I. X. arbeitete seit 1984 in den Diensten des Kantons Zürich. Auf den 1. April 1989 wählte ihn der Regierungsrat zum Kommandanten eines Militärkreises. In dieser Funktion wurde er 1991 und 1996 jeweils wiedergewählt, im Jahre 1996 im Hinblick auf das damals in Vorbereitung stehende neue Personalgesetz unter dem Vorbehalt einer Änderung des Endtermins der Amtsdauer. Als Chef des Kreiskommandos unterstanden ihm im Jahre 1997 acht Mitarbeiter. Am 29. April 1998 wurde X. in der Mitarbeiterbeurteilung gegenüber der letzten Qualifikation "sehr gut" auf die Beurteilung "teilweise genügend" herabgestuft. In der Folge liess die Militärdirektion (heute Direktion für Sicherheit und Soziales; nachfolgend: Direktion) durch lic.phil. D. die Personal‑ und Führungssituation auf dem Kreiskommando abklären. Am 4. Juni 1998 erstattete D. seinen Bericht. Am 24. Juni 1998 gab die Direktion beim Institut I. eine psychologische Eignungsuntersuchung über X. in Auftrag. Nach mehreren Tests und Interviews wurde am 12. August 1998 durch das Institut I. Bericht erstattet.
Anlässlich eines Gesprächs vom 24. September 1998 wurde X. mit sofortiger Wirkung in den Dienstverrichtungen eingestellt; gleichzeitig wurde eine vertrauensärztliche Untersuchung angeordnet. In der Begründung der Verfügung wurden X. gravierende Führungs‑ und Kommunikationsprobleme vorgeworfen. Zudem habe er sich innerhalb und ausserhalb des Amtsbetriebs über die Behandlung durch seine Vorgesetzten beschwert; in diesem Zusammenhang seien persönliche Probleme verbunden mit Wahrnehmungsstörungen erkennbar geworden. Mit Fax vom 24. September 1998 teilte die Direktion der Presse die Einstellung von X. mit und fügte bei, aus Gründen des Persönlichkeitsschutzes würden keine weiteren Auskünfte erteilt. Am 25. September 1998 verschickte X. der Presse ebenfalls einen Fax, worin er seine Sicht der Dinge darlegte. Die von der Direktion angeordnete vertrauensärztliche Untersuchung lehnte X. mit Schreiben vom 30. September 1998 ab. Indes liess er sich durch Dr.med. A. ärztlich untersuchen; diese Untersuchung ergab zusammengefasst das Bild einer psychisch gesunden Persönlichkeit. Am 7. Oktober 1998 setzten sich diverse Personen aus dem lokalen Raum im Rahmen eines offenen Briefes für X. ein. Am 8. Oktober 1998 reagierte die Direktion mit einer Pressemitteilung, worin Drittpersonen darauf hingewiesen wurden, sie könnten X. um volle Akteneinsicht angehen, verweigerte X. allerdings, ihn bezüglich der Suspendierung von der Schweigepflicht zu entbinden. Neben einigen weiteren Medienberichten meldete ein lokaler Radiosender am 3. Februar 1999, die Suspendierung von X. sei unter anderem mit "Wahrnehmungsstörungen" und persönlichen Problemen begründet worden. Ein Presseerzeugnis etwa veröffentlichte am 15. April 1999 einen Artikel über die Vorfälle, worin auch X. Stellung bezog.
Mit Verfügung vom 28. April 1999 löste die Direktion das Dienstverhältnis mit X. aus wichtigen Gründen und unter Einstellung der Lohnzahlungen per 30. Juni 1999 auf. Gleichzeitig sprach sie gegenüber X. ein formelles Hausverbot für die Büroräumlichkeiten aus und verpflichtete ihn, seine privaten Akten und Effekten unter Aufsicht aus dem Kreiskommando zu entfernen und die dienstlichen Akten abzugeben.
