I. D ist als Rechnungsführerin bei der Abteilung Soziales der Stadt X tätig. Mit Verfügung vom 24. Januar 2001 kündigte der Abteilungsvorsteher das Arbeitsverhältnis auf den 30. April 2001 und entzog er einem Rekurs die aufschiebende Wirkung. Nachdem D am 31. Januar 2001 eine Begründung der Kündigung verlangt hatte, wurden ihr die Kündigungsgründe mit Schreiben vom 13. Februar 2001 eingehend dargelegt.
II. Gegen die Kündigung liess D am 22. Februar 2001 Rekurs an den Bezirksrat erheben und in erster Linie beantragen, die Kündigung, soweit sie nicht nichtig sei, aufzuheben und die Stadt X zur Weiterbeschäftigung zu verpflichten; sodann sei die aufschiebende Wirkung des Rekurses wiederherzustellen und D die Weiterführung des Dienstverhältnisses zu gestatten.
Mit Beschluss vom 13. März 2001 stellte der Bezirksrat die aufschiebende Wirkung wieder her und ordnete er demgemäss an, dass das Arbeitsverhältnis während des Verfahrens fortzudauern habe.
III. Mit Beschwerde vom 28. März 2001 liess die Stadt X dem Verwaltungsgericht beantragen, den angefochtenen Beschluss unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin aufzuheben.
Der Bezirksrat verzichtete am 4. April 2001 auf Stellungnahme, die Beschwerdegegnerin liess am 5. April 2001 Abweisung des Rechtsmittels unter Kosten- und Entschädigungsfolgen beantragen.
Die Begründung des angefochtenen Beschlusses sowie die Parteivorbringen im Einzelnen werden, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen wiedergegeben.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
Die Besoldung der zu 80 % beschäftigten Beschwerdegegnerin für drei Monate dürfte 20'000 Franken nicht erreichen, so dass der Entscheid § 38 Abs. 2 VRG vom Einzelrichter gefällt werden könnte. Indessen eignet der vom Gericht bisher nicht entschiedenen Frage des Entzugs der aufschiebenden Wirkung bei ordentlicher Kündigung grundsätzliche Bedeutung, weshalb die Entscheidung gemäss § 38 Abs. 2 VRG der Kammer zu übertragen ist.
Unbestrittenermassen untersteht das streitbetroffene Arbeitsverhältnis der Personalverordnung der Stadt X vom
Mai 1999, in Kraft seit 1. Juli 1999 (PersonalV). Gemäss § 12 Abs. 1 PersonalV wird das Anstellungsverhältnis grundsätzlich durch Verfügung begründet, wobei im vorliegenden Fall mit dem Inkrafttreten der Personalverordnung ein bisheriges Wahlverhältnis abgelöst worden ist. Damit handelt es sich hier jedenfalls um ein durch (zustimmungsbedürftige) Verfügung begründetes Anstellungsverhältnis und nicht um ein vertragliches, wie es laut § 12 Abs. 2 PersonalV in besonderen Fällen begründet werden kann.
Während die Kündigung eines durch Verfügung begründeten öffentlichrechtlichen Anstellungsverhältnisses durch den Angestellten die Rücknahme der seinerzeitigen Zustimmung darstellt und deshalb in Analogie zum Privatrecht als empfangsbedürftige Willenserklärung aufgefasst werden kann (Elmar Mario Jud, Besonderheiten öffentlichrechtlicher Dienstverhältnisse nach schweizerischem Recht, insbesondere bei deren Beendigung aus nichtdisziplinarischen Gründen, St. Gallen 1975, S. 163), handelt es sich bei der Kündigung durch den Arbeitgeber um einen Verwaltungsakt, der den Widerruf ex nunc der seinerzeitigen Anstellungsverfügung beinhaltet (Jud, S. 166 f.). Als Verwaltungsakt ist auf Grund des verfassungsrechtlichen Legalitätsprinzips eine rechtswidrige Kündigung auf Anfechtung hin aufzuheben (Matthias Michel, Beamtenstatus im Wandel, Zürich 1998, S. 311, mit zahlreichen Hinweisen auf die Rechtsprechung), was den Fortbestand des Arbeitsverhältnisses zur Folge hat. In dieser Rechtsfolge liegt gerade die Besonderheit von durch Verfügung begründeten öffentlichrechtlichen Anstellungsverhältnissen und sie stellt den wichtigsten Unterschied dar zu den vertraglich begründeten Arbeitsverhältnissen, wo es sich bei der Kündigung um ein beiden Parteien gleichermassen zustehendes Gestaltungsrecht handelt.
Von diesem verwaltungsrechtlichen Konzept finden sich nun allerdings im öffentlichen Dienstrecht, das sich zunehmend dem privaten Arbeitsrecht angleicht, zahlreiche Abweichungen, so beispielsweise in § 80 Abs. 2 VRG, wonach es dem Verwaltungsgericht verwehrt ist, eine ungerechtfertigte Kündigung aufzuheben, und es nur die vom Arbeitgeber geschuldete Entschädigung bestimmen kann. Eine weitere solche Abweichung findet sich, was dem Bezirksrat entgangen zu sein scheint, in § 18 Abs. 3 PersonalV. Diese Bestimmung, die fast wörtlich § 18 Abs. 3 des kantonalen Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG) entspricht, lautet:
"Erweist sich die Kündigung als missbräuchlich oder sachlich nicht gerechtfertigt, und wird der oder die Angestellte nicht wieder eingestellt, so bemisst sich die Entschädigung nach den Bestimmungen des Obligationenrechts über die missbräuchliche Kündigung. Die Ausrichtung einer Abfindung nach §§ 26 und 27 bleibt vorbehalten."
