I. A. B.-C. wurde am 1. April 1990 erstmals als Mitglied der Fürsorgebehörde des Fürsorgeverbands D. der Gemeinden J., D., K. und L. gewählt. Am 20. Februar 1994 erfolgte die Wiederwahl für die Amtsdauer 1994/98, für welche sich die Behörde am 10. Mai 1994 konstituierte. Bereits im Lauf der vorangehenden Amtsdauer hatte der Fürsorgeverband eine Arbeitsgruppe mit der Prüfung verschiedener organisatorischer Fragen beauftragt, darunter die Prüfung der "Zusammenlegung aller Verwaltungen in eine Gesamtrechnung für alle Betriebe inkl. Öffentliche Fürsorge". Die Arbeitsgruppe erstattete am 31. März 1993 ihren Schlussbericht, der unter anderem die Erweiterung des Aktuariats der Fürsorgebehörde und die Schaffung von Ressorts sowie die Zusammenlegung der Heimleitungen "M." und "N." vorsah. Die Fürsorgebehörde genehmigte den Bericht am 18. Mai 1993. Im Protokoll der Sitzung der Fürsorgebehörde vom 23. Juni 1993 wurde unter Bezugnahme auf den erwähnten Schlussbericht festgehalten: "Die Gesamt-Heimleitung übernimmt Herr O. P.. Die Gesamtverwaltung wird A. B., nicht im Angestelltenverhältnis, leiten." An der 1. Sitzung der Amtsdauer 1994/98 am 10. Mai 1994 konstituierte sich die Fürsorgebehörde mit A. B. für das Ressort "Gesamtverwaltung und administrative Betreuung der Fälle". Anlässlich der 2. Sitzung vom 16. Juni 1994 wurden die Behördenentschädigungen für die Amtsdauer 1994/98 festgesetzt. In der Folge bezog A. B. für ihre Tätigkeit beim Fürsorgeverband Entschädigungen von Fr. 35'000.‑ brutto im Jahr 1994 und von Fr. 35'450.‑ brutto im Jahr 1995, welche ihr in monatlichen Betreffnissen von Fr. 2'700.‑ und ‑ aufgrund einer Jahresabrechnung ‑ mit einer jährlichen Schlusszahlung ausgerichtet wurden.
Am 5. März 1996 erlitt A. B. einen Hirnschlaganfall und war seither arbeitsunfähig; die Entschädigung als Verwalterin wurde ihr noch bis Ende März 1996 ausbezahlt; später erhielt sie abgesehen von einigen Sitzungsgeldern keine weiteren Entschädigungen des Fürsorgeverbands D.. Seit 1. März 1997 bezieht sie eine Invalidenversicherungsrente von monatlich Fr. 1'596.‑.
In der Folge liess A. B. durch Ihren Rechtsvertreter unter anderem die Fortzahlung ihrer Besoldung für zwei Jahre, d.h. bis 5. März 1998, geltend machen. Am 14. Dezember 1998 lehnte die Fürsorgebehörde diese Forderung ab und am 18. Januar 1999 beschloss sie, A. B. rückwirkend auf den 1. Januar 1994 bei einer Vorsorgeeinrichtung nach dem Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters‑, Hinterlassenen‑ und Invalidenvorsorge (BVG) zu versichern, die Arbeitgeberbeiträge zu leisten und die entsprechenden Arbeitnehmerbeiträge A. B. in Rechnung zu stellen.
II. Am 29. Januar 1999 liess A. B. Klage beim Verwaltungsgericht und vorsorglicherweise Rekurs beim Bezirksrat D. erheben, je mit den Anträgen:
"1. Der Beklagte sei zu verpflichten, der Klägerin zu bezahlen: Fr. 46'323.75 (entsprechend Fr. 49'570.60 brutto abzüglich 6,55% AHV/ALV), nebst Zins zu 5% seit 29. Januar 1999.
Eventuell sei der Beklagte zu verpflichten, der Klägerin zu bezahlen: Fr. 30'844.65 (entsprechend brutto Fr. 33'006.60 abzüglich 6,55 % AHV/ALV), nebst Zins zu 5% seit 29. Januar 1999.
Das Verwaltungsgericht trat auf die Klage am 17. März 1999 mit der Begründung nicht ein, gegen den Beschluss der Fürsorgebehörde stehe das Anfechtungsverfahren offen, weshalb gemäss § 79 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) das Klageverfahren ausgeschlossen sei.