II. X. rekurrierte sowohl gegen die sofortige Einstellung in seinen Dienstverrichtungen wie auch gegen die vorzeitige Entlassung an den Regierungsrat. Im ersten Rekursverfahren verlangte er die sofortige Wiedereinsetzung in seine Funktionen als Kreiskommandant. Im zweiten Rekursverfahren ersuchte er unter anderem um Aufhebung der Entlassungsverfügung. Für den Eventualfall der Auflösung des Dienstverhältnisses stellte er weitere Anträge, teilweise vermögensrechtlicher Natur. Als angemessen betrachtete er die Auszahlung einer Entschädigung in der Höhe von 28 Monatslöhnen.
Der Regierungsrat wies die beiden Rekurse am 3. März 1999 (Rekursentscheid I) bzw. 14. Juli 1999 (Rekursentscheid II) ab, soweit sie nicht als gegenstandslos geworden erledigt wurden.
Die Einstellungsverfügung vom 24. September 1998 schützte der Regierungsrat im Wesentlichen mit der Begründung, es könne der Direktion angesichts der nachhaltigen Störung des Vertrauensverhältnisses zwischen den Parteien nach Treu und Glauben nicht zugemutet werden, X. wieder in das Amt einzusetzen. Er verwies dazu insbesondere darauf, dass es X. nicht gelungen sei, die Personalprobleme auf seinem Amt zu lösen, sowie auf die Beurteilung von X. im Bericht von D.. Die Freistellung von X. könne zu einer Verbesserung des Arbeitsklimas auf der Amtsstelle beitragen und liege daher im öffentlichen Interesse. Beim Entscheid der Direktion handle es sich um eine verhältnismässige und situationsadäquate Administrativmassnahme.
Im Entlassungsverfahren stellte der Regierungsrat zunächst fest, die vorzeitige Auflösung des Dienstverhältnisses sei in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Insbesondere sei dem Rekurrenten ausreichend Gelegenheit geboten worden, sich zu allen wesentlichen Gesichtspunkten des massgeblichen Sachverhalts zu äussern. Im Übrigen sei die Direktion funktional zuständig gewesen für die Entlassung. In materieller Hinsicht verwies die Vorinstanz zur Begründung der Entlassung auf ein nachhaltig gestörtes Vertrauensverhältnis zwischen X. und der Direktion bzw. seinem Vorgesetzten. Weiter stellte der Regierungsrat Anzeichen von Überforderung sowie erhebliche Führungs‑ und Kommunikationsmängel fest. Sodann warf der Regierungsrat dem X. vor, im Zusammenhang mit seiner Einstellung mehrfach gegen die ihm obliegende Treue‑ und Schweigepflicht verstossen zu haben. Damit könne der Rekurrent ungeachtet eines allenfalls auch nicht in allen Punkten einwandfreien Verhaltens der Direktion nicht für sich in Anspruch nehmen, keinerlei Verantwortung im Sinne eines Verschuldens an der für beide Seiten belastenden, zunehmenden Zerstörung der gemeinsamen Vertrauensbasis zu tragen. Zudem habe er die ihm übertragenen Aufgaben im Jahr 1998 nur noch mangelhaft bzw. mit Verzögerung erledigt. Der Regierungsrat wirft X. schliesslich vor, die angeordnete vertrauensärztliche Untersuchung verweigert und es dadurch der Direktion verunmöglicht zu haben, eine auch für sie zumutbare Lösung zu unterbreiten. Aus all diesen Gründen konnte es nach Meinung des Regierungsrats der Direktion nicht mehr zugemutet werden, das Dienstverhältnis noch bis zum nächsten ordentlichen Kündigungstermin aufrechtzuerhalten. Die Zahlung einer Entschädigung lehnte der Regierungsrat mit dem Hinweis darauf ab, dass die Entlassung durch Eigenschaften bzw. das Verhalten des Rekurrenten (mit‑)verursacht worden sei.
III. X. gelangte gegen beide Rekursentscheide fristgerecht ans Verwaltungsgericht, nämlich mit Beschwerde vom 15. April 1999 und mit Rekurs (evt. Beschwerde) vom 20. September 1999.
A. Mit der Beschwerde vom 15. April 1999 (Beschwerde I) stellte er neben dem Begehren um Durchführung einer öffentlichen Verhandlung folgende Anträge:
"2. Der angefochtene Beschluss sei aufzuheben und es sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an den Regierungsrat zurückzuweisen.
