. 63 Abs. 1 des Obligationenrechts (OR) entgegen, der wiederum eine Voraussetzung der Rückforderbarkeit darstelle.
Diesem Argument des Beschwerdeführers kann nicht beigepflichtet werden. Entgegen der beschwerdeführerischen Behauptung und der Darstellung im vorinstanzlichen Entscheid wurde dem Beschwerdeführer nämlich nicht ein Dienstaltersgeschenk in der Höhe von 80 % ausgerichtet, sondern ein proportional zu seiner Dienstzeit bis zum nächsten Dienstaltersgeschenk berechneter Betrag (also ein Bruchteil von 1410/1800 oder 78,3 %). Als gesetzliche Grundlage wurde ausdrücklich und ausschliesslich § 35 BVO genannt. Aus der Berechnungsweise und der Angabe der Rechtsgrundlage erhellt, dass sich die Beschwerdegegnerin offensichtlich geirrt hat. Hätte sie in Kenntnis von § 47 VB BVO gehandelt, wäre sie gar nicht auf ein Verfahren der linear-proportionalen Berechnung des Anteils am Dienstaltersgeschenk verfallen. Angesichts dieses deutlichen Irrtums kann nicht von einer absichtlichen Begünstigung des Beschwerdegegners ausgegangen werden.
Selbst wenn die zu hohe Auszahlung des Dienstaltersgeschenks irrtumsfrei erfolgt wäre, hätte dies – nach einem Teil der Lehre – keine entscheidenden Auswirkungen auf die Entstehung und Durchsetzbarkeit eines Rückerstattungsanspruchs im öffentlichen Recht: "Wenn Art. 63 des Obligationenrechts von demjenigen, der eine freiwillig bezahlte Nichtschuld zurückfordern will, den Nachweis eines Irrtums über die Schuldpflicht verlangt, so soll dadurch die im Bereiche des Privatrechts und der Privatautonomie durch die Erfüllung einer Nichtschuld entstehende Vermutung einer Schenkungsabsicht umgestossen werden. Im öffentlichen Recht ist ein analoges Irrtumserfordernis jedoch sinnlos, da Schenkungen als typisch privatrechtliche Verträge hier nicht existieren und deshalb auch nicht vermutet werden können; der Grundsatz der gesetzmässigen Verwaltung lässt einem Irrtumserfordernis nach dem Vorbild des Privatrechts somit keinen Raum." (Luzius Müller, Die Rückerstattung rechtswidriger Leistungen als Grundsatz des öffentlichen Rechts, Basel 1978, S. 57 f.). Es kann im vorliegenden Fall indes offen bleiben, wie es sich mit dem Irrtumserfordernis verhält, da der Irrtum der Beschwerdegegnerin deutlich erkennbar ist.
Damit kann auch die Frage offen bleiben, ob eine solche Begünstigung eines einzelnen Angestellten – so gross seine Verdienste für den Arbeitgeber auch gewesen sein mögen – auf der Grundlage einer absichtlichen Falschberechnung bzw. einer falschen Anwendung des anwendbaren Rechts überhaupt zulässig wäre (vgl. etwa Müller, S. 44 f., der aus dem Legalitätsprinzip auch in solchen Fällen die Rückforderbarkeit des zuviel bezahlten Betrages ableitet).
b) Weder das kommunale noch das aufgrund der Verweisung anwendbare kantonale Personalrecht enthalten eine explizite Bestimmung betreffend die Rückforderbarkeit von zu hoch ausgefallenen Dienstaltersgeschenken. Bereits die Vorinstanz ist zutreffend davon ausgegangen, dass diesbezüglich eine durch die Rechtsanwendung zu füllende Lücke besteht. Dies wird vom Beschwerdeführer auch nicht in Abrede gestellt.
Wird im öffentlichen Recht eine Lücke festgestellt, so ist diese primär durch analoge Anwendung von öffentlichrechtlichen Normen zu füllen, d.h. es ist auf Normen abzustellen, die das öffentliche Recht für verwandte Fälle bereithält. Erst wenn sich im öffentlichen Recht keine analog anwendbare Bestimmung findet, ist – sekundär – auf ähnliche Regelungen im Privatrecht zurückzugreifen (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl., Zürich 1998, Rz. 245).