In der Folge nahm der Bezirksrat das vorsorglich eingeleitete Rekursverfahren an die Hand und wies er den Rekurs am 8. September 1999 ab.
III. Mit Beschwerde vom 18. Oktober 1999 liess A. B. dem Verwaltungsgericht beantragen:
"1. Der angefochte Beschluss des Bezirksrates D. GE.99.00003/2.02.00 vom 8. September 1999 sei vollumfänglich aufzuheben, und es sei der Beschwerdegegner zu verpflichten, der Beschwerdeführerin zu bezahlen: Fr. 46'323.75 (entsprechend Fr. 49'570.60 brutto abzüglich 6,55% AHV/ALV), nebst Zins zu 5% seit 29. Januar 1999.
Zur Begründung wurde unter Hinweis auf die Umstände der Beschäftigung der Beschwerdeführerin vorgebracht, diese habe ihre Arbeitsleistung für den Beschwerdegegner im Rahmen eines öffentlichrechtlichen Dienstverhältnisses erbracht; dass sie selber auch Mitglied der vorgesetzten Behörde gewesen sei, spiele keine Rolle. Sie habe deshalb wie die übrigen Arbeitnehmer/innen des Beschwerdegegners Anspruch auf Lohnfortzahlung im Krankheitsfall nach den massgeblichen personalrechtlichen Satzungen, d.h. nach dem jeweils angewandten Mustervertrag den vollen Lohnanspruch für die Dauer von zwei Jahren.
Der Beschwerdegegner am 8. und der Bezirksrat D. am 18. November 1999 beantragten Abweisung der Beschwerde.
Die Parteivorbringen werden ‑ soweit erforderlich ‑ im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen wiedergegeben.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
Der Beschwerdegegner hält dem Lohnfortzahlungsanspruch der Beschwerdeführerin entgegen, es habe zwischen den Parteien kein Dienstverhältnis bestanden. Diese im angefochtenen Beschluss vom 14. Dezember 1998 enthaltene Feststellung und die sich daraus ergebende Weigerung zur Leistung von Lohnfortzahlungen stellen personalrechtliche Anordnungen dar. Der Rekursentscheid des Bezirksrats hierüber kann gemäss § 74 Abs. 1 VRG mit (personalrechtlicher) Beschwerde angefochten werden. Sodann ist es in Anlehnung an die zu § 82 lit. a VRG (in der Fassung vom 24. Mai 1959) entwickelte Praxis gerechtfertigt, auch Entscheide über Entschädigungen von Behördenmitgliedern als anfechtbare personalrechtliche Anordnungen zu würdigen (vgl. RB 1970 Nr. 16).
a) Die Fürsorgebehörde setzt sich gemäss Ziffer 2.4.1 der Zweckverbands-Vereinbarung des Fürsorgeverbands D. vom 8. Dezember 1997 (ZweckverbandsV) aus neun auf Amtsdauer gewählten Mitgliedern zusammen. Sie ist unter anderem zuständig für Erlass und Änderung des Stellenplans sowie für die Besoldungsfestsetzung des Personals des Fürsorgeverbands im Rahmen des Besoldungsreglements (Ziffern 2.4.3.7 und 2.4.3.8 ZweckverbandsV). Zudem obliegt ihr die Festsetzung von Tag‑ und Sitzungsgeldern, festen Vergütungen und Entschädigungen der Organe des Zweckverbands ohne diejenigen der Fürsorgebehörde, deren Festsetzung in die Zuständigkeit der Verbandsversammlung fällt (Ziffern 2.4.4.4 und 2.3.4.3.8 ZweckverbandsV). Laut Ziffer 2.4.5 ZweckverbandsV wählt die Fürsorgebehörde "auf die gesetzliche Amtsdauer" "aus ihrer Mitte oder in freier Wahl" unter anderem "den Verwalter oder die Verwalterin des Fürsorgeverbandes".