Die von der Militärdirektion mit Verfügung vom 24. September 1998 angeordnete sofortige Einstellung in den Dienstverrichtungen und der diese Anordnung schützende Beschluss des Regierungsrates vom 3. März 1999 seien aufzuheben.
....
....
In der Begründung stellte sich der Beschwerdeführer zunächst auf den Standpunkt, der Regierungsrat habe verschiedene Fragen zu Unrecht unbeantwortet gelassen und sich mit der Feststellung begnügt, die Fortsetzung des Dienstverhältnisses erscheine zurzeit für beide Parteien als unzumutbar. Damit sei die Vorinstanz in unzulässiger Weise vom Streitgegenstand abgewichen. Weiter rügt der Beschwerdeführer das Abstellen auf den Bericht von D.. Dieser sei unter Verletzung der elementarsten Verfahrens‑ und Verteidigungsrechte des Beschwerdeführers zustande gekommen. Sodann beanstandet er die Anordnung einer vertrauensärztlichen Untersuchung. Dafür habe kein Grund bestanden. Materiell verweist der Beschwerdeführer auf eine "krasse Entgleisung" des damaligen Generalsekretärs, welcher ihm im Frühjahr 1998 Wahrnehmungsstörungen vorgeworfen habe. Offenbar habe der Generalsekretär zum Beschwerdeführer ein gestörtes Verhältnis gehabt. Die Direktionsvorsteherin habe sich in dieser Situation hinter den Generalsekretär gestellt und das von diesem ab anfangs 1998 gegen den Beschwerdeführer gerichtete Kesseltreiben gedeckt. Der Generalsekretär habe im Frühjahr 1998 verschiedene Gespräche mit Angestellten des Kreiskommandos geführt, den Beschwerdeführer aber nicht darüber orientiert. Erst anlässlich seiner Beurteilung vom 29. April 1998 habe er ihn mit Vorwürfen der Mitarbeiter konfrontiert. Der Generalsekretär habe es unterlassen, die Vorwürfe der Mitarbeiter kritisch zu hinterfragen und zu verifizieren. Die Direktion habe in der Folge keine Lösung der Situation mit einer Weiterbeschäftigung des Beschwerdeführers gesucht; dies obschon im Bericht des Instituts I. festgehalten wurde, der Beschwerdeführer sei sehr motiviert zur konstruktiven Lösungssuche und Mitarbeit. Somit hat nach Auffassung des Beschwerdeführers der Kanton Zürich als Arbeitgeber wesentlich zu einer Störung des Vertrauensverhältnisses beigetragen. Wenn heute eine Vertrauenskrise bestehe, dann sei dies einseitig der Direktion und ihrem ehemaligen Generalsekretär anzulasten. Vor diesem Hintergrund könne sich der Arbeitgeber für Sanktionen nicht auf eben dieses gestörte Vertrauensverhältnis berufen. Er selber habe dagegen im Suspendierungsverfahren adäquat reagiert und sich absolut korrekt verhalten. Mit seiner Freistellung habe zudem keine Verbesserung des Arbeitsklimas auf dem Kreiskommando erreicht werden können. Die sofortige Einstellung sei somit weder als verhältnismässig noch situationsadäquat zu beurteilen.
Die Staatskanzlei und die Direktion ersuchten im Hinblick auf die bereits verfügte Entlassung von X. zunächst um Sistierung des Verfahrens. Diesen Anträgen entsprach das Verwaltungsgericht mit Präsidialverfügung vom 19. Mai 1999.
B. Mit der Eingabe vom 20. September 1999 (Beschwerde II) stellte der Beschwerdeführer neben formellen folgende materielle Anträge:
"4. Es sei festzustellen, dass die von der Direktion für Soziales und Sicherheit am 28. April 1999 verfügte Entlassung per 30. Juni 1999 nicht gerechtfertigt ist.
Der Staat Zürich sei zu verpflichten, dem Rekurrenten eine Entschädigung von netto Fr. 347'923.90 zu zahlen und auf dem Betrag von Fr. 35'023.50 die üblichen Sozialabgaben und Pensionskassenbeiträge zu entrichten.
Dem Rekurrenten sei für das Rekursverfahren vor Regierungsrat und für das vorliegende Rekursverfahren eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen."
