I. Die Sektion Zürich des Verbands Schweizerischer Assistenz- und Oberärztinnen und -ärzte (VSAO-ZH) erstattete zu Gunsten eben solcher Berufsangehöriger unterm 20. und 24. März 1998 beim kantonalen Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (heute Amt für Wirtschaft und Arbeit, AWA) gegen das Departement Chirurgie sowie die Neurochirurgische und die Dermatologische Klinik am Universitätsspital, die Chirurgische und die Medizinische Klinik am Zürcher Stadtspital B, die Medizinische Klinik am Kreisspital C, die Gynäkologische Klinik am Spital D und die Chirurgischen Kliniken an der Klinik E sowie am Kantonsspital Winterthur im Sinn von Art. 54 Abs. 1 des Arbeitsgesetzes vom 13. März 1964 (ArG, SR 822.11) Anzeige wegen Verletzung von Bestimmungen des Arbeitsgesetzes und zugehöriger Verordnungen "über die Höchstarbeitszeiten etc. ... und über die Gesundheitsvorsorge". Mit Schreiben vom 30. Juni 1998 an "Verschiedene Spitäler im Kanton Zürich" – d.h. wohl an die betroffenen Einrichtungen – erinnerte das AWA diese an eine ihnen zugestellte Kopie der Anzeige vom 20. März 1998 und erbat zur Abklärung des Sachverhalts gewisse Auskünfte bzw. Unterlagen bis Ende Juli 1998. Am 17. November 1998 teilte das AWA der VSAO-ZH mit, ihm fehle für die interessierenden Spitäler die Zuständigkeit.
Mit Schreiben vom 31. März 1999 an das AWA schloss sich die Vereinigung der Oberärztinnen und -ärzte und der Leitenden Ärztinnen und Ärzte des Kantons Zürich
(VOLAZ) der VSAO-ZH an; die beiden Gewerkschaften ersuchten um eine anfechtbare Verfügung über die Zuständigkeit, dehnten die Anzeige auf die Klinik G, die Klinik H, das Spital I sowie alle Abteilungen des Spitals E aus, monierten, dass bislang hinsichtlich des bereits involvierten Letzteren trotz Zuständigkeit nichts geschehen sei, und forderten gegenüber den vier genannten Spitälern mit privater Trägerschaft ... die Durchsetzung der Schutzbestimmungen zu Gunsten der Leitenden Ärztinnen und Ärzte, der Oberärztinnen und -ärzte sowie der Assistenzärztinnen und -ärzte mit vollendeter Weiterbildung. Unterm 11. Februar 2000 mahnten VSAO-ZH und VOLAZ beim AWA die anfechtbare Verfügung an sowie eine materielle Beurteilung "bezüglich Einhaltung der Bestimmungen des Arbeitsgesetzes einschliesslich Verordnungen in den angezeigten Betrieben".
Mit am 1. März 2000 zur Post gegebener Verfügung vom 25. Februar 2000 stellte das AWA fest, dass die Bestimmungen des Arbeitsgesetzes über die Arbeitszeiten auf die Arbeitsverhältnisse von Assistenz- sowie Oberärztinnen und -ärzten nicht anwendbar seien in den öffentlichrechtlichen Krankenanstalten des Kantons (Dispositiv Ziffer I), in den Kreisspitälern, die auf einem öffentlichrechtlichen Zweckverband beruhen (Dispositiv Ziffer II), und in den privaten Krankenanstalten mit gemeinnützigem Charakter, die Subventionen empfangen und sich nach den Arbeitsvorschriften des Kantons über die öffentlichen Dienstverhältnisse richten (Dispositiv Ziffer III), sowie dass die Assistenzärztinnen und
-ärzte in allen Spitälern bezüglich Gesundheitsvorsorge dem Arbeitsgesetz unterstehen (Dispositiv Ziffer IV); in Dispositiv Ziffer V auferlegte es seine Kosten je hälftig VSAO-ZH und VOLAZ, bei solidarischer Haftung füreinander.
II. Dagegen rekurrierten VSAO-ZH und VOLAZ am Montag, 3. April 2000 mit den Anträgen, in Aufhebung der Verfügung und unter Entschädigungsfolge sei festzustellen, dass in persönlicher Beziehung das Arbeitsgesetz für die Oberärztinnen und -ärzte, die Leitenden Ärztinnen und Ärzte sowie die Assistenzärztinnen und -ärzte mit abgeschlossener FMH-Weiterbildung gelte und dass die Assistenzärztinnen und -ärzte, die Oberärztinnen und -ärzte sowie die Leitenden Ärztinnen und Ärzte in allen Spitälern für die Gesundheitsvorsorge unter das Arbeitsgesetz fallen sowie dass in betrieblicher Hinsicht die Bestimmungen des Arbeitsgesetzes über die Arbeits- und Ruhezeiten in den öffentlichrechtlichen Krankenanstalten des Kantons, in den Spitälern, die auf einem öffentlichrechtlichen Zweckverband basieren, und in den privaten Krankenanstalten mit gemeinnützigem Charakter, welche Subventionen erhalten und die Arbeitszeitvorschriften des Kantons über die öffentlichen Dienstverhältnisse beachten, soweit Anwendung finden, als für die Arbeitnehmenden nicht günstigere Vorschriften existieren; zudem sei das AWA anzuweisen, die angezeigten Sachverhalte zu untersuchen und die geeigneten Massnahmen zu treffen. Mit ergänzender Eingabe vom 29. August 2000 und unter Hinweis auf die seit anfangs Monat greifende Revision des Arbeitsgesetzes samt neuen Verordnungen teilten VSAO-ZH und VOLAZ mit, sie würden voraussetzen, dass der hängige Rekurs seine Beurteilung nach dem aktuellen Recht erfahre.