b) Die Beschwerdeführerin war einerseits auf Amtsdauer gewähltes Mitglied der Fürsorgebehörde und anderseits aufgrund des Konstituierungsbeschlusses vom 10. Mai 1994 von der Fürsorgebehörde bestellte Verwalterin des Fürsorgeverbands. In diesen Funktionen bezog sie Entschädigungen, wie sie die Fürsorgebehörde an ihrer Sitzung vom 16. Juni 1994 für die Amtsdauer 1994/98 festgesetzt hat, und zwar ‑ wie die Beschwerdeführerin selbst geltend machen lässt ‑ in monatlichen Akontozahlungen von Fr. 2'700.‑ und einer sich aufgrund der Jahresabrechnung ergebenden Schlusszahlung. Auch wenn sich den Akten nicht entnehmen lässt, wie sich die der Beschwerdeführerin ausgerichteten Gesamtbeträge von Fr. 35'000.‑ brutto im Jahr 1994 und von Fr. 35'450.‑ brutto im Jahr 1995 zusammensetzen, ist unbestritten geblieben, dass es sich dabei um Behördenentschädigungen nach den von der Fürsorgebehörde am 16. Juni 1994 festgesetzten Ansätzen handelt. Sie stellen Entschädigungen im Sinn von § 63 Abs. 3 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG) dar, die in Form einer Jahrespauschale, als Sitzungsgeld oder als Taggeld ausgerichtet werden (Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 2. A., Wädenswil 1991, § 63 N. 4.1).
Für die von der Beschwerdeführerin verfochtene Auffassung, sie sei für den Beschwerdegegner im Rahmen eines öffentlichrechtlichen Dienstverhältnisses tätig gewesen, lassen sich keine Anhaltspunkte erkennen. Abgesehen davon, dass der Beschwerdeführerin das Amt einer Verwalterin im Rahmen des Konstituierungsbeschlusses und somit in ihrer Eigenschaft als Behördenmitglied übertragen worden ist, wurde ausdrücklich festgehalten, dass die Beschwerdeführerin die Tätigkeit einer Verwalterin nicht im Anstellungsverhältnis ausüben werde. Sodann sieht auch der Beschluss der Fürsorgebehörde vom 16. Juni 1994 die Entschädigung der von der Beschwerdeführerin ausgeübten Tätigkeit im Rahmen der für die Amtsdauer 1994/98 festgesetzten Behördenentschädigungen vor. Als ihr Mitglied unterstand die Beschwerdeführerin nicht der Dienstgewalt der Fürsorgebehörde, und es fehlt damit am entscheidenden Merkmal eines Dienstverhältnisses (Thalmann, § 72 N. 2.1). Aus dem nachträglich abgefassten Arbeitszeugnis ergibt sich nichts anderes. Schliesslich trifft es zu, dass die der Beschwerdeführerin ausgerichteten Entschädigungen Besoldungscharakter haben und steuer‑ und sozialversicherungsrechtlich entsprechend behandelt werden; das ändert aber nichts daran, dass diese Entschädigungen nicht auf einem Dienstverhältnis beruhen, sondern Entgelt für die Behördentätigkeit der Beschwerdeführerin darstellen. Die Beschwerdeführerin weiss denn auch nicht zu sagen, aufgrund welcher anderen Grundlage als auf der Wahl als Behördenmitglied ihre Tätigkeit für den Fürsorgeverband hätte beruhen können. Für die Begründung ihres Lohnfortzahlungsanspruchs beruft sie sich auf einen Mustervertrag, auf dessen Grundlage der Beschwerdegegner Anstellungen vornehmen soll. Ein solcher Vertrag ist mit der Beschwerdeführerin aber unbestrittenermassen nicht abgeschlossen worden. Selbst wenn man annehmen wollte, öffentlichrechtliche Verträge bedürften nicht zwingend der Schriftform (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 887), lässt sich angesichts der protokollarisch festgehaltenen Absicht, die Beschwerdeführerin nicht im Anstellungsverhältnis zu beschäftigen, nicht auf die für einen Vertragsabschluss vorausgesetzten übereinstimmenden Willenserklärungen schliessen.
c) Entsprechend der für das öffentliche Dienstrecht geltenden Ordnung ist vom Grundsatz auszugehen, dass bei Abwesenheit vom Arbeitsplatz kein Anspruch auf Lohnfortzahlung besteht (RB 1966 Nr. 30 = ZBl 1966/67, S. 336 = ZR 65 Nr. 148; Tobias Jaag, Das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis im Bund und im Kanton Zürich ‑ ausgewählte Fragen, ZBl 95/1994, S. 449). Bei Verhinderung zur Amtstätigkeit besteht ein solcher Entschädigungsanspruch nur, wo dies gesetzlich oder vertraglich vorgesehen ist, so in der Regel in öffentlichrechtlichen Dienstverhältnissen bei Krankheit, Mutterschaft, Militär und dergleichen (BGr, 10. Dezember 1971, ZBl 73/1972, S. 211).
