I. Mit Beschluss Nr. 897 vom 5. Mai 1999 genehmigte der Zürcher Regierungsrat eine Vereinbarung zwischen der kantonalen Gesundheitsdirektion, dem Stadtzürcher Gesundheits- und Umweltdepartement sowie dem Verband Zürcher Krankenhäuser (VZK) einerseits und der Sektion Zürich des Verbands Schweizerischer Assistenz- und Oberärztinnen und -ärzte (VSAO) anderseits betreffend Kompensationsforderungen von Assistenz- und Oberärztinnen und -ärzten (hinfort abgekürzt Vereinbarung); zugleich wurde die Gesundheitsdirektion ermächtigt, die Vereinbarung zu unterzeichnen; das tat die Direktionsvorsteherin denn auch am 21. des nämlichen Monats.
Gestützt darauf verlangte am 31. August 1999 Dr. A, damals und bis mindestens Ende September 1999 als Assistenzarzt am Universitätsspital Zürich tätig, für die Jahre 1997 und 1998 Kompensation von 481.5 Überstunden sowie von 73 nicht gewährten Ruhetagen, wobei 40 schon abgegolten worden seien.
Mit Verfügung vom 17. April 2000 anerkannte die Personalabteilung des Spitals für 367 Überstunden und 73 nicht gewährte Ruhetage eine Kompensation von Fr. 34'140.60, zog hiervon indes Fr. 10'000.- als anrechenbare Honorareinnahme ab. Die verbleibenden Fr. 24'140.60 hat Dr. A inzwischen vollständig erhalten.
II. Gegen die Minderung um Fr. 10'000.- rekurrierte Dr. A unterm 5. Mai 2000. Mit Verfügung vom 1. Februar 2001 wies die Gesundheitsdirektion das Rechtsmittel ab.
III. Hiergegen liess Dr. A am 26. Februar 2001 durch Z, seine Bevollmächtigte oder wenigstens Zustelladressatin, Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben, was er gleichzeitig auch mit persönlicher, per FedEX zwei Tage später einlangender Eingabe tat; die Anträge lauten:
" 1. Die Beschwerde sei gutzuheissen.
Es sei zu veranlassen, dass dem Beschwerdeführer Fr. 10'000.- überwiesen werden, mit Zins und Zinseszins seit dem 1. Februar 2000, eventuell seit dem 18. Februar 2000.
Die Kosten des Verfahrens seien vollumfänglich von der Staatskasse zu tragen, auch im Fall einer Abweisung der Beschwerde.
Es sei festzustellen, dass für Assistenzärzte, die von der Vereinbarung zwischen der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich, dem Gesundheits- und Umweltdepartement der Stadt Zürich sowie dem Verband Zürcher Krankenhäuser einerseits und der Sektion Zürich des Verbands Schweizerischer Assistenz- und Oberärztinnen und -ärzte andererseits betreffend Kompensationsforderungen Assistenz- und Oberärztinnen und -ärzte vom 5. Mai 1999 betroffen sind, allfällige Forderungen aus Überzeit und nicht bezogenen Ruhetagen unabhängig davon bestehen, ob sie Zahlungen aus dem Privathonorarpool derjenigen Klinik oder desjenigen Spitals, an denen die Forderung entstand, erhalten haben.
Es sei ein Beweisverfahren unter Einbezug des Verbands Schweizerischer Assistenz- und Oberärztinnen und -ärzte, Sektion Zürich, durchzuführen. Eventuell sei ihm die Beschwerde, die allfällige Stellungnahme der Beschwerdegegnerin sowie ein allfälliger weiterer Schriftenwechsel zur Vernehmlassung zuzustellen (Beweisantrag)."
Die Gesundheitsdirektion liess sich unterm 29. März 2001 mit dem Schluss auf Abweisung des Rechtsmittels vernehmen. In ihren mitgelieferten Akten befindet sich ein Schreiben des Universitätsspitals vom 21. März 2001, aus welchem hervorgeht, dass dieses von einer Beschwerdeantwort absehen werde; eine solche ist denn auch nicht erfolgt.