Das eidgenössische Staatssekretariat für Wirtschaft (seco) informierte unterm 23. November 2000 über die Anwendbarkeit des revidierten Arbeitsgesetzes auf Spitäler und Assistenzärzte nebst anderen. Die mit Schreiben vom 1. und 8. Dezember 2000 eingeräumte Gelegenheit, sich zum Rekurs zu äussern, nahmen das Stadtzürcher Gesundheits- und Umweltdepartement am 21. Dezember 2000, das kantonale Personalamt am 30. Januar 2001, die Gesundheitsdirektion am 5. und der Verband Zürcher Krankenhäuser am 14. Februar 2001 wahr. Datierend vom 22. Februar 2001 kam das AWA der Aufforderung nach, zur Frage Stellung zu beziehen, wie sich das neue Recht auf die anstehende Angelegenheit auswirke.
Mit Verfügung vom Freitag, 23. März 2001 – VSAO-ZH sowie VOLAZ gemäss unbestrittener und plausibler Schilderung des heutigen Vertreters am Montag, 26. März 2001 ausgehändigt – hiess die Volkswirtschaftsdirektion den Rekurs teilweise gut, hob die Ziffern III und IV in der Verfügung des AWA vom 25. Februar 2000 auf (Dispositiv Ziffer I) und stellte fest, dass die Bestimmungen des Arbeitsgesetzes in den privaten Krankenanstalten mit gemeinnützigem Charakter, die Subventionen beziehen und sich an die Arbeitszeitvorschriften des Kantons über die öffentlichrechtlichen Dienstverhältnisse halten, auf die ArbeitnehmerInnen – d.h. die gewerkschaftlich repräsentierten Ärztinnen und Ärzte (E. 5e) – unter Vorbehalt von Art. 71 lit. b ArG anwendbar seien (Dispositiv Ziffer II) und dass die Assistenzärztinnen und -ärzte, die Oberärztinnen und -ärzte sowie die Leitenden Ärztinnen und Ärzte in allen Spitälern hinsichtlich der Gesundheitsschutzvorschriften dem Arbeitsgesetz unterliegen (Dispositiv Ziffer III); durch Dispositiv Ziffer IV wurde im Übrigen der Rekurs abgewiesen.
III. Hiergegen liessen VSAO-ZH und VOLAZ am 25. April 2001 mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht gelangen und ihm beantragen:
" Prozessual
– Die Liste der Spitäler, an welche die Umfrage des Amtes für Wirtschaft und Arbeit vom 30.6.1998, Lauf-Nr. 85718/Ja/bk, gerichtet war;
– bei ihr bzw. beim Amt für Wirtschaft und Arbeit eingegangene Antworten auf diese Umfrage.
Bei allfälligem Nichtvorhandensein der in Ziff. 1 genannten Akten sei die Vorinstanz zu einem Amtsbericht anzuhalten, ob und gegebenenfalls in welchem Umfange sie im Besitze dieser Akten war und weshalb sie sich ihrer entledigte oder weshalb, zu welchem Zeitpunkt und auf wessen Anordnung hin die vom Amt für Wirtschaft und Arbeit in die Wege geleitete Sachverhaltsermittlung nicht weiterverfolgt wurde.
Die Vorinstanz habe eine Liste sämtlicher Kantons- und direkt von Gemeinden betriebener Spitäler sowie der Spitäler mit öffentlichrechtlicher Trägerschaft, welche nicht direkt vom Kanton oder von Gemeinden betrieben werden, und eine solche der privatrechtlich organisierten Spitäler einzureichen enthaltend bezüglich jeden Spitals die Prozentsätze der öffentlichrechtlich und der privatrechtlich angestellten Arbeitnehmer/innen (Prozentsätze sowohl bezogen auf das Total der angestellten Ärzt/innen und auch auf das Total der im jeweiligen Spital überhaupt Beschäftigten).
Den Beschwerdeführer/innen sei das Protokoll zum Ergebnis von Ziff. 1 bis 3 hievor offenzuhalten.
Materiell
Ziff. II. und IV. der angefochtenen Verfügung seien aufzuheben.
Es sei festzustellen, dass die Bestimmungen des Arbeitsgesetzes in den privaten Krankenanstalten mit gemeinnützigem Charakter, die subventioniert sind, vorbehaltlos anwendbar sind.
Es sei festzustellen, dass die Bestimmungen des Arbeitsgesetzes in den kantonalen und von den Gemeinden direkt betriebenen Spitälern sowie in denjenigen mit öffentlichrechtlicher Trägerschaft als Richtwerte gelten, von welchen nicht beliebig abgewichen werden darf.
Ergänzend sei festzustellen, dass die Bestimmungen des Arbeitsgesetzes in den kantonalen und von den Gemeinden direkt betriebenen Spitälern sowie in denjenigen mit öffentlichrechtlicher Trägerschaft jedenfalls dann vorbehaltlos gelten, soweit und sofern ein solches Spital die Mehrzahl der Arbeitnehmer/innen privatrechtlich anstellt. Dabei habe sich die Beschwerdeinstanz auch dazu zu äussern, ob und nach welchen Kriterien mit den Arbeitnehmer/innen abgeschlossene Verträge als privatrechtlich oder als öffentlichrechtlich zu qualifizieren sind.
Ergänzend sei festzustellen, dass die Bestimmungen des Arbeitsgesetzes in den kantonalen und von den Gemeinden direkt betriebenen Spitälern sowie in denjenigen mit öffentlichrechtlicher Trägerschaft jedenfalls für die in ihnen privatrechtlich angestellten Spitalärzt/innen gelten.