Die Frage, ob ein Behördenmitglied, das seine Amtspflichten nicht oder nur teilweise erfüllen kann, weiterhin Entschädigung beanspruchen kann, hat der Zweckverband nicht geregelt. Auch auf eine vertragliche Vereinbarung oder eine entsprechende Zusicherung des Beschwerdegegners kann sich die Beschwerdeführerin nicht berufen.
d) Wenn wie im Fall der Beschwerdeführerin die Behördentätigkeit nicht bloss in der Teilnahme an gelegentlichen Sitzungen besteht und mit einem Sitzungs‑ oder Taggeld abgegolten wird, sondern dem Behördenmitglied ein Aufgabenbereich übertragen wird, dessen Bewältigung eine regelmässige Arbeitsleistung im Umfang von rund 50 % der üblichen Arbeitszeit erfordert und entsprechend mit Jahrespauschalen von insgesamt Fr. 35'000.‑ entschädigt wird, so kommt eine solche Behördentätigkeit in wirtschaftlicher Hinsicht einer Teilzeitstelle gleich. Das gilt für das Gemeinwesen, das dank der Tätigkeit des betreffenden Behördenmitglieds keine entsprechende Anstellung vornehmen muss, wie für das Behördenmitglied, das durch seine Tätigkeit ein regelmässiges und substanzielles Erwerbseinkommen erzielt. Während aber bei Aufgabenerfüllung im Rahmen eines Dienstverhältnisses im Fall von Arbeitsverhinderung wegen Krankheit, Unfall oder dergleichen für eine bestimmte Zeit die Lohnfortzahlung regelmässig vorgesehen und selbst für privatwirtschaftliche Anstellungen zwingend vorgeschrieben wird (Art. 324a des Obligationenrechts; OR), ist ein solcher Anspruch in der hier massgebenden Zweckverbandsvereinbarung nicht geregelt, wenn die nämliche Arbeitsleistung im Rahmen einer Behördentätigkeit erbracht wird. Das wird von der Beschwerdeführerin verständlicherweise insbesondere deshalb als stossend empfunden, weil sie zugunsten der Verwaltungsführung des Fürsorgezweckverbands ihre bisherige Anstellung bei einem Druckereiunternehmen kündigte. Zugleich stellt sich die Frage nach einer Lücke in den massgeblichen Vorschriften.
In der neueren Praxis geht die Tendenz im Allgemeinen dahin, die Verwaltungsgesetze in stärkerem Mass als nicht vollständig zu betrachten und Ergänzungen dort anzubringen, wo eine offensichtliche Notwendigkeit besteht, statt aus dem Fehlen von bestimmten Vorschriften auf eine Absicht des Gesetzgebers zu schliessen (Max Imboden/René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basel/Frankfurt a.M. 1976, Nr. 23 B III a). Wie René Rhinow/Beat Krähenmann (Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr. 23 B I) eingehend dokumentieren, hat sich auch die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum Lückenbegriff mehr und mehr von der klassischen Unterscheidung in echte und unechte Lücken entfernt und sich der Konzeption der Lücke als "planwidrige Unvollständigkeit" angenähert (Häfelin/Müller, Rz. 201).