Das Gericht hat aus dem mit Verfügung vom 8. November 2000 erledigten Verfahren PK.2000.00006 in Kopie die den Parteien und der Vorinstanz bekannte Vereinbarung beigezogen, und zwar samt dem zugehörigen RRB Nr. 897/1999 sowie den daselbst genannten RRB Nr. 1950 vom 28. Juni 1989 betreffend Dienstarten und Inkonvenienzentschädigung der Assistenzärzte, Nr. 4094 vom 19. Dezember 1990 betreffend Arbeitszeit und Honorarberechtigung der Oberärzte und Nr. 4127 vom 11. Dezember 1991 betreffend Dienstzeiten und Inkonvenienzentschädigung der Assistenzärzte.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
Der angefochtene Entscheid bezeichnete als Gegner des Beschwerdeführers das Universitätsspital, von welchem – bzw. dessen Personalabteilung – denn auch die erstinstanzliche Verfügung stammt. Das Verwaltungsgericht hat anfänglich gleicher Massen das Spital als Beschwerdegegner aufgelistet. Als solcher muss indes, weil eine Geldstreitigkeit vorliegt, nach ständiger verwaltungsgerichtlicher Praxis der Staat Zürich figurieren, vertreten durch das Spital, und nicht dieses selbst als unselbständige öffentlichrechtliche Anstalt des Kantons (vgl. Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Rz. 808 f. in Verbindung mit 3116). Das insofern unzutreffende Rubrum ist nunmehr bereits entsprechend korrigiert.
Die Beschwerde darf nur Begehren enthalten, über welche die Vorinstanz entschieden hat oder es hätte tun sollen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 54 N. 4). Insofern können Antrag 2 hinsichtlich der Zinsforderungen und Antrag 4 als Ganzer nicht an die Hand genommen werden. Im Übrigen sind die Eintretensvoraussetzungen ohne weiteres erfüllt.
Gemäss § 57 Abs. 1 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (LS 177.10) gelten für alle beim Inkrafttreten des Gesetzes ebenfalls am 1. Juli 1999 bereits bestehenden Arbeitsverhältnisse ab dann das Personalgesetz und seine Ausführungserlasse (Satz 1); unter Vorbehalt hier nicht greifender Ausnahmen (Satz 3) gehen, soweit bisherige Anstellungsverhältnisse mit dem neuen Personalrecht nicht übereinstimmen, dessen Normen zwar vor (Satz 2). Der Gesamtarbeitsvertrag ist jedoch hinwiederum erst am 1. Januar 2000 in Kraft getreten (Ziff. 5.1 Satz 1 GAV) und bezieht sich offensichtlich nicht auf Zurückliegendes (vgl. Ziff. 11.1 GAV). Das harmoniert mit dem intertemporalrechtlichen Prinzip, dass neues Recht keine Anwendung auf Sachverhalte findet, die sich – wie hier – vor seinem Inkrafttreten abschliessend verwirklicht haben (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 51).
Schon deshalb beurteilt sich die gegenwärtige Auseinandersetzung nach altem Recht.
b) Der Beschwerdeführer war in der fraglichen Zeit – öffentlichrechtlich – Angestellter im Sinn der Angestelltenverordnung vom 26. Juni 1991 (AngestelltenV, OS 51, 569 ff.). Kraft § 12 AngestelltenV (in der Fassung vom 9. Dezember 1992, OS 52, 357) beträgt die durchschnittliche Höchstarbeitszeit/längste Präsenzzeit der Assistenzärzte 55 bzw. 65 Stunden in der Woche, 692 bzw. 818 Stunden im Quartal oder 2770 bzw. 3270 Stunden im Jahr (Abs. 1 und 2; so schon Dispositiv Ziffern 3.1 und 3.2 in RRB Nr. 1950/1989); die Kompensationsansprüche bei längeren Dienstzeiten und deren Umschreibung regelt der Regierungsrat mit besonderem Beschluss (Abs. 3). Im Übrigen verweisen §§ 2 und 52 AngestelltenV primär weiter auf die Beamtenverordnung vom 15. Mai 1991 (BVO, OS 51, 507 ff.; vgl. auch § 1 Abs. 2 BVO) und deren Vollziehungsbestimmungen sowie sekundär auf das Obligationen- und das öffentliche Arbeitsrecht des Bundes.