Dementsprechend sei unter Verwendung der in Ziff. 3 verlangten Erhebungen im Sinne von Ziff. 6 – 9 hievor zu entscheiden, welche Spitäler im Kanton Zürich auch bezüglich der beschäftigten Spitalärzt/innen den Vorschriften des Arbeitsgesetzes vorbehaltlos unterstellt sind bzw. in welchen Spitälern diese Vorschriften jedenfalls als wettbewerblich relevante Richtwerte gelten, von welchen nicht beliebig abgewichen werden darf.
Evt. sei die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit diese die unter Ziff. 1. – 3. verlangten Erhebungen tätige und darauf im Sinne der Erwägungen über die in Anträgen 8 und 9 genannten Anwendbarkeiten spitalbezogen selber neu entscheide.
Es sei festzustellen, dass Präsenzzeiten von jedenfalls über 55 Stunden/Woche den Vorschriften des Arbeitsgesetzes über den Gesundheitsschutz sowie den Grundrechten auf Leben und Schutz der Privatsphäre (Art. 10 und 13 BV [Bundesverfassung vom 18. April 1999, SR 101]) sowie dem Verfassungsgrundsatz der Verwirklichung der Grundrechte (Art. 35 BV) widersprechen und daher unzulässig sind.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Beschwerdegegners [womit die Vorinstanz gemeint ist]."
Die Volkswirtschaftsdirektion verzichtete unterm 7. Mai 2001 ausdrücklich auf Vernehmlassung, während das AWA mit Beschwerdeantwort vom 15./16. Mai 2001 auf Abweisung des Rechtsmittels schloss, soweit darauf einzutreten sei, und am 21./22. Mai 2001 Akten betreffend Subventionsberechtigung der Klinik H einreichte.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
Unabhängig davon, ob es sich gegenwärtig um eine personalrechtliche Auseinandersetzung drehe (verneinend Beschwerde S. 3, worauf es bei den Kostenfolgen zurückzukommen gilt), fällt die Beurteilung des Rechtsmittels entweder laut §§ 19b Abs. 1, 41 und 43 Abs. 1 oder nach § 74 VRG schon kantonalrechtlich in die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts. Zudem beschlägt die angefochtene Verfügung das Gebiet des ArbeitnehmerInnenschutzes und stützt sich auf das eidgenössische Arbeitsgesetz samt Ausführungsverordnungen. Auf Grund von Art. 57 ArG unterliegen Entscheide der letzten kantonalen Instanz der Beschwerde an den Bundesrat, soweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht unzulässig ist. Deren Ausschluss gemäss Art. 99 f. des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (OG, SR 173.110) lässt sich nicht ersehen. Bleibt sie somit kraft Art. 97 ff. OG offen, folgt hieraus für den kantonalen Rechtsschutz mit der Beschwerde (a.a.O.) abermals die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (vgl. auch [§ 80c in Verbindung mit] §§ 42 und 43 Abs. 2 VRG).
Die Rechtsmittelberechtigung für die Beschwerdeführerinnen – das betonen dieselben korrekt – als Gewerkschaften der hier einschlägigen Berufsarten ergibt sich aus Art. 58 Abs. 1 ArG, ohne dass es darauf ankäme, ob die betroffenen Arbeitnehmenden oder einzelne von ihnen Mitglieder seien (BGE 119 Ib 374 E. 2b/aa). Diese bundesrechtliche Bestimmung gilt ebenso für das kantonale Verfahren (Art. 98a Abs. 3 OG). Ob auch die Voraussetzungen der egoistischen Verbandsbeschwerde als erfüllt erscheinen (dazu Alfred Kölz/ Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, §§ 21 N. 50 ff. und 74 N. 3), darf deshalb offen bleiben.
b) Im Gegensatz zum Rest erweist sich das Verfahren betreffend die privaten Krankenanstalten mit gemeinnützigem Charakter, die subventioniert sind und sich nach den Arbeitszeitvorschriften des Kantons über die öffentlichrechtlichen Dienstverhältnisse richten, nicht als spruchreif. Es ist deshalb abzutrennen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu
§§ 4-31 N. 36 f.) und als Geschäft VB.2001.00200 fortzuführen. Damit bleibt nachfolgend Rechtsmittelantrag 6 ganz aus dem Spiel wie auch die Anträge 1-5 und 10 ff., soweit sie sich auf diese Privatspitäler beziehen.
c) Die Feststellungsinteressen der Beschwerdeführerinnen – das noch im Rekurs bekräftigte Leistungsbegehren haben sie nunmehr aufgegeben – wie auch jene des Beschwerdegegners sind dermassen evident, dass darüber bis anhin mit gutem Grund kein Wort verloren worden ist (vgl. allgemein Kölz/Bosshart/Röhl, §§ 4 N. 14, 19 N. 58 ff. und 48 N. 19 sowie insbesondere Art. 1 ff., 6, 9 ff., 41 Abs. 3, 54 Abs. 2 und 71 lit. b ArG; ferner § 29 Ziff. 11 des Gesetzes betreffend die Organisation und Geschäftsordnung des Regierungsrates und seiner Direktionen vom 26. Februar 1899 [LS 172.1], § 2 lit. a der Delegationsverordnung vom 9. Dezember 1998 [LS 172.14] sowie § 1 Abs. 1 und § 12 der Verordnung zum Arbeitsgesetz vom 27. Januar 1966 [LS 822.1]).