In formeller Hinsicht wirft der Beschwerdeführer dem Regierungsrat zunächst vor, dieser sei zu Unrecht von einer administrativen Entlassung ausgegangen; indessen sei die Entlassung klarerweise disziplinarischer Natur gewesen. Im Hauptstandpunkt legt er deshalb Disziplinarrekurs ein. Sodann macht er wiederum geltend, der Bericht von D. sei infolge Verletzung der Parteirechte unverwertbar.
Zur materiellen Begründung verweist der Beschwerdeführer zunächst auf seinen Werdegang, seine Beförderungen sowie auf seine Wertschätzung und Leistungen innerhalb und ausserhalb der Militärdirektion. Zu Schwierigkeiten am Arbeitsplatz sei es erst ab Mitte 1997 gekommen, als Y. zunehmend zu intrigieren begonnen habe. Dies habe zu einer Verschlechterung des Arbeitsklimas im 9‑köpfigen Team des Kreiskommandos geführt, weshalb er sich gezwungen gesehen habe, auf den
In rechtlicher Hinsicht weist der Beschwerdeführer darauf hin, dass eine Zerstörung des Vertrauensverhältnisses nur von demjenigen als Anlass zur Kündigung aus wichtigem Grund genommen werden könne, welcher die Umstände, die ausschliesslich oder doch hauptsächlich zur Störung des Vertrauensverhältnisses beigetragen hätten, nicht selbst gesetzt habe. Die Entlassung sei somit nicht gerechtfertigt gewesen. Ausgehend von einem erstmöglichen Kündigungstermin per 31. Januar 2000 verlangt er zunächst die Auszahlung eines Betrages, wie er ihn bis zu diesem Zeitpunkt unter Anrechnung des ab 1. Oktober 1999 an der neuen Arbeitsstelle erzielten Salärs verdient hätte.
Unter Hinweis auf die behauptete Unrechtmässigkeit von Einstellung und Entlassung an sich sowie angesichts der Begleitumstände verlangt der Beschwerdeführer sodann Schadenersatz und Genugtuung wegen Verletzung in seinen persönlichen Verhältnissen. Insbesondere die aufgrund der Informationspraxis der Direktion in der Öffentlichkeit kolportierten Mutmassungen und Verdächtigungen würden ihm das berufliche Fortkommen auf Dauer erschweren. Es sei davon auszugehen, dass er bei einer Auflösung des Dienstverhältnisses unter normalen Umständen in der Lage gewesen wäre, mindestens eine gleich besoldete Stelle zu finden. Bis zu seiner Pensionierung hätte er deshalb Fr. ..... mehr verdienen können, was er als Schaden geltend macht. Als Genugtuung hält der Beschwerdeführer angesichts der Schwere der Persönlichkeitsverletzung mindestens Fr. 20'000.‑ für angemessen.
C. Am 24. September 1999 nahm das Gericht das sistierte Verfahren wieder auf, vereinigte die beiden Verfahren und setzte Frist an zur Beschwerdeantwort bzw. Vernehmlassung.
Die Direktion verwies mit der Beschwerdeantwort vom 25. Oktober 1999 im Wesentlichen auf ihre Ausführungen im Rekursverfahren. Nach Meinung der Direktion hat der Beschwerdeführer vor seiner Einstellung in den Dienstverrichtungen in klarer Weise eine Führungsunfähigkeit dokumentiert, welche es nicht mehr zugelassen habe, ihm die Führung von Mitarbeitern anzuvertrauen. Er habe mit seinem Führungsstil im Kreiskommando ein inakzeptables Klima des Misstrauens geschaffen, das jede zeitgemässe selbständige Tätigkeit verunmöglicht habe. Dies werde insbesondere bestätigt durch die Fragenkataloge, welche der Beschwerdeführer im Frühjahr 1998 an seine Mitarbeiter verfasst habe; diese zeugten in beinahe unglaublicher Weise von Misstrauen, Kleinlichkeit und fehlendem Überblick. Weiter wirft die Direktion dem Beschwerdeführer vor, er habe bei seinem Verhalten gegenüber der Öffentlichkeit und in den Medien jede Loyalität gegenüber der vorgesetzten Stelle vermissen lassen. Damit habe er jede noch vorhandene Vertrauensgrundlage zur vorgesetzten Stelle schuldhaft zerstört. Ferner verweist die Direktion auf Pflichtversäumnisse des Beschwerdeführers. Sie beantragt, das Verfahren betreffend Einstellung in den Dienstverrichtungen abzuschreiben, eventualiter ersucht sie um Beschwerdeabweisung. Ebenfalls Abweisung beantragt sie bezüglich der Beschwerde über die Auflösung des Dienstverhältnisses.