Laut § 14 Abs. 2 BVO ordnen Regierungsrat, Ober- und Verwaltungsgericht durch übereinstimmende Vorschriften den Anspruch auf Ausgleich und Vergütung der Überzeit sowie des Schicht-, Nacht-, Sonntags- und Pikettdiensts. Auf Grund von § 9 Abs. 1 und 2 der Vollziehungsbestimmungen zur Beamtenverordnung vom 17. April 1991 (VV BVO, OS 51, 537 ff.) bzw. § 20 VV BVO (in der am 1. Januar 1997 in Kraft getretenen Fassung vom 27. November 1996 [VV BVO 96], OS 53, 499) beträgt die durchschnittliche wöchentliche Arbeitszeit 42 Stunden, doch regelt der Regierungsrat die Arbeitszeit in besonderen Fällen. Das hat er bereits mit Dispositiv Ziffer III von RRB Nr. 4094/1990 für die Oberärzte getan, wonach die Arbeitszeit für solche ohne Honorar- und Gebühreneinnahmen in der Regel 55 Stunden, die Präsenzzeit 65 Stunden in der Woche, die Arbeitszeit für Honorar- und Gebührenberechtigte hingegen 70 Stunden in der Woche nicht überschreiten soll und allfällige Überschreitungen nach Möglichkeit zeitlich zu kompensieren sind. Gemäss § 14 Abs. 1 Satz 1 VV BVO bzw. § 27 Abs. 2 Satz 1 VV BVO 96 muss Überzeit, um sich abgelten zu lassen, durch die Vorgesetzten angeordnet sein. Nach § 23 Abs. 1 VV BVO bzw. § 12 Abs. 1 VV BVO 96 regelt der Regierungsrat Ausgleich und Vergütung von Überzeit, Nacht-, Sonntags-, Schicht- und Pikettdienst für die Ober- und Assistenzärzte. Für Letztere hat er das schon mit den beiden abschliessenden Absätzen in Dispositiv Ziffer 4 von RRB Nr. 1950/1989 bewerkstelligt; danach kumulieren sich einerseits allfällige gleichzeitige Überschreitungen der maximalen effektiven Arbeits- und der Präsenzzeit nicht, sondern zählt für die Bemessung des Kompensationsanspruchs die höhere Überschreitung der Zeitbegrenzung, und ist anderseits nur Überzeit, welche wegen Unterschreitung des Sollbestands an Assistenzärzten nicht kompensiert werden kann, pro Stunde mit 1/2770 der individuellen Jahresbesoldung zu entschädigen. Aus den Erwägungen von RRB Nr. 4094/1990 folgt, dass das auch auf Oberärzte Anwendung finden will: So heisst es, eine Arbeitsgruppe habe u.a. vorgeschlagen, massive Überschreitungen einer Arbeitszeit von wöchentlich 70 Stunden (für Honorarberechtigte) sollen als Arbeitszeit vergütet werden, sofern ein zeitlicher Ausgleich innerhalb eines Jahres nicht möglich sei (E. 2); der Regierungsrat übernehme die Vorschläge der Arbeitsgruppe und präzisiere, für die Oberärzte ohne privatärztliche Tätigkeit werde die Arbeitszeit auf 55 Stunden sowie die Präsenzzeit auf 65 Stunden in der Woche festgelegt und gelte die Regelung der Assistenzärzte, und für honorar- und gebührenberechtigte Oberärzte seien höhere Arbeitszeiten als wöchentlich 70 Stunden nach Möglichkeit zeitlich zu kompensieren (E. 3).