Die Beschwerdeführerinnen zeigten fünf öffentlichrechtliche Spitäler bzw. zum Teil nur bestimmte Bereiche derselben an; Beschwerdegegner und Vorinstanz haben alsdann mit Verfügung allgemein konstatiert, wie weit das Arbeitsgesetz für staatseigene Krankenanstalten (und sinngemäss auch für solche, die direkt von Gemeinden betrieben werden) sowie Zweckverbandsspitäler gelte. Das begrenzt den Kreis vor Verwaltungsgericht statthafter Begehren (Kölz/Bosshart/Röhl, § 54 N. 4, auch zum Folgenden). Darum kann insofern auf die Beschwerde nicht eingetreten werden, als die Rechtsmittelanträge 10 und 11 in Verbindung insbesondere mit 3 für andere als die konkret angezeigten Spitäler bzw. deren Untergliederungen je einzeln die Anwendbarkeit des Arbeitsgesetzes klären lassen wollen. Ebenso wenig an die Hand zu nehmen sind die Anträge 7 und 8 sowie 10-12 in dem Umfang, als sie Feststellungen für mehr denn die gewerkschaftlich repräsentierten Berufssparten anstreben, weil auch Solches bislang keinen Verfahrensgegenstand gebildet hat.
Weiterhin zu behaften sind die Beschwerdeführerinnen bei der im Rekursverfahren geäusserten und durch den angefochtenen Entscheid mit Fug erfüllten Erwartung, die Sache möge anhand der nach Verfügung des Beschwerdegegners in Kraft getretenen Änderungen des Arbeitsgesetzes und von dessen Vollzugsverordnungen beurteilt werden (E. 1; vgl. [§ 80c in Verbindung mit] §§ 70 und 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Hieran ändert nichts, dass die VSAO-ZH am 15. Februar 2001 Strafanzeige gegen die Verantwortlichen des Spitals E erhoben und damit auch Vorgänge ins Spiel gebracht hat, die sich noch unter altem Recht ereignet haben sollen. Denn das Verwaltungsgericht braucht keine allfälligen Probleme für die Strafbehörden zu lösen (vgl. Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Regina Kiener, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2000, S. 85 f.; Max Imboden/René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 6. A., Basel/Frankfurt am Main 1986, Nr. 142 B IIb).
Art. 2 Abs. 2 ArG ausführend, erklärt einerseits Art. 4 der ebenso am 1. August 2000 in Kraft getretenen Verordnung 1 vom 10. Mai 2000 zum Arbeitsgesetz (ArGV 1, SR 822.111), dieses finde insbesondere Anwendung auf Betriebe von Bund, Kantonen und Gemeinden (Ingress) zur Herstellung, Verarbeitung oder Behandlung von Gütern und zur Erzeugung, Umwandlung oder Übertragung von Energie, vorbehaltlich Art. 2 Abs. 1 lit. b ArG (lit. a), zur Beförderung von Personen oder Gütern, unter dem gleichen Vorbehalt (lit. b), sowie für die Abfuhr, für die Verbrennung oder Verarbeitung von Kehricht, Betriebe der Wasserversorgung und der Abwasserreinigung (lit. c); dasselbe drückte schon Art. 9 der Verordnung I vom 14. Januar 1966 zum Arbeitsgesetz (aArGV 1; AS 1966, 86 ff.) aus. Kraft Art. 7 ArGV 1 (der sich auch auf Art. 71 lit. b ArG stützt) anderseits gelten die Arbeits- und Ruhezeitbestimmungen nicht für öffentlichrechtliche Anstalten ohne Rechtspersönlichkeit sowie Körperschaften des öffentlichen Rechts, wenn die Mehrzahl der dort Tätigen in einem öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnis steht (Abs. 1); für privatrechtlich Beschäftigte solcher Betriebe ist das Arbeitsgesetz indes integral anwendbar, falls das öffentliche Dienstrecht für die ArbeitnehmerInnen nichts Günstigeres vorsieht (Abs. 2). Demgegenüber bezeichnete Art. 8 aArGV 1 als "öffentliche Anstalten, auf die das Gesetz gemäss Artikel 2, Absatz 2 nicht anwendbar ist, ... öffentlichrechtliche Anstalten mit juristischer Persönlichkeit sowie Körperschaften des öffentlichen Rechts, soweit deren Arbeitnehmer in einem öffentlichrechtlichen oder einem dem öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis angeglichenen Arbeitsverhältnis stehen" (Abs. 1); öffentliche Anstalten in dem Sinn sollten namentlich die Schweizerische Nationalbank und die Schweizerische Unfallversicherungsanstalt darstellen (Abs. 2). Als eine höhere leitende Tätigkeit nach Art. 3 lit. d ArG ausübend definiert Art. 9 ArGV 1, wer auf Grund seiner Stellung und Verantwortung sowie in Abhängigkeit von der Grösse des Betriebs über weitreichende Entscheidungsbefugnis verfügt oder Entscheide von grosser Tragweite massgeblich beeinflussen und dadurch auf die Struktur, den Geschäftsgang und die Entwicklung eines Betriebs oder Betriebsteils einen nachhaltigen Einfluss nehmen kann; in Art. 7 aArGV 1 lautete der entsprechende Passus "wer in einem Betrieb oder Betriebsteil über Entscheidungsbefugnis in wesentlichen Angelegenheiten verfügt und eine entsprechende Verantwortung trägt". Art. 12 Abs. 1 ArGV 1 besagt schliesslich zu Art. 3 lit. e ArG, Assistenzärztinnen und -ärzte seien Ärztinnen bzw. Ärzte der Human-, Zahn- und Tiermedizin, die nach erworbenem Staatsexamen eine Weiterbildung absolvieren (Ingress) zur Erlangung des ersten Facharzttitels (lit. a) oder für die Zulassung zur Eröffnung einer eigenen Praxis (lit. b).