Für die Vorinstanz liess die Staatskanzlei am 26. Oktober 1999 die Abweisung der Beschwerden beantragen, soweit sie nicht gegenstandslos seien.
Soweit erforderlich, ist auf die weiteren Parteivorbringen zurückzukommen.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
b) Diese gesetzlichen Grundlagen machen deutlich, dass das Verwaltungsgericht für die vom Beschwerdeführer geltend gemachten finanziellen Ansprüche grundsätzlich zuständig ist. Ebenso ist über das Feststellungsbegehren gemäss Beschwerde II zu befinden.
Mit der Beschwerde vom 15. April 1999 verlangte der Beschwerdeführer indes zur Hauptsache die Aufhebung der angeordneten Einstellung in seinem Amt. Zur Aufhebung einer verfügten Einstellung ist das Verwaltungsgericht nicht befugt (§ 80 Abs. 2 VRG e contrario). Somit kann auf die Hauptanträge gemäss Beschwerde I von vornherein nicht eingetreten werden. Allerdings ist für die Beurteilung der mit der zweiten Beschwerde gestellten Schadenersatz‑ und Genugtuungsansprüche auch die Frage nach der Rechtmässigkeit der Einstellung im Amt zu prüfen.
c) Bezüglich der Abgrenzung zwischen personalrechtlichem Anfechtungs‑ und Klageverfahren wird in der Lehre mit Recht die Meinung vertreten, zumindest in jenen Fällen, in denen neben anderen, ohnehin im Anfechtungsverfahren zu behandelnden Ansprüchen zusätzlich gestützt auf das Haftungsgesetz vom 14. September 1969 der Ersatz weiteren Schadens oder Genugtuung verlangt wird, sei auch über diese haftungsrechtlichen Ansprüche im Anfechtungsverfahren zu entscheiden (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz, 2. A., Zürich 1999, § 79 N. 3; Andreas Keiser, Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht nach dem revidierten Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, in: ZBl 99/1998, S. 193 ff., 220). Auch die haftungsrechtlich begründeten Begehren des Beschwerdeführers sind somit entsprechend seinem Willen im vorliegenden Anfechtungsverfahren entgegenzunehmen und zu beurteilen.
d) Der Beschwerdeführer macht sodann geltend, die vorzeitige Entlassung sei disziplinarischer und nicht administrativer Natur, weshalb er sein am 20. September 1999 eingelegtes Rechtsmittel gegen die Entlassung als "Rekurs (evt. Beschwerde)" bezeichnet.
Allgemein ist eine Massnahme disziplinarischer Art, wenn sie wegen schuldhaften rechtswidrigen Verhaltens des Betroffenen verfügt wird. Die Administrativmassnahme setzt dagegen kein Verschulden voraus und kann vorab wegen mangelnder Eignung, fachlichen Unvermögens oder Untragbarkeit des Amtsinhabers erfolgen bzw. allgemein durch Eigenschaften oder ein Verhalten verursacht sein, die dem Entlassenen zuzurechnen sind (VGr, 3. März 1997, ZBl 98/1997 S. 563 ff., 566; Kölz/Bosshard/Röhl, § 76 N. 7 f., mit Hinweisen). Die Abgrenzung zwischen administrativer und disziplinarischer Entlassung beurteilt sich mithin insbesondere danach, ob ein Schuldvorwurf erhoben werden kann oder nicht (Tomas Poledna, Disziplinarische und administrative Entlassung von Beamten ‑ vom Sinn und Unsinn einer Unterscheidung, in: ZBl 96/1995, S. 49 ff., 52 f.). Insoweit strebt die disziplinarische Entlassung einen Erziehungs‑ und Reinigungszweck an, während die administrative Entlassung die Auflösung von dem Gemeinwesen unzumutbaren Dienstverhältnissen ermöglichen soll (Poledna, S. 61).