Der direkte Rückgriff der Vorinstanz auf die privatrechtlichen Normen von Art. 62 ff. OR war im Lichte der vorstehenden Ausführungen nicht ganz korrekt, da zunächst nach einer analog anwendbaren Bestimmung im öffentlichen Recht hätte gesucht werden müssen. Im Ergebnis ändert sich durch dieses Vorgehen jedoch nichts, da sich der hier anzuwendende öffentlichrechtliche Rechtsgrundsatz der Rückforderung einer grundlos erbrachten Leistung in den Grundzügen ebenfalls an den privatrechtlichen Regeln des Bereicherungsrechts orientiert (Häfelin/Müller, Rz. 143, 145, 609; Max Imboden/René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band I, 6. A., Basel/Frankfurt a.M. 1986, Nr. 32 B I).
c) Aufgrund des genannten – hier lückenfüllend anwendbaren (Alfred Blunschy, Der Rückerstattungsanspruch im öffentlichen Recht, Einsiedeln 1947, S. 65 f.) – allgemeinen Rechtsgrundsatzes können Leistungen, die aus nicht verwirklichten oder nachträglich weggefallenen Gründen und im Irrtum über die Leistungspflicht erfolgten, vom leistenden Gemeinwesen zurückgefordert werden, sofern das Gesetz nichts anderes vorsieht (Häfelin/ Müller, Rz. 609).
Wie dargelegt (vorne a) beruhte die Ausrichtung eines zu hohen Dienstaltersgeschenks offensichtlich auf einer (irrtümlichen) Falsch- bzw. Nichtanwendung von § 47 VB BVO durch die Beschwerdegegnerin. Weiter ist eine gesetzliche Regelung, die einer Rückforderung entgegenstehen könnte, vorliegend nicht ersichtlich. Selbst wenn hier – wie die Vorinstanz anzunehmen scheint – eine einjährige Verjährungsfrist im Sinne von Art. 67 Abs. 1 OR zur Anwendung gelangte, wäre die Rückforderung nicht verjährt, da die Beschwerdegegnerin innert zehn Monaten seit der Kenntnis des Rückforderungsanspruchs gehandelt hat. Ohnehin kommt bei öffentlichrechtlichen Rückforderungsansprüchen – abweichend von der privatrechtlichen Regelung – grundsätzlich eine fünfjährige Verjährungsfrist zur Anwendung, wenn nicht in einem Spezialgesetz eine andere Frist statuiert wird (Imboden/Rhinow, Nr. 32 B VI, Nr. 34 B III a; Müller, S. 74 ff., alle mit weiteren Hinweisen; siehe aber etwa zur Anwendung einer einjährigen [relativen] Verjährungsfrist seit Kenntnis des Anspruchs BGE 108 Ib E. 4d/cc und dazu Attilio Gadola, Verjährung und Verwirkung im öffentlichen Recht, AJP 1995, S. 47 ff., 52). Eine spezialgesetzliche Regelung der Verjährungsfristen liegt hier nicht vor.
Schliesslich muss auch das auf Art. 63 Abs. 2 OR abgestützte Argument des Beschwerdeführers erfolglos bleiben, nach welchem die Rückforderung des zu viel Ausbezahlten daran scheitere, dass es sich bei dieser Begünstigung des Beschwerdeführers geradezu um eine sittliche Pflicht der Beschwerdegegnerin gehandelt habe. Im Rahmen eines normativ klar determinierten öffentlichrechtlichen Anstellungsverhältnisses bleibt für solche sittlichen Pflichten kein Raum. Hätte die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer mehr zuwenden wollen, als ihm aufgrund der personalrechtlichen Grundlagen zustand, dann hätte dies eines speziellen Beschlusses bedurft, der entweder vom Gemeindepräsident oder – bei einem Fr. 2'500.- übersteigenden Betrag – vom Gemeinderat zu fällen gewesen wäre (vgl. Ziff. 6 der Geschäftsordnung und Kompetenzregelung des Gemeinderates X).