Im Folgenden ist zu prüfen, was diese Normen für die verschiedenen Beschwerdeanträge bedeuten.
a) Anträge 5 (teilweise) und 7-9 (ganz, soweit darauf eingetreten werden kann):
aa) Öffentlichrechtliche Spitäler samt ihren
einzelnen Bereichen gehören unstrittig und unbestreitbar nicht zu den durch
Art. 2 Abs. 2 ArG in Verbindung mit Art. 4 ArGV 1 bzw. Art. 9 aArGV 1 dem
Arbeitsgesetz unterworfenen Betrieben, sondern vielmehr auf nachgerade
klassische Weise zu den öffentlichen Anstalten im Sinn von Art. 2 Abs. 2 ArG
(Zwahlen, Art. 2 N. 12 und 16; R. Canner/R. Schoop, Arbeitsgesetz, 2. A.,
Zürich 1976, S. 26 ff.; Manfred Rehbinder anlässlich einer Buchbesprechung
in: JAR 1983, S. 338 ff., 338; VGr SO, 8. November 1990, JAR 1992, S. 332, E. 3
und 3a je Ingress; vgl. auch Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des
Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 1048; BGr, 28. Juli
1987, JAR 1988, S. 238, insbesondere E. 2a S. 241; anders noch
Rehbinder/Müller, S. 33 für so genannte unselbständige Anstalten, die sie zur
Verwaltung nach Art. 2 Abs. 1 lit. a zählten, weil Art. 8 aArGV
1 nur Anstalten mit juristischer Persönlichkeit erwähnte), die Art. 7 ArGV 1
jedenfalls bei mangelnder Rechtspersönlichkeit prinzipiell und im Gegensatz zu
Art. 8 aArGV 1 nur von den Arbeits- und Ruhezeitbestimmungen ausnimmt (vgl.
seco in act. 10/14/1 S. 2; S. 1 in der Stellungnahme des Personalamts und S. 2
Universitätsspital und das Kantonsspital Winterthur, die hier besonders
interessieren, sind Anstalten ohne Rechtspersönlichkeit (Tobias Jaag,
Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Rz. 808 f. und
3116); dasselbe muss zum einen für Gemeindespitäler gelten, obschon die Stadt
Zürich etwa das gegenwärtig mit im Vordergrund stehende Stadtspital B als
Dienstabteilung des Gesundheits- und Umweltdepartements bezeichnet (Art. 29
Abs. 1 des Stadtratsbeschlusses über die Departementsgliederung und -aufgaben
vom 26. März 1997, AS [Stadt Zürich] 42, 395 ff., 409), weil eine solche
Deklaration nichts am Anstaltscharakter des Spitals ändert (anders E. 5b im
angefochtenen Entscheid sowie S. 1 in der Stellungnahme des Stadtzürcher
Gesundheits- und Umweltdepartements; vgl. auch Beschwerde S. 6), und zum andern
für Spitäler der Zweckverbände als öffentlichrechtlicher Körperschaften (vgl.
§ 7 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [GemeindeG, LS 131.1]) wie das
Kreisspital C und das Spital D (vgl. Jaag, Rz. 746, 1253 ff. und 3117), die
vorliegend ebenso spezielle Aufmerksamkeit erheischen. Der Beschwerdegegner
stellte deshalb im Rekursverfahren zutreffend fest, auf diese Spitäler fänden
die Arbeits- und Ruhezeitbestimmungen keine Anwendung.
Dieser Grundsatz von Art. 7 Abs. 1 ArGV 1 griffe immerhin für im Sinn von Art. 7 Abs. 2 ArGV 1 privatrechtlich beschäftigte ArbeitnehmerInnen nicht. Aber erstens untersteht dem am 1. Juli 1999 in Kraft getretenen Personalgesetz vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) laut seinem § 1 Abs. 1 das Personal des Staates sowie von dessen unselbständigen Anstalten und erklärt § 7 PG das Arbeitsverhältnis zum öffentlichrechtlichen, was auch die Kantonsspitäler betrifft; der in E. 5c des angefochtenen Entscheids zitierte § 28 der Verordnung über die kantonalen Krankenhäuser vom 28. Januar 1981 (LS 813.11), aus dem inhaltlich übrigens nichts Abweichendes folgt, ist obsolet (vgl. § 57 PG). Zweitens definiert der durch das Personalgesetz revidierte § 72 Abs. 2 GemeindeG das Arbeitsverhältnis des Gemeindepersonals ebenso als öffentlichrechtliches (Satz 1), und zwar zwingend sowie mit Wirkung gleichfalls für die Zweckverbände (H. R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, §§ 7 N. 4.9.8 und 72 N. 3.4). Die dem teilweise zuwider laufenden Behauptungen bzw. Vermutungen der Beschwerdeführerinnen in Rekurs S. 7 f. und Beschwerde S. 11 ff. verfangen nicht (vgl. auch act. 10/32/4 Einleitung, 10/32/6+7 sowie 10/32/8 S. 5 f.; ferner S. 4 in der Stellungnahme der Gesundheitsdirektion; VGr, 23. September 1997, VK.97.00007, E. 2 [act. 10/23/3], 20. Dezember 2000, PK.2000.00003, insbesondere E. 1b/cc, http://www.vgrzh.ch/rechtsprechung, und 23. Mai 2001, PB.2001.00003, insbesondere E. 2b Abs. 1; Cour constitutionnelle du Tribunal Cantonal du canton du Jura, 27. August 1999, SARB 2001 Nr. 194). Also bleibt es einstweilen dabei, dass die Arbeits- und Ruhezeitbestimmungen auf die hier diskutierten Spitäler keine Anwendung finden (richtig insofern E. 5b-d im angefochtenen Entscheid). Nun haben das die vorinstanzlichen Dispositive für die von den Gemeinden direkt betriebenen Einrichtungen nicht ausdrücklich gesagt; es lässt sich indes wegen des Verbots der reformatio in peius für das Verwaltungsgericht auf dieser Verfahrensstufe nicht mehr nachholen (§ 63 Abs. 2 VRG und dazu Kölz/Bosshart/Röhl, § 63 N. 13 ff.).