Der Regierungsrat hat die Entlassung als Administrativmassnahme qualifiziert. Diese Qualifikation kann allerdings nicht allein massgeblich sein. Knüpft nämlich die Entlassung des Bediensteten ausschliesslich an ein schuldhaftes Verhalten an, wird grundsätzlich nur die disziplinarische Entlassung als zulässig erachtet. Der Betroffene darf deshalb nicht dadurch um den disziplinarischen Rechtsschutz gebracht werden, dass eine Entlassung als Administrativmassnahme bezeichnet wird, wirkliches Motiv jedoch ein disziplinarisch relevantes Verhalten bildet. Werden neben Vorwürfen, die allenfalls eine disziplinarische Entlassung rechtfertigen würden, zugleich solche erhoben, die mangels Verschuldens zu einer administrativen Entlassung führen können, so wird die Möglichkeit einer administrativen Entlassung nicht eingeschränkt, zumindest, wenn Letztere für sich allein genügen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 76 N. 8).
Die im Wesentlichen bereits aufgeführten Entscheidgründe der Vorinstanz machen deutlich, dass sie die Entlassung nicht nur formal, sondern auch materiell als Administrativmassnahme geschützt hat. Mit den Hinweisen auf Führungs‑ und Kommunikationsschwächen, auf das schlechte Arbeitsklima auf dem Kreiskommando, auf die markant schlechtere Mitarbeiterbeurteilung von 1998 und auf die Beurteilung im Bericht von D. hat der Regierungsrat den Beschwerdeführer offensichtlich als ungeeignet zur Fortführung seiner Tätigkeit erachtet. Diese Qualifikation und das mangelnde Vertrauen zwischen dem Beschwerdeführer und dem Generalsekretär ‑ also verschuldensunabhängige Gründe ‑ hat der Regierungsrat als wichtige Grundlagen für die Entlassung genommen. Wenn im Zusammenhang mit der Reaktion des Beschwerdeführers auf seine Einstellung auch Vorwürfe im disziplinarischen Bereich erhoben wurden (Verletzungen der Treue‑ und Schweigepflicht), so überwiegen in der Argumentation insgesamt doch eindeutig die objektiven Entlassungsgründe. Entsprechend der Meinung des Regierungsrats ist von einer administrativen Entlassung auszugehen. Damit erübrigen sich Ausführungen zu den Vorbringen des Beschwerdeführers, mit welchen er die funktionelle Zuständigkeit der Direktion für eine disziplinarische Entlassung bestreitet, und ist die Eingabe vom 20. September 1999 ebenfalls als Beschwerde im Sinn von § 74 VRG entgegenzunehmen.
In einem neuen Entscheid hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte schliesslich eine klare Grenze gezogen (Europäischer Gerichtshof, 8. Dezember 1999, Pellegrin c. Frankreich, einsehbar über www.dhcour.coe.fr, Seite "Arrêts et décisions"; neuestens auch vom Bundesgericht übernommen: BGE vom 7. Februar 2000, 1P.529/1999, E. 2b): Dem Wirkungskreis von Art. 6 Abs. 1 EMRK sind die vermögensrechtlichen Ansprüche derjenigen Staatsangestellten entzogen, welche an der Staatsgewalt teilhaben und Funktionen ausüben, die im allgemeinen Interesse des Staates oder anderer öffentlicher Körperschaften liegen (E. 66 und 67). Dazu gehören etwa die Angehörigen des Militärs, der Polizei und anderer Ordnungskräfte, der Steuerverwaltung oder der Diplomatie (E. 40 und 66). Nur Streitigkeiten über Pensionsansprüche verbleiben auch bezüglich dieser Personengruppen im Geltungsbereich von Art. 6 Abs. 1 EMRK. Weil das besondere Vertrauens‑ und Loyalitätsverhältnis zum Staat mit der Pensionierung erlischt, befinden sich die Angehörigen einer solchen Personengruppe dann in einer vergleichbaren Situation wie die privatrechtlichen Arbeitnehmer (E. 67).
b) Der Beschwerdeführer war als Kommandant eines Militärkreises tätig. Die Kreiskommandanten sind gemäss Art. 121 des eidgenössischen Militärgesetzes vom 3. Februar 1995 für den Verkehr mit den Wehrpflichtigen und die Bearbeitung der Kontrolldaten zuständig. Damit übte er als Teil der kantonalen Militärverwaltung eine leitende staatliche Funktion aus, die angesichts des besonderen Vertrauensverhältnisses zum Staat mit privatrechtlichen Arbeitsverhältnissen nicht vergleichbar ist.