Da die Stadt X das kantonale Personalrecht weitgehend unverändert übernommen hat, ist davon auszugehen, dass sie dieser Bestimmung keinen anderen Sinn als der kantonale Gesetzgeber beimessen wollte. Das bedeutet, dass entgegen den allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen kein Anspruch auf Aufhebung der Kündigung und Wiedereinstellung, sondern in Anlehnung an das Konzept des Obligationenrechts nur ein solcher auf Entschädigung besteht (Fritz Lang, Das Zürcher Personalgesetz vom 27. September 1998, in: Peter Helbling/Tomas Poledna, Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 67, unter Hinweis auf die Beratungen der kantonsrätlichen Kommission). Eine Weiterbeschäftigung könnte nur aufsichtsrechtlich angeordnet werden.
Die aufschiebende Wirkung soll verhindern, dass durch den vorzeitigen Vollzug einer Anordnung rechtliche und tatsächliche Präjudizien geschaffen werden, welche den Entscheid in der Hauptsache vorwegnehmen oder das Rechtsmittel illusorisch werden lassen; die Rekursinstanz soll ihren Entscheid ungehindert fällen und diesen dann auch durchsetzen können (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl. 1999, § 25 N. 2). Diesen Zweck vermag hier die aufschiebende Wirkung von vornherein nicht zu erreichen: Hat der gekündigte Arbeitnehmer aufgrund des massgeblichen Personalrechts – hier gemäss § 18 Abs. 3 PersonalV – keinen Anspruch auf Wiedereinstellung, sondern lediglich einen solchen auf Entschädigung, so kann die Rekursinstanz die Kündigung auch dann nicht aufheben, wenn sie als formell oder materiell rechtswidrig beurteilt wird. Unter diesen Umständen würde die aufschiebende Wirkung darauf hinauslaufen, der Rekursinstanz eine Entscheidungsmöglichkeit offenzuhalten, über die sie aufgrund des materiellen Rechts überhaupt nicht verfügt. Dieses unsinnige Ergebnis vermag den Entzug der aufschiebenden Wirkung ohne weiteres zu rechtfertigen. Aus diesem Grund hat für die personalrechtlichen Verfahren vor Verwaltungsgericht, das gemäss § 80 Abs. 2 VRG in keinem Fall eine Wiedereinstellung anordnen kann, bereits der Gesetzgeber in § 80 Abs. 1 VRG die aufschiebende Wirkung von personalrechtlichen Beschwerden und Disziplinarrekursen ausgeschlossen. Es wäre zudem im Hinblick auf die in Frage stehenden Interessen stossend, wenn die Rekurserhebung zur Folge hätte, dass das Arbeitsverhältnis während der Dauer des Rekursverfahrens andauern würde, obwohl die Rekursinstanz seine Fortsetzung nicht anordnen kann; der Entzug der aufschiebenden Wirkung erweist sich damit auch als verhältnismässig.
Eine andere Betrachtungsweise liesse sich allenfalls dann rechtfertigen, wenn die Kündigungsverfügung an Mängeln leiden würde, die sie als nichtig erscheinen lassen. Davon kann hier jedoch keine Rede sein. Selbst wenn es zutreffen sollte, dass, was in der Rekursschrift vom 22. Februar 2001 als Möglichkeit in den Raum gestellt wird, der Abteilungsvorsteher Soziales für die Kündigung nicht zuständig war, so wäre es nach der Evidenztheorie fraglich, ob dies Nichtigkeit zur Folge hätte. Entscheidend ist jedoch, dass aufgrund von § 2 Abs. 1 lit. f der Ausführungsbestimmungen zur Personalverordnung vom 11. Januar 2000 zu schliessen ist, dass, einem allgemeinen Grundsatz entsprechend, die Anstellungsbehörde auch für die Entlassung zuständig sein soll, soweit nicht gestützt auf diese Bestimmung eine Delegation erfolgt ist. Für die Anstellung der Beschwerdegegnerin zuständig wäre gemäss § 4 Abs. 2 PersonalV in Verbindung mit dem Delegationsbeschluss des Stadtrats vom 9. Januar 1996 der Abteilungsvorsteher gewesen, sodass entsprechend auch die Entlassung in seinen Zuständigkeitsbereich fällt.
Dass der Bezirksrat infolge seiner aufsichtsrechtlichen Kompetenz einzuschreiten habe, wird von der Beschwerdegegnerin nicht geltend gemacht; Gründe, welche zur Folge haben könnten, dass der Bezirksrat die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses aufgrund seiner Funktion als Aufsichtsbehörde anordnen könnte, sind aus den Akten auch nicht ersichtlich.
Die Beschwerde ist deshalb gutzuheissen, der Beschluss des Bezirksrats vom 13. März 2001 aufzuheben und der Entzug der aufschiebenden Wirkung wiederherzustellen. Das Arbeitsverhältnis der Beschwerdegegnerin endet damit per 30. April 2001.
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen; der Beschluss des Bezirksrats vom 13. März 2001 wird aufgehoben und der Entzug der aufschiebenden Wirkung gemäss Kündigungsverfügung vom
Januar/13. Februar 2001 wiederhergestellt.
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