d) Öffentlichrechtliche Leistungen, die aufgrund einer Verfügung erbracht worden sind, können nur zurückgefordert werden, wenn und soweit diese Verfügung in zulässiger Weise geändert worden ist (Imboden/Rhinow, Nr. 32 B II; René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr. 32 B II). Eine nachträgliche Abänderung einer Verfügung wiederum ist nur unter bestimmten Voraussetzungen möglich (vgl. Häfelin/Müller, Rz. 806 ff.). In diesen Fällen ist insbesondere eine Interessenabwägung erforderlich: Es muss zwischen dem Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven Rechts einerseits und dem Interesse an der Rechtssicherheit bzw. dem Vertrauensschutz andererseits abgewogen werden (Häfelin/Müller, Rz. 809).
In formeller Hinsicht handelt es sich bei Abrechnung und Auszahlung des Dienstaltersgeschenks um keine Verfügungen. Vielmehr hat die Beschwerdegegnerin die einfache schriftliche Abrechnungsweise gewählt, die üblicherweise auch bei normalen Lohnauszahlungen zur Anwendung gelangt. Dass die Ausrichtung eines Dienstaltersgeschenks als individueller, an einen Einzelnen gerichteter Hoheitsakt einer Behörde, durch welche eine konkrete öffentlichrechtliche Rechtsstellung eines Einzelnen verbindlich geregelt wird, in Verfügungsform hätte gekleidet werden können (vgl. etwa Andreas Keiser, Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht nach dem revidierten Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, ZBl 99/1998, S. 193 ff., 199; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 74 N. 6), ändert nichts daran, dass es sich im konkreten Fall um keine formelle Verfügung gehandelt hat. Die besonderen Voraussetzungen, die für die nachträgliche Änderung von Verfügungen erforderlich sind, gelangen im vorliegenden Fall deshalb nicht zur Anwendung.
e) Insgesamt erweist sich der von der Beschwerdegegnerin geltend gemachte Rückforderungsanspruch als begründet. Die gegen den Anspruch vorgebrachten Einwände des Beschwerdeführers schlagen nicht durch.
a) Es ist unbestritten, dass aufgrund der Verweisung in Ziff. A 3 der Besoldungs-Verordnung der Gemeinde X vom 15. Juli 1993 für die Frage des Ferienbezugs das zum Zeitpunkt der Auflösung des Dienstverhältnisses geltende kantonale Personalrecht massgebend ist, namentlich § 67 BVO und §§ 94-101 VB BVO. Laut § 97 Abs. 2 VB BVO sind Ferien, die im laufenden Kalenderjahr aus dienstlichen oder triftigen persönlichen Gründen nicht bezogen werden können, in der Regel bis spätestens Mitte des folgenden Kalenderjahres nachzubeziehen. Übertragungen des Ferienguthabens sind von der Direktion zu bewilligen. Die Vorinstanz hat zutreffend ausgeführt, dass diese Regelung, was die Genehmigungskompetenz anbetrifft, nicht unmittelbar auf kommunale Verhältnisse angewandt werden kann. Da aber durch den Beschwerdeführer gar keine Genehmigung der Übertragung eingeholt und ihm folglich auch keine solche erteilt wurde, braucht nicht abschliessend geprüft zu werden, welches kommunale Organ für die Genehmigung zuständig gewesen wäre.
Die Beschwerdegegnerin lässt nachdrücklich darauf hinweisen, dass keine Bewilligung für die Übertragung der aufgelaufenen Ferienguthaben auf die Folgejahre eingeholt wurde oder vorgelegen hat, sondern nur ein einziger Beleg von 1997 vom damaligen Finanzvorstand mit einem Visum versehen worden war. Der Beschwerdeführer möchte dagegen im Beschluss des Gemeinderates vom 5. Februar 2001 eine (nachträgliche) Bewilligung erblicken, mit welcher implizit die Kumulierung der Ferienansprüche und deren Übertragung über alle Dienstjahre hinweg genehmigt worden sei. Die Beschwerdegegnerin lässt diese Interpretation des Gemeinderatsbeschlusses vom 5. Februar 2001 bestreiten.