Sämtliche vom Beschwerdeführer geltend gemachten Forderungen stehen im Zusammenhang mit der Einstellung im Amt bzw. der vorzeitigen Auflösung des Dienstverhältnisses. Es kann keine Rede davon sein, der Kanton Zürich habe sich gegenüber dem Beschwerdeführer in derselben Lage befunden wie ein Arbeitgeber in einem privatrechtlichen Verhältnis. Zum einen war der Beschwerdeführer in der Funktion als Beamter auf Amtsdauer gewählt, weshalb auf das Dienstverhältnis zivilrechtliche Bestimmungen nur teilweise und mittelbar zur Anwendung gelangen. Zudem befand sich der Kanton gerade auch mit Bezug auf die gerügte Art und Weise der Entlassung nicht in derselben Lage wie ein privater Arbeitgeber. Zunächst ist die Einstellung im Amt eine spezifisch öffentlichrechtliche Regelung. Aber auch im Bereich der gerügten Informationspraxis befand sich der Kanton in einer anderen Situation als ein privater Arbeitgeber: Als Behördemitglieder bzw. Beamte befanden sich die Vorgesetzten des Beschwerdeführers vielmehr im Spannungsfeld zwischen der Pflicht zur Verschwiegenheit einerseits und dem Informationsbedürfnis der Bevölkerung anderseits. So unterstehen die Vorgänge in der Verwaltung grundsätzlich der Geheimhaltung. Über interne Vorgänge ist jedoch dann zu informieren, wenn der betreffende Gegenstand von allgemeinem Interesse ist und keine überwiegenden Interessen des Staates oder Privater entgegenstehen (BGE 107 Ia 304 E. 4b).
Vor diesem Hintergrund kann sich der Beschwerdeführer weder in Anwendung der neusten Praxis des Europäischen Gerichtshofs noch unter Beachtung der bisherigen bundesgerichtlichen Erwägungen auf die für zivilrechtliche Streitigkeiten geltenden Verfahrensgarantien von Art. 6 Abs. 1 EMRK berufen.
c) Massgeblich für die Frage nach öffentlicher Anhörung ist somit allein das kantonale Verfahrensrecht. Im Anfechtungsverfahren, wie es der Beschwerdeführer für sämtliche Forderungen eingeschlagen hat, ist die Anordnung einer mündlichen Verhandlung dem Ermessen des Gerichts überlassen (§ 59 Abs. 1 in Verbindung mit § 80c VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 59 N. 1). Anlass für die Ansetzung einer mündlichen Verhandlung besteht nur dort, wo die Akten nach durchgeführtem Schriftenwechsel keine hinreichende Entscheidungsgrundlage bieten (Kölz/Bosshart/Röhl, § 59 N. 3). Davon kann im hier zu beurteilenden Fall keine Rede sein. Der Beschwerdeführer hat seine Anträge auf Durchführung einer mündlichen Verhandlung im Übrigen in keiner Weise begründet. Der Entscheid ist somit aufgrund der Akten zu fällen.
d) Anzumerken bleibt in formeller Hinsicht, dass die Stellungnahme der Direktion dem Beschwerdeführer antragsgemäss zugestellt worden ist. Da die Stellungnahme keine relevanten neuen Vorbringen enthält, besteht kein Anlass zur Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels.
b) Unter damaligem Recht konnte die Wahl‑ oder Aufsichtsbehörde das Dienstverhältnis aus wichtigen Gründen vor Ablauf der Amtsdauer durch schriftliche Voranzeige auf drei Monate hin auflösen oder sofort aufheben. Als wichtiger Grund galt jeder Umstand, bei dessen Vorhandensein der Wahl‑ oder Aufsichtsbehörde nach Treu und Glauben die Fortsetzung des Dienstverhältnisses nicht zugemutet werden konnte (§ 4 Abs. 2 und 3 Beamtenverordnung vom 15. Mai 1991, BVO; OS 51, 507). Es entspricht im Übrigen allgemeiner Lehre und Praxis, dass die Entlassung eines gewählten Beamten nur bei Vorliegen wichtiger Gründe erfolgen kann (vgl. etwa René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr. 150 B.IIa).