Das Verwaltungsgericht hat verschiedentlich auf die Lückenhaftigkeit des kommunalen Dienstrechts hingewiesen und Lücken teilweise durch den Rückgriff auf Regelungen des Obligationenrechts geschlossen. So hat das Gericht bereits in RB 1964 Nr. 46 bezüglich der Fürsorgepflicht des Gemeinwesens auf die Regelung von Art. 339 (heute Art. 328) OR abgestellt; trotz des Vorbehalts des öffentlichen Rechts habe der dem Art. 339 OR zugrunde liegende Rechtsgedanke, wonach der Arbeitgeber seinem Arbeitnehmer angemessenen Schutz vor betrieblichen Gefahren zu gewähren habe, allgemeine Gültigkeit und sei er auch auf Verhältnisse zwischen Staat oder Gemeinde und öffentlichen Beamten und Angestellten anzuwenden. Diese Überlegungen müssen auch für die Pflicht zur Lohnfortzahlung gelten, deren Grundlage ebenfalls in der Fürsorgepflicht des Arbeitgebers gesehen wird (Adrian Stähelin, Zürcher Kommentar, 1996, Art. 324a N. 2). Dem Gemeinwesen kann in dieser Hinsicht nicht weniger abverlangt werden, als das, was der Staat in Art. 324a OR allen privaten Arbeitgebern auferlegt; wenn wie hier die öffentlichrechtlichen Bestimmungen in ihrer Gesamtheit den durch das Obligationenrecht gewährten Schutz nicht annähernd erreichen, liegt eine vom Richter zu schliessende Lücke vor (Hans-Jakob Mosimann, Arbeitsrechtliche Minimal Standards für die öffentliche Hand, ZBl 99/1998, S. 470).
Die Lückenfüllung soll in Anlehnung an bestehende gesetzliche Regelungen erfolgen, wobei primär verwandte Regelungen des öffentlichen Rechts und nur subsidiär des Privatrechts heranzuziehen sind (Rhinow/Krähenmann, Nr. 23 B VI, mit Hinweisen). Da der Beschwerdegegner seine Dienstverhältnisse mit Verträgen regelt, fehlt ein entsprechendes Reglement des Fürsorgeverbands. Aus diesem Grund rechtfertigt sich ein Rückgriff auf die Bestimmungen des kantonalen Rechts, wie ihn heute § 72 Abs. 2 GemeindeG (in der Fassung vom 27. September 1998) für das Personalrecht allgemein vorschreibt, soweit die Gemeinden für ihr Personal keine eigenen Vorschriften erlassen. Dabei ist im vorliegenden Zusammenhang hervorzuheben, dass das kantonale Recht die Frage der Lohnfortzahlung zwar in erster Linie für das im Anstellungs‑ oder Beamtenverhältnis tätige Personal regelt (§ 43 lit. c des Personalgesetzes vom 27. September 1998 [PG]; § 99 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 [VV PG]; im Zeitpunkt des Eintritts der Arbeitsunfähigkeit der Beschwerdeführerin §§ 73 ff. der Beamtenverordnung vom 15. Mai 1991 [BVO]), dass der Regierungsrat nunmehr aber gemäss § 2 PG Behörden im Nebenamt dem Personalgesetz unterstellen kann, von welcher Kompetenz er in § 2 der Personalverordnung vom 16. Dezember 1998 bezüglich zahlreicher nebenamtlich tätiger Behörden Gebrauch gemacht hat.
Nach dem somit zur Lückenfüllung heranzuziehenden, im Zeitpunkt der Erkrankung der Beschwerdeführerin noch anwendbaren § 73 Abs. 1 BVO bestand bei Krankheit während längstens zwölf Monaten ein Anspruch auf volle Besoldung. Gemäss der heute geltenden Bestimmung von § 99 Abs. 4 VV PG über die Lohnfortzahlung bei Krankheit und Unfall besteht vom dritten Dienstjahr an ebenfalls Anspruch auf vollen Lohn während zwölf Monaten.
Die Beschwerdeführerin hat die Tätigkeit als Verwalterin des Fürsorgeverbands laut Lohnausweis vom 31. Dezember 1994 vom 1. Januar 1994 an ausgeübt und stand demnach im Zeitpunkt ihrer Erkrankung am 5. März 1996 im dritten Amtsjahr. Sie hat deshalb Anspruch auf Lohnfortzahlung für zwölf Monate, d.h. entsprechend der ihr im letzten vollen Amtsjahr ausgerichteten Bruttoentschädigung einen Anspruch von Fr. 35'450.‑ brutto, abzüglich Fr. 2'177.40 entsprechend der für März 1996 bereits geleisteten Lohnfortzahlung und von Fr. 257.40 entsprechend der ihr ab
Die Beschwerde ist demgemäss teilweise gutzuheissen und der Beschwerdegegner zur Leistung von Fr. 33'015.20 abzüglich Sozialversicherungsbeiträge und zuzüglich Zins zu 5 % seit 29. Januar 1999 auf dem Nettobetrag zu verpflichten.
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
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