Der Sinn des Genehmigungsvorbehaltes in § 97 Abs. 2 VB BVO besteht darin, im Rahmen der Fürsorgepflicht des Arbeitgebers den Erholungszweck der Ferien zu gewährleisten (vgl. Manfred Rehbinder, Schweizerisches Arbeitsrecht, 15. A., Bern 2002, Rz. 246). Der Staat als Arbeitgeber muss überwachen können, dass sein Personal zur gesetzlich vorgesehenen Erholungszeit kommt. Weiter soll es der Genehmigungsvorbehalt dem Arbeitgeber auch ermöglichen, den Überblick über die ihm noch zur Verfügung stehende personelle Kapazität zu behalten. Würde eine nachträgliche Bewilligung zugelassen, die sich über einen längeren Zeitraum als das abgelaufene Dienstjahr hinweg erstreckt, so würden die Zwecke des Genehmigungsvorbehalts vereitelt. Von einer nachträglichen Genehmigung kann folglich nicht ausgegangen werden.
b) Weiter will der Beschwerdeführer das Schreiben des Gemeindepräsidenten von X vom 4. Juli 2000 dahingehend verstanden wissen, dass darin eine Schuldanerkennung enthalten sei. In diesem Schreiben bestätigte der Gemeindepräsident die Richtigkeit der zeitlichen Berechnung des Anspruchs des Beschwerdeführers, namentlich die korrekte Behandlung eines Abzugs von 150 Stunden im Jahr 1992. Das Schreiben enthält weiter auch die Aussage, dass nach dieser Klärung der Grundlagen der Anspruch des Beschwerdeführers "lediglich um den Betrag gemäss Revisor D gekürzt" werde (also die rückerstattungspflichtigen Fr. 2'044.-). Aufgrund von Art. 135 Ziff. 1 in Verbindung mit Art. 137 Abs. 2 OR habe mit dieser Schuldanerkennung am 4. Juli 2000 eine neue, zehnjährige Verjährungsfrist zu laufen begonnen.
Es trifft zwar zu, dass analog zum Zivilrecht auch im öffentlichen Recht die Anerkennung einer Forderung durch den Schuldner einen Unterbrechungsgrund darstellt, der die Frist von neuem beginnen lässt (siehe Gadola, S. 54, mit weiteren Hinweisen). Die Beschwerdegegnerin zieht indes in Zweifel, dass im genannten Schreiben eine Schuldanerkennung zu erblicken sei. Auch die Vorinstanz gelangte zum Schluss, dass das Schreiben nicht als solche zu qualifizieren sei.
aa) Um eine allfällige Verjährung zu unterbrechen, muss eine Schuldanerkennung eine Forderung schriftlich beziffern (wobei die klare Bestimmbarkeit des Betrages genügt) und unterschriftlich bekräftigen, mithin also dieselben Voraussetzungen erfüllen wie eine Schuldanerkennung im Sinne von Art. 82 Abs. 1 des Bundesgesetzes über Schuldbetreibung und Konkurs vom 11. April 1889 (SchKG). Als solche gilt nur die schriftliche, vom Schuldner unterzeichnete oder durch öffentliche Urkunde ausgewiesene, vorbehaltlose Erklärung, dem Gläubiger einen genau bestimmten Betrag entweder schon bei der Erklärung oder von einem genau festgelegten Zeitpunkt an zu schulden. Aus der Erklärung des Schuldners muss dabei klar hervorgehen, dass er nicht nur die Forderung, sondern auch seine Zahlungs- oder Sicherungspflicht gegenüber dem Gläubiger uneingeschränkt anerkennt. Dabei muss für die Auslegung der gesamte Zusammenhang berücksichtigt werden, in dem die Aussage steht (Peter Stücheli, Die Rechtsöffnung, Zürich 2000, S. 328, mit zahlreichen Hinweisen; vgl. auch Adrian Staehelin/Thomas Bauer/Daniel Staehelin (Hrsg.), Kommentar zum Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs, Basel/Genf/ München 1998, Art. 82 N. 21 f.). Vor diesem Hintergrund wird deutlich, dass es dem Schreiben des Gemeindepräsidenten, das sich vorab auf die Frage bezieht, was mit den damals streitigen 150 Stunden geschehen ist, an der für eine Schuldanerkennung im Sinne von Art. 82 Abs. 1 SchKG geforderten Eindeutigkeit und Klarheit fehlt. Das Schreiben dient offensichtlich nur der Klärung des Sachverhalts, der einer allfälligen Nachzahlung von Ferienabgeltungsansprüchen zu Grunde gelegt werden soll. Die beiläufige Erwähnung, dass nach der geklärten Sachlage der Anspruch lediglich um den Betrag des zuviel ausbezahlten Dienstaltersgeschenks gekürzt werde, ist vor dem gesamten Hintergrund nicht als Schuldanerkennung zu werten.