Die im Rekurs insofern geschützte beschwerdegegnerische Verfügung stellte lediglich negativ fest, die Bestimmungen des Arbeitsgesetzes über die Arbeitszeiten (nämlich Art. 9-28) gälten in den öffentlichrechtlichen Spitälern nicht. Und der angefochtene Entscheid hat positiv konstatiert (vgl. E. 6), sämtliche gewerkschaftlich repräsentierten Ärztinnen sowie Ärzte aller Krankenanstalten unterstünden den Gesundheitsschutzvorschriften des Arbeitsgesetzes – also im Sinn von Art. 3a Ingress den Art. 6, 35 und 36a ArG. Damit liesse sich die Frage aufwerfen, wie weit Art. 71 lit. b ArG die Anwendung der übrigen Normen (Art. 7, 29-32, 35a-36 und 37 ff. ArG) vereitle. Eine Antwort darf jedoch ausbleiben, weil es sich im gesamten Rechtsgang offensichtlich nie um die dort geregelten Bereiche gehandelt hat.
bb) Die Beschwerdeführerinnen argumentieren allerdings zu Antrag 7, bei Schaffung des Arbeitsgesetzes habe die öffentliche Hand im Ruf einer weit über dem Durchschnitt der Privatwirtschaft befindlichen Arbeitgeberin gestanden, die man nicht habe stärker einbinden müssen (in solche Richtung zielend auch Walter Hindermann, Einführung in das neue Arbeitsgesetz, Zürich 1964, S. 19 f., und derselbe, Leitfaden zum Arbeitsgesetz, Zürich 1966, S. 33 f.). Seither habe sie ihre Vorbildfunktion in vielerlei Beziehung verloren, weshalb die Revision von 1998 wenigstens die Gesundheitsschutzvorschriften für allgemein anwendbar erklärt habe. Inzwischen sei die neue Bundesverfassung in Kraft getreten. Eine Vereinbarkeit mit deren Wettbewerbsgedanken resultiere nur, wenn die Ausgestaltung öffentlichrechtlicher Arbeitsverhältnisse keine erheblichen Nachteile von privaten Leistungserbringern in jenen Bereichen zeitige, wo die Wirtschaftsordnung ein gemischtes staatliches und privates Angebot vorsehe. Indem die Vorinstanz zudem die Konkurrenz bloss noch mit eigentlichen Privatkliniken spielen lasse, behindere sie erneut den Wettbewerb sowie die privatwirtschaftliche Erwerbstätigkeit der Spitalärztinnen und -ärzte, erlebten doch diese bei ihren Anstellungen ein eigentliches Kartell der Kantone, welche ihnen mit wenigen Ausnahmen ähnlich schlechte Arbeitszeit-Bedingungen aufzwängen, da der Markt kaum das Ausweichen auf die dünn gesäten wirklichen Privatkliniken gestatte. In systematischer, die Kohärenz mit Art. 94-96 BV über die Grundsätze der Wirtschafts(freiheits)ordnung, die privatwirtschaftliche Erwerbstätigkeit und die Wettbewerbspolitik wahrender Auslegung des Arbeitsgesetzes hätten dessen Bestimmungen als Richtwerte zu gelten, von denen nicht beliebig abgewichen werden könne (Beschwerde S. 8 ff. mit Hinweis auf Art. 9 Abs. 4 sowie Art. 12 und 15a ArG). Im Rekursverfahren haben die Beschwerdeführerinnen sogar vorgebracht, das Arbeitsgesetz beinhalte minimale Standards, welche die öffentlichrechtlichen ArbeitgeberInnen nicht unterschreiten dürften.
Vorab lässt sich dagegen beipflichtend auf E. 3a-c des angefochtenen Entscheids verweisen ([§ 80c in Verbindung mit] §§ 70 und 28 Abs. 1 Satz 2 VRG; vgl. auch S. 2 in der Stellungnahme des Stadtzürcher Gesundheits- und Umweltdepartements sowie S. 1 f. bzw. 3 f. in denjenigen des Personalamts und der Gesundheitsdirektion, Letztere auch zum Folgenden). Ob sodann die von der Beschwerde angerufenen Verfassungsbestimmungen als verletzt erscheinen, darf offen bleiben. Alles dort Genannte galt nämlich bei Schaffung des Arbeitsgesetzes schon nach der alten Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (BS 1, 3 ff.; vgl. die Konkordanztabelle in: Die neue Bundesverfassung, herausgegeben von Ulrich Zimmerli, Bern 2000, S. 300), von der erst 1982 eingeführten Preisüberwachung einmal abgesehen (AS 1983 I 240). Und es musste bereits damals erhellen, dass etwa die öffentlichrechtlichen Spitäler, wo die Arbeitszeiten insbesondere von Ärztinnen und Ärzten seit je sehr hoch lagen, nicht zu den dem Arbeitsgesetz unterworfenen Betrieben gehören würden (vgl. Amtl.Bull. N 1962, S. 146 ff.). Wenn deshalb der Souverän den Verordnungsgeber mit Art. 2 Abs. 2 ArG ermächtigte, auch solche eventuell die Verfassung missachtende Krankenanstalten den vom Arbeitsgesetz ausgenommenen öffentlichen Verwaltungen gleich zu stellen, bindet das die Gerichte (Art. 191 BV; Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. A., Zürich 2001, Rz. 2086 ff.; BGE 122 II 411 E. 3b und 116 Ib 270 E. 7c; Fridolin Schiesser, Die akzessorische Prüfung, Zürich 1984, S. 290), und zwar umso mehr, als die jüngste Revision des Arbeitsgesetzes trotz mittlerweile akzentuierter Problematik insofern nichts geändert hat. Endlich drängt sich der gleiche Schluss wegen Art. 71 lit. b ArG auf, der in absoluter Weise Vorschriften von Bund, Kantonen und Gemeinden über das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis unter anderem betreffend selbst ungünstigere Arbeits- und Ruhezeiten vorbehält (Zwahlen, Art. 2 N. 19; Canner/Schoop, S. 269; vgl. auch Rehbinder, S. 340), wie sie denn im Kanton Zürich, seinen Gemeinden und deren Zweckverbänden gegenüber den hier interessierenden Ärztinnen und Ärzten durchaus existieren (vgl. act. 5/6 f., 10/8/12 sowie 10/8/13/1 ff.; §§ 116 Abs. 1 und 4,
134 Abs. 1 sowie 153 der Vollzugsverordnung vom 19. Mai 1999 zum Personalgesetz, LS 177.111; Gesamtarbeitsvertrag für Assistenzärztinnen und -ärzte vom 8. Dezember 1999, LS 811.12; § 72 Abs. 2 Satz 2 GemeindeG).