Insofern bestand also von Anfang an eine Kompensationsregelung für Ober- und Assistenzärztinnen und -ärzte (irrtümlich anders möglicher Weise die beiden Beschwerdeschriften, je Blatt 3 letzter Abs.). Alsdann kam es zur Vereinbarung, auf welche es sogleich einzugehen gilt.
c) Die Kontroverse der Parteien beschlägt die Bedeutung bzw. Ergänzung von Ziff. 7 der Vereinbarung hinsichtlich Honorareinnahmen des Beschwerdeführers. Diese Bestimmung mit dem Titel "Finanzielle Kompensation" lautet:
"Assistenz- und Oberärztinnen und -ärzte ohne Honorarberechtigung:
zeitlich nicht ausgeglichene Ruhetage werden mit 11 h/Tag abgegolten; die Stunde wird mit 1/2770 der Jahresbesoldung entschädigt;
Arbeitszeitüberschreitungen werden ebenfalls mit 1/2770 der Jahresbesoldung pro Stunde entschädigt;
sind Arbeits- und Präsenzzeit gleichzeitig überschritten, findet keine Kumulation statt, sondern es richtet sich der Kompensationsanspruch entsprechend RRB 1950/1989 nach der höheren Überschreitung; diese Ansprüche werden auf der Basis von 1/2900 der Jahresbesoldung pro Stunde entschädigt;
Oberärzte und -ärztinnen mit Honorarerträgen unter Fr. 22'000 brutto:
zeitlich nicht ausgeglichene Ruhetage werden mit 14 h/Ruhetag abgegolten;
die Stunde wird mit 1/3526 der Jahresbesoldung entschädigt, unter Anrechnung der Honorareinnahmen an die Kompensationsforderungen (Wochenstundenbasis 70h)."
Als vom Regierungsrat genehmigt schafft die Vereinbarung Recht für die Parteien. Das stimmt vorab insofern, als sie gegenüber früher für die Ärzteschaft generelle Vorteile bringt, wie beispielsweise wegen des Verzichts auf die Verjährungseinrede (Ziff. 1) und auf nachträgliche Kürzungen für Ferien, Urlaub, Militärdienst etc. (Ziff. 5 Abs. 2 al. 1; vgl. Dispositiv Ziff. 3 letzter Abs. von RRB Nr. 1950/1989) sowie eventuell betreffend erleichterten Beweis von nicht ausgeglichenen Ruhetagen und Überzeit (Ingress a.E. sowie Ziffn. 3-5), wobei aber diesbezüglich RRB Nr. 897/1999 sagt, die Spitäler seien nicht davon entbunden, die Berechtigung der (form- und fristgerecht) geltend gemachten Forderungen im Einzelfall zu überprüfen und zu kontrollieren (E. C); zudem ist das Erfordernis entfallen, dass der Sollbestand an Ärzten unterschritten gewesen sein muss, wofür indes das Verwaltungsgericht schon mit Entscheid vom 23. September 1997 (VK.97. 00007, E. 4b a.E.; nicht wiedergegeben in RB 1997 Nr. 22) einen blossen Ärztemangel – d.h. nicht gemessen an irgendwelchen theoretischen Sollzahlen, sondern an der praktisch zu bewältigenden Arbeit – genügen liess. Fragen kann man sich, ob sich der Beschwerdeführer wegen des Verbots der – hier gegebenen – echten Rückwirkung (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss der Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 267 ff.) auch Nachteile entgegen halten zu lassen habe. Einen solchen bedeutet es etwa, wenn bei gleichzeitiger Überschreitung von Arbeits- und Präsenzzeit die Ansprüche nur noch auf der Basis von 1/2900 statt 1/2770 der Jahresbesoldung pro Stunde entschädigt oder eben Honorareinkünfte angerechnet werden. Das geht jedoch deswegen hin, weil niemand gezwungen ist, seine Ansprüche unter dem Regime der Vereinbarung zu erheben (vgl. Ziff. 2 Abs. 1 Satz 2). Letzteres freilich hat der Beschwerdeführer getan, und er ist darauf zu behaften. Denn wer gewisse Verschlechterungen nicht in Kauf nehmen will, muss dann auch auf bestimmte Verbesserungen verzichten.