bb) Streitig ist auch, ob es dem Gemeindepräsidenten überhaupt gestattet gewesen wäre, eine Schuldanerkennung in der vom Beschwerdeführer behaupteten Höhe (nämlich über Fr. 41'681.30) abzugeben, da die Finanzkompetenz des Gemeindepräsidenten aufgrund von Ziff. 6 der Geschäftsordnung und Kompetenzregelung des Gemeinderats X auf Fr. 2'500.- beschränkt ist. Der Beschwerdeführer bringt diesbezüglich vor, dass für eine solche Schuldanerkennung die Kompetenzbeschränkung auf Fr. 2'500.- nicht gelte, da es sich dabei um eine reine Sachverhaltsfeststellung handle und nicht um einen Verwaltungsakt im Sinne des Erlasses einer Verfügung.
Es trifft zwar zu, dass das Schreiben des Gemeindepräsidenten, wie vorne (aa) ausgeführt, lediglich die Sachverhaltsfeststellung beschlägt. Um als Schuldanerkennung gültig zu sein, müsste es aber den klaren und eindeutigen Bindungswillen des Gemeindepräsidenten enthalten und mithin gerade – mindestens materiell – Verfügungscharakter aufweisen, da mit der Schuldanerkennung in verbindlicher und erzwingbarer Weise die Rechtsstellung des Beschwerdeführers geregelt würde. Wäre ein solcher Bindungswille anzunehmen, so würde dadurch nach den zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz der Zuständigkeitsrahmen des Gemeindepräsidenten gesprengt.
cc) Da im Schreiben des Gemeindepräsidenten keine Schuldanerkennung erblickt werden kann, muss hier der Frage nicht weiter nachgegangen werden, ob die Anerkennung eines verwirkten Anspruchs (dazu sogleich 3c) in der vorliegenden Konstellation überhaupt möglich wäre bzw. die vom Beschwerdeführer behaupteten Konsequenzen bezüglich der Verjährungsfrist hätte.
dd) Soweit sich der Beschwerdeführer auf den Schutz seines Vertrauens darauf beruft, dass die Feststellung des Gemeindepräsidenten in Absprache mit dem Gesamtgemeinderat erfolgt sei und diese Feststellung vollumfänglich in den Beschluss des Gesamtgemeinderates einfliessen würde, vermag er daraus ebenfalls nichts zu seinen Gunsten abzuleiten. Damit sein Vertrauen in die schriftliche Äusserung des Gemeindepräsidenten geschützt werden könnte, müssten die von Rechtsprechung und Lehre formulierten Voraussetzungen des Vertrauensschutzes, der seine Grundlage in Art. 9 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 findet, erfüllt sein (zu diesen Voraussetzungen etwa Häfelin/Müller, Rz. 525 ff., auch zum Folgenden). Vorliegend dürfte es dem Beschwerdeführer als langjährigem und mit den Abläufen der Gemeindeverwaltung bestens vertrautem Mitarbeiter am Vertrauen in die Fehlerlosigkeit der Vertrauensgrundlage (also das Schreiben des Gemeindepräsidenten) bzw. die Zuständigkeit des Gemeindepräsidenten fehlen. Zudem ist nicht ersichtlich, dass der Beschwerdeführer gestützt auf sein Vertrauen Dispositionen getätigt hat, die ohne Nachteil nicht wieder rückgängig gemacht werden können.