Nach alledem gilt es Antrag 5 und 7 abzuweisen, soweit in diesem Verfahren darauf einzutreten ist. Mangels Möglichkeit privatrechtlicher Anstellungen in öffentlichrechtlichen Spitälern müssen die Anträge 8 und 9 dieses Schicksal teilen, wobei freilich auf den Letzteren vollumfänglich einzutreten ist. Das Gericht hat sich deshalb auch nicht im Sinn von Antrag 8 zu den Kriterien auszusprechen, welche privat- und öffentlichrechtliche Verträge zu unterscheiden erlaubten. Dass – nebenbei bemerkt – die beschwerdegegnerische Verfügung sich im Zusammenhang mit der Thematik der Anträge 5 und 7-9 einer Äusserung zu den Leitenden Ärztinnen und Ärzten enthalten hatte, wie der Rekurs rügte, hätte die Vorinstanz insofern an einer reformatio in peius nicht gehindert (§ 27 VRG und dazu Kölz/Bosshart/Röhl). Solches ist indes unterblieben. Dabei hat es sein Bewenden.
b) Anträge 1-4 sowie 10 und 11: Auf Grund des bislang Erwogenen fehlt jeder Anlass, den prozessualen Anträgen statt zu geben. Und in dem Umfang, als auf die materiellen Anträge 10 und 11 überhaupt einzutreten ist, wurden diese – soweit berechtigt – vorstehend bereits berücksichtigt.
c) Antrag 12:
aa) Nachfolgend geht es um alle gewerkschaftlich repräsentierten Ärztinnen und Ärzte der öffentlichrechtlichen Spitäler.
Schon bei der Vorinstanz argumentierten die Beschwerdeführerinnen, eine zeitliche Überbeanspruchung verletze die für alle vorliegend involvierten Ärztinnen und Ärzte wirksamen Vorschriften über den Gesundheitsschutz. Der angefochtene Entscheid verwarf das mit der Begründung, Art. 3a ArG stipuliere mit der Anwendbarkeit dieser Vorschriften eine Ausnahme von den Ausnahmen des arbeitsgesetzlichen Geltungsbereichs nach Art. 2 und 3 ArG; e contrario ergebe sich, dass der Gesetzgeber die Arbeits- und Ruhezeitbestimmungen für die in Art. 3a ArG erwähnten Betriebsarten und Personenkategorien habe ausschliessen wollen; gegen etwaige zeitliche Überbeanspruchungen lasse sich daher nicht mit den arbeitsgesetzlichen Normen betreffend Gesundheitsschutz vorgehen (E. 7b; gleicher Meinung S. 2 in der Stellungnahme des Stadtzürcher Gesundheits- und Umweltdepartements).
Die Beschwerde bringt vor, Arbeitswochen über 55 Stunden hinaus verstiessen sowohl vor dem Hintergrund von Art. 9 Abs. 4, Art. 12 und 15a ArG gegen Art. 6 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 ArG, wonach der Arbeitgeber verpflichtet sei, "zum Schutze der Gesundheit der Arbeitnehmer alle Massnahmen zu treffen, die nach der Erfahrung notwendig, nach dem Stand der Technik anwendbar und den Verhältnissen des Betriebes angemessen sind", und "die betrieblichen Einrichtungen und den Arbeitsablauf so zu gestalten, dass Gesundheitsgefährdungen und Überbeanspruchungen der Arbeitnehmer nach Möglichkeit vermieden werden", als auch gegen das Recht auf Leben und körperliche sowie geistige Unversehrtheit im Sinn von Art. 10 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 BV, den Anspruch auf Achtung des Privat- und Familienlebens gemäss Art. 13 Abs. 1 BV und das in Art 35 BV verankerte Gebot der Grundrechtsverwirklichung.
bb) Die Bundesverfassung vermag den Beschwerdeführerinnen nicht zu helfen; hierfür lässt sich mutatis mutandis auf die schon einmal genannten Gründe verweisen (vorn a/bb Abs. 2; vgl. Zimmerli, S. 293 ff. sowie BBl 1997 I 145 ff., 152 ff. und 191 ff.). Vielmehr kommt es allein darauf an, was das im Ingress von Art. 2 Abs. 1 ArG vorbehaltene Gebot von Art. 3a ArG bedeute, dass die Vorschriften des Arbeitsgesetzes "über den Gesundheitsschutz (Art. 6, 35 und 36a)" Anwendung fänden namentlich "auf die Verwaltungen des Bundes, der Kantone und Gemeinden", wobei durch die in Art. 71 lit. b ArG prinzipiell ebenso vorbehaltenen Vorschriften von Bund, Kantonen und Gemeinden über das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis "von den Vorschriften über den Gesundheitsschutz ... nur zugunsten der Arbeitnehmer abgewichen werden" darf. Das gleiche Problem stellt Art. 7 Abs. 1 ArGV 1, welcher die streitgegenständlichen öffentlichrechtlichen Krankenanstalten ohne Rechtspersönlichkeit bloss von den Arbeits- und Ruhezeitbestimmungen ausnimmt.