Kommt es demnach für die Lösung des anstehenden Problems auf den Inhalt der Vereinbarung an, liesse sich weiter fragen, ob diese ein Gesetz oder einen Vertrag darstelle. Denn je nachdem können die Auslegungs- und Lückenfüllungsmethoden verschieden sein (dazu Ernst Zeller, Auslegung von Gesetz und Vertrag, Zürich 1989). Das darf allerdings offen bleiben, weil sich solche Abweichungen hier nicht auswirken.
d) Im Folgenden meint Arbeitszeit stets das, was bei einer Überschreitung zu Kompensation berechtigt (vgl. auch Beschwerdeschriften je Blatt 7 unten). Die Vereinbarung unterscheidet wie bisher zwei Gruppen, nämlich Assistenz- sowie Oberärztinnen und -ärzte ohne Honorarberechtigung mit arbeitszeitmässigen 55-Stundenwochen bzw. 2770-Stundenjahren einerseits sowie Oberärztinnen und -ärzte mit Honorarerträgen und 70-Stundenwochen bzw. 3526-Stundenjahren (vgl. auch Ziff. 4 Abs. 1). Demgegenüber bedeutet es gewiss einen Erfolg für den Staat, dass – unter der Vereinbarung – Oberärztinnen und
-ärzte mit Honoraren ab Fr. 22'000.- überhaupt keine Kompensation erhalten und solche mit kleineren sich diese an ihre Forderungen anrechnen lassen müssen (vgl. zur einschlägigen, aber belanglosen Debatte Beschwerdeschriften je Blätter 4 f. – auch zum Folgenden – gegen Beschwerdevernehmlassung S. 2). Wenn daher die Präambel der Vereinbarung von der Gewährleistung grösstmöglicher rechtsgleicher Behandlung aller Assistenz- und Oberärztinnen sowie -ärzte spricht, so bedeutet das nichts Neues, wozu im Sinn von Beschwerdeantrag 5 eine Äusserung der Ärztegewerkschaft eingeholt zu werden bräuchte. Schon ehedem galt bei natürlich differierenden (Stunden-)Löhnen von Assistenz- sowie Oberärztinnen und -ärzten ohne Honorar- und Gebühreneinkünfte für beide Stufen die nämliche Arbeits- und Präsenzzeit und die selbe Kompensationsregelung, letztere aber bei immerhin höherer Arbeitszeit auch für Oberärztinnen und -ärzte mit solchen Einkommen. Bei einmal gegebenem Salär also existierten unter dem Gesichtswinkel der Kompensation die Kategorien der Ärztinnen und Ärzte ohne zusätzliche Einnahmen und dafür mit geringerer Arbeitszeit sowie solcher mit zusätzlichen Einnahmen und dafür längerer Arbeitszeit.