c) aa) Die Beschwerdegegnerin bringt vor, die vom Beschwerdeführer geltend gemachten Ferienansprüche seien verwirkt, da die in § 97 VB BVO statuierten Voraussetzungen der Übertragung auf eine Folgeperiode – insbesondere die Bewilligung der Übertragung durch eine vorgesetzte Behörde – offensichtlich nicht erfüllt seien. Rein aus Kulanz habe die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer jedoch über fünf Jahre zurück das Ferienguthaben abgegolten, was der fünfjährigen Verjährungsfrist entspreche, die bei Nicht-Verwirken gelten würde. Da die beschwerdegegnerische "Kulanzzahlung" vom Gemeinderat beschlossen worden ist, dem die entsprechenden Finanzkompetenzen zustehen, wird ihre Gültigkeit von der Beschwerdegegnerin denn auch nicht in Zweifel gezogen.
Der Beschwerdeführer macht dagegen sinngemäss geltend, die Ferienansprüche unterlägen nicht der Verwirkung, sondern lediglich der Verjährung. Da die Verjährung in Analogie zu Art. 339 Abs. 1 OR erst mit dem Ende des Dienstverhältnisses einsetze, habe die Verjährungsfrist der gesamten geltend gemachten Ansprüche erst zu diesem Zeitpunkt begonnen.
bb) Zur Lösung der sich vorliegend stellenden Fragen ist klar zu unterscheiden zwischen Ferienansprüchen, die jährlich entstehen und grundsätzlich real bis zur Mitte des Folgejahres bezogen werden müssen, und den Ferienabgeltungsansprüchen, die laut § 101 VB BVO nur unter besonderen Voraussetzungen bei der Beendigung des Dienstverhältnisses entstehen. Aufgrund der genannten Bestimmung wird im Grundsatz für nicht bezogene Ferien keine Entschädigung ausgerichtet. Eine solche bleibt für den Ferienanspruch im Austrittsjahr in Ausnahmefällen vorbehalten, wenn das Dienstverhältnis unter Wahrung der vorgeschriebenen Kündigungsfrist aufgelöst wurde, die Ferien jedoch aus dienstlichen oder triftigen persönlichen Gründen vor Ablauf der Kündigungsfrist nicht mehr bezogen werden konnten. Aus dem systematischen Zusammenhang mit § 97 Abs. 2 VB BVO erhellt, dass sich der Ferienabgeltungsanspruch grundsätzlich auch auf Ferienguthaben beziehen kann, deren Übertragung auf eine Folgeperiode von der zuständigen Behörde bewilligt worden ist. Sind die übrigen Voraussetzungen der Entstehung eines Ferienabgeltungsanspruchs im Sinne von § 101 VB BVO erfüllt, so beginnt für diesen – wie der Beschwerdeführer sinngemäss vorbringt – die Verjährungsfrist erst in diesem Zeitpunkt zu laufen.
cc) Da während der gesamten Anstellungsdauer, für welche der Beschwerdeführer Ansprüche geltend macht, keine rechtsgenügende Genehmigung der Übertragung durch eine vorgesetzte Behörde erfolgt ist und auch im Beschluss des Gemeinderates vom 5. Februar 2001 keine nachträgliche Genehmigung erblickt werden kann (vorne a), sind grundsätzlich alle Ferienansprüche des Beschwerdeführers, die vor dem Kalenderjahr 1998 entstanden sind, verwirkt. Aus diesen verwirkten Ansprüchen kann demnach auch kein Ferienabgeltungsanspruch im Sinne von § 101 VB BVO entstehen. Da weiter im Gemeinderatsbeschluss vom 5. Februar 2001 die Abgeltung der nach dem 1. Januar 1998 entstandenen Ferienansprüche bereits mitenthalten ist, vermag der Beschwerdeführer auch aus dem erst am Ende seiner Beschäftigungszeit liegenden Verjährungsbeginn dieses Anspruchs nichts zu seinen Gunsten abzuleiten. Im Ergebnis ist damit auch der Antrag 2 der Beschwerde abzuweisen.