Art. 3a ArG samt seinem Vorbehalt in Art. 2 trat erst am 1. Mai 1994 in Kraft und betraf damals nicht bereits die Verwaltungen von Kantonen und Gemeinden (AS 1994 I 1035 f.). Er entstand im Rahmen des Folgeprogramms nach der Ablehnung des EWR-Abkommens (BBl 1993 I 805 ff., 868). In jenem Zusammenhang handelte es sich bloss um eine Ausdehnung des arbeitsgesetzlichen Geltungsbereichs für die Bestimmungen über die Gesundheitsvorsorge (Art. 6 ArG und Verordnung 3 vom 18. August 1993 zum Arbeitsgesetz [ArGV 3, SR 822.113]), weil das Gemeinschaftsrecht noch keine Regelung über die Arbeitszeit kannte (BBl 1992 IV 1 ff., 383 ff., sowie V 520 ff., 659 ff., insbesondere 662). Für die jüngste Revision des Arbeitsgesetzes wurde wiederholt, sie beschlage "nur die Gesundheitsvorsorge, nicht aber die Vorschriften über die Arbeits- und Ruhezeiten", sodann erweiternd festgestellt, die "Vorschriften des Arbeitsgesetzes über die Gesundheitsvorsorge umfassen die Artikel 6, 35 und 36a sowie die gestützt darauf erlassenen Ergänzungs- und Ausführungsvorschriften auf Verordnungsstufe", und endlich betont, wegen der Ausdehnung der "Vorschriften über die Gesundheitsvorsorge auch auf die Verwaltungen der Kantone und Gemeinden ... muss der in Artikel 71 Buchstabe b zugunsten dieser Körperschaften enthaltene Vorbehalt in bezug auf die öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisse angepasst werden" (BBl 1994 II 157 ff., 176, 188 und 217; BBl 1998, 1394 ff., 1401 und 1404); Letzteres umschrieb ziemlich inhaltslos die neue Norm, es dürfe "von den Vorschriften über die Gesundheitsvorsorge [bzw. den Gesundheitsschutz] ... nur zugunsten der Arbeitnehmer abgewichen werden". Konsequenter Weise befreit jetzt Art. 7 Abs. 1 ArGV 1 nur mehr von den Arbeits- und Ruhezeitbestimmungen.
Gewiss darf man Arbeits- und Ruhezeitbestimmungen im weiteren Sinn oder der Sache nach zu den Vorschriften über den Gesundheitsschutz zählen (Canner/Schoop, S. 62; Rehbinder/Müller, S. 53; vgl. auch Erich Janutin, Gesundheit im Arbeitsrecht, Zürich 1991, S. 80). Und sicher können sehr lange Arbeitszeiten Gesundheitsgefährdungen und Überbeanspruchungen im Sinn von Art. 6 Abs. 2 ArG bedeuten. Nur beinhaltet Art. 6 ArG keine Aspekte von Arbeits- und Ruhezeit, weil solche durch Art. 9 ff. ArG und die hierauf fussenden Art. 13 ff. ArGV 1 erfasst werden. Die auf Art. 6 Abs. 4 und Art 40 ArG gestützte ArGV 3 betreffend Gesundheitsvorsorge redet denn auch nicht von Derartigem. Umgekehrt verhält es sich zwar bei den unter anderem Art. 35 ArG über den Gesundheitsschutz bei Mutterschaft näher regelnden Art. 60 ff. ArGV 1 (Art. 66 ArGV 1 zu Art. 36a ArG), doch spielt das vorliegend, wo es um Art. 6 ArG geht, vorab keine Rolle, weshalb offen bleiben soll, was als arbeitsgesetzliche Basis der dortigen Arbeits- und Ruhezeitnormen zu dienen vermag. Die Entstehungsgeschichte von Art. 3a in Verbindung mit der Ergänzung von Art. 71 lit. b ArG drängt keinen abweichenden Schluss auf. Der Verweis daselbst auf Art. 6 ArG gestattet nicht, in das öffentlichrechtliche Arbeits- und Ruhezeitregime von Kantonen und Gemeinden einzugreifen. Also gilt es Antrag 12 abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Beschwerdeführerinnen unterliegen vollständig, müssen die Kosten deshalb je hälftig übernehmen und wegen gemeinsamen Vorgehens füreinander solidarisch haften (§ 80c in Verbindung mit §§ 70 sowie 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG; vgl. Kölz/Bosshart/ Röhl, § 14 N. 3). Sie finden freilich, sogar in solchem Fall nicht belastet werden zu sollen, denn sie hätten "grundsätzliche auch eine breite Öffentlichkeit brennend interessierende Fragen aufgeworfen" (Beschwerde S. 18). Gewiss könnte aus Billigkeitserwägungen die Gerichtskasse einspringen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 23 und 27); das rechtfertigt sich hier aber nicht, fochten die ärztlichen Gewerkschaften im Wesentlichen doch für die durch sie Repräsentierten und weniger zu Gunsten eines gesellschaftlichen Klarstellungsbedürfnisses.
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Demgemäss beschliesst das Verwaltungsgericht:
Das Verfahren betreffend die privaten Krankenanstalten mit gemeinnützigem Charakter, die Subventionen erhalten und sich nach den Arbeitszeitvorschriften des Kantons über die öffentlichrechtlichen Dienstverhältnisse richten, wird abgetrennt und unter der Verfahrensnummer VB.2001.00200 weitergeführt;
und entscheidet:
Die Beschwerde PB.2001.00010 wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
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