Als fraglich erscheint nun, ob Ziff. 7 der Vereinbarung für Assistenzärztinnen und
-ärzte mit Honoraren qualifiziert schweige. Einigkeit herrscht, dass jede gesetzliche Basis für solche Zahlungen fehle (S. 3 im angefochtenen Entscheid, Beschwerdeschriften je Blätter 6 f. und Beschwerdevernehmlassung S. 2 f., alles auch zum Folgenden). Die Gesundheitsdirektion hat schon im angefochtenen Entscheid implizit verneint, beim eigenhändigen Abschluss der Vereinbarung von rechtswidrigen Honorarzahlungen an Assistenzärztinnen und -ärzte Kenntnis gehabt zu haben, und wiederholt es jetzt explizit in ihrer Beschwerdevernehmlassung. Daran zu zweifeln mangelt trotz der gegenteiligen Behauptung der Beschwerdeschriften ein Grund. Das Wissen von Vertretern des Universitätsspitals, welche mit am Verhandlungstisch gesessen haben sollen, braucht sich der allein die Gesundheitsdirektion ermächtigende, in der Materie zuständige Regierungsrat und damit der Beschwerdegegner als Arbeitgeber nach den Prinzipien der Wissensvertretung nicht anrechnen zu lassen (vgl. Alfred Koller, Schweizerisches Obligationenrecht, Allgemeiner Teil, Band I, Bern 1996, Nr. 1501), und das kontroverse Wissenmüssen der Gesundheitsdirektion genügt ebenso wenig. Die gleichfalls strittigen Vorstellungen und das Verhalten der Ärztegewerkschaft in diesem Zusammenhang interessieren deshalb nicht. Nach alledem kann gemäss Treu und Glauben nicht davon ausgegangen werden, dass die Vereinbarung Assistenzärztinnen und -ärzte mit Honoraren absichtlich nicht erwähne bzw. ausdrücklich zu den Ärztinnen und Ärzten ohne solche Einkünfte zähle.
Ob die Vereinbarung für Assistenzärzte mit Honoraren wie den Beschwerdeführer Auslegung oder Lückenfüllung benötige, darf dahin stehen, denn was hier gelten muss, drängt sich im Sinn dessen, was der Beschwerdegegner verfügt und die Vorinstanz geschützt hat, geradezu auf. Laut Vereinbarung werden Oberärztinnen und -ärzten mit Honoraren unter Fr. 22'000.- dieselben an Kompensationsforderungen für das Überschreiten von 70-Stundenwochen angerechnet. Wieso sich das der Beschwerdeführer für die erhaltenen Fr. 10'000.- nicht auch gefallen lassen sollte, verschliesst sich der Einsicht. Die Verwaltungsbehörden gehen ja immerhin nicht so weit, nun für die Assistenzärztinnen und -ärzte mit Honoraren ebenfalls eine kompensationslose 70-Stundenwoche zu verlangen (vgl. S. 3 unten im angefochtenen Entscheid). Wenn der Beschwerdeführer nebst dem Anspruch auf normalen Lohn und volle Überzeitkompensation von Fr. 10'709.05 für 367 Stunden noch die genannten Fr. 10'000.- behalten möchte – das will keine Anerkennung des Standpunkts im Rekurs bedeuten, die Verrechnung könne die Entschädigung für versäumte Ruhetage nicht beschlagen (S. 2) – , läuft das insofern auf eine doppelte Vergütung hinaus, erbrachte der Beschwerdeführer die honorierte Leistung doch innerhalb des bereits salarierten Arbeitsverhältnisses. Zu Recht betont deshalb die Beschwerdevernehmlassung, sogar unabhängig von der Vereinbarung gestatte sich die angeordnete Verrechnung (S. 3 unten). Griffe diese nicht, wäre wegen Ungleichbehandlung wenigstens begründeter Unmut von Assistenzärztinnen- und -ärzten ohne Zusatzeinkünfte zu gewärtigen.
e) Von einem Beschwerdegrund nach § 75 VRG kann entgegen den Beschwerdeschriften keine Rede gehen (je Blatt 5, auch zum Folgenden). Ebenso wenig bedeutet es eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, dass die beiden Vorinstanzen in die Verhandlungen für die Vereinbarung involviert waren und dann in der vorliegenden Sache verfügt haben. Endlich erscheint eine Bemühung der Ärztegewerkschaft im Sinn von Beschwerdeantrag 5 als unnötig; insbesondere erfolgt im Rechtspflegeverfahren die Schliessung allfälliger Vertragslücken entgegen den Beschwerdeschriften nicht durch Neuverhandlungen zwischen den Parteien (je Blatt 8), sondern durch die Rechtspflegeorgane. Das Rechtsmittel ist daher im Übrigen abzuweisen.
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
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