a) Auch im öffentlichen Recht ist die Verrechnung von Geldforderungen grundsätzlich möglich, sofern sie nicht durch eine besondere gesetzliche Regelung ausgeschlossen ist. Verrechenbar sind gleichartige Forderungen und Gegenforderungen zwischen den gleichen Rechtsträgern, wobei die Forderung des Verrechnenden fällig, diejenige der anderen Partei erfüllbar sein muss (zum Ganzen Häfelin/Müller, Rz. 642 ff.; Imboden/Rhinow, Nr. 33 B I und IV). Dabei ist zu unterscheiden, ob die Verrechnung von der öffentlichen Hand oder von einer privaten Partei erklärt wird. Insbesondere können öffentlichrechtliche Verpflichtungen gegenüber dem Gemeinwesen nur mit dessen Einwilligung durch Verrechnung getilgt werden (Art. 125 Ziff. 3 OR; Häfelin/Müller, Rz. 646; Imboden/Rhinow, Nr. 33 B III d; Rhinow/Krähenmann, Nr. 33 B III d).
b) Indem die Beschwerdegegnerin vor dem Bezirksrat beantragen liess, auch den Antrag 1b der Rekursschrift abzuweisen, verweigerte sie implizit die Einwilligung, den von ihr anerkannten Anspruch des Beschwerdeführers auf Ferienentschädigung mit der Rückforderung des zuviel ausbezahlten Anteils des Dienstaltersgeschenks zu verrechnen. Insofern schloss die Vorinstanz zu Recht nicht auf die Verrechnung dieser sich gegenüberstehenden öffentlichrechtlichen Forderungen.
b) Im Verfahren vor Verwaltungsgericht kann die unterliegende Partei zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe des Gegners verpflichtet werden, namentlich etwa dann, wenn die rechtsgenügende Darstellung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erfordert oder den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigt. Das Gemeinwesen besitzt in der Regel jedoch keinen Anspruch auf Parteientschädigung. Vor allem grössere und leistungsfähigere Gemeinwesen haben sich so zu organisieren, dass sie Verwaltungsstreitsachen selbst durchfechten können (Kölz/Bosshart/ Röhl, § 17 N. 19, mit Hinweis). Die Zurückhaltung gegenüber einer Entschädigung des Gemeinwesens trägt insoweit zur Verbesserung des Rechtsschutzes der beteiligten Privaten bei, als sich dadurch deren Prozessrisiko im Fall des Unterliegens verringert (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 20). Weiter ist auch zu berücksichtigen, dass die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben eines Gemeinwesens gehört (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19, mit Hinweis auf RB 1986 Nr. 5). Auf der anderen Seite dürften Behörden kleinerer Gemeinden ohne die Hilfe eines rechtskundigen Vertreters oft überfordert sein. Weil sich diese Gemeinden das erforderliche Fachwissen anderweitig beschaffen müssen, kann es gerechtfertigt erscheinen, ihnen einen Anspruch auf Parteientschädigung zuzubilligen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 20).
Die vorliegend zu beurteilende Streitsache beschlägt eine Personalstreitigkeit, mithin also einen Bereich, mit dem alle Gemeinwesen mit einer gewissen Häufigkeit konfrontiert werden. Der Fall weist aber dennoch einige Besonderheiten auf, welche nicht häufig anzutreffen sind und gerade in einer kleineren Gemeinde wie der Beschwerdegegnerin noch kaum vorgekommen sein dürften. Insgesamt kann damit ein Anspruch der Beschwerdegegnerin auf eine Parteientschädigung bejaht werden.
Ist ein Entschädigungsanspruch zu bejahen, so wird nach dem Wortlaut von § 17 Abs. 2 VRG eine "angemessene" Entschädigung zugesprochen. Dies widerspiegelt den gesetzgeberischen Grundentscheid, in der Regel keine kostendeckende Parteientschädigung auszurichten und die obsiegende Partei einen Teil der Aufwendungen selbst tragen zu lassen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 36). Nur in Ausnahmefällen wird eine volle Entschädigung zugesprochen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 41). Angesichts der vorstehenden Ausführungen erscheint es angemessen, den Beschwerdeführer zu einer Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 800.-- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu verpflichten.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
...