c) Im Gegensatz zur vorzeitigen Entlassung war die (vorübergehende) Einstellung im Amt aus administrativen Gründen unter Lohnfortzahlung, wie sie gegen den Beschwerdeführer am 24. September 1998 ausgesprochen worden war, gesetzlich nicht geregelt. In analoger Anwendung der Rechtsprechung, wonach die administrative Entlassung auch ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage als zulässig gilt (vgl. Rhinow/Krähenmann, Nr. 150 B.IIa; VGr, 3. März 1997, ZBl 98/1997, S. 563 ff., 565), muss auch die mildere Massnahme der einstweiligen Amtseinstellung unter Lohnfortzahlung ohne explizite gesetzliche Regelung zulässig sein. Dies umso mehr, als an sich kein Anspruch auf Beschäftigung besteht (vgl. Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 1. A., Zürich 1997, S. 172, bzw. 2. A., Zürich 1999, Rz. 2065; BGE 99 Ib 129 E. 1c) und der Eingriff ‑ jedenfalls bei Lohnfortzahlung ‑ deutlich milder ist als eine Entlassung.
d) Es ist somit davon auszugehen, dass die erforderlichen formalen Grundlagen sowohl für die Einstellung im Amt wie auch für die vorzeitige Entlassung des Beschwerdeführers vorhanden waren.
b) aa) Der in § 4 Abs. 3 BVO verwendete Begriff der Unzumutbarkeit der Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses wird im öffentlichen Dienstrecht ähnlich verstanden wie im privaten Arbeitsrecht; dementsprechend kann bei der Auslegung dieses unbestimmten Rechtsbegriffs auch die Praxis zum privaten Arbeitsrecht herangezogen werden (Peter Hänni, Beendigung öffentlicher Dienstverhältnisse, in: Thomas Geiser/Peter Münch [Hrsg.], Stellenwechsel und Entlassung, Basel/Frankfurt a.M. 1997, S. 169 ff., Rz. 6.35). Gemäss Art. 337 OR gilt als wichtiger Grund für die sofortige Auflösung des Vertrags namentlich ein Umstand, bei dessen Vorhandensein dem Kündigenden nach Treu und Glauben die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses nicht mehr zugemutet werden darf. Sie ist nach der Rechtsprechung nur bei besonders schweren Verfehlungen des Arbeitnehmers gerechtfertigt, welche einerseits objektiv geeignet sind, die für das Arbeitsverhältnis wesentliche Vertrauensgrundlage zu zerstören oder zumindest so tiefgreifend zu erschüttern, dass dem Arbeitgebers die Fortsetzung des Vertrages nicht mehr zuzumuten ist, und die anderseits tatsächlich zu einer derartigen Zerstörung oder Erschütterung des gegenseitigen Vertrauens geführt haben (BGE 116 II 145 E. 6a; Adrian Staehelin, Zürcher Kommentar, 1996, Art. 337 OR N. 3, je mit zahlreichen Hinweisen). Die fristlose Entlassung muss verhältnismässig, das heisst gleichsam "ultima ratio" sein; sie ist deshalb dann nicht zulässig, wenn dem Arbeitgeber zugemutet werden kann, das Arbeitsverhältnis bis zum Ablauf der vereinbarten Dauer oder bis zum nächsten Kündigungstermin fortzusetzen (BGE 112 II 41 E. 3a; BGr, 22. Februar 1996, JAR 1997, 201; Manfred Rehbinder, Berner Kommentar, 1992, Art. 337 OR N. 2). Nur besonders schwerwiegende Gründe rechtfertigen die fristlose Entlassung (BGE 117 II 72 E. 3). Ob das dem Arbeitnehmer angelastete Verhalten die erforderliche Schwere erreicht, entscheidet sich nicht allgemein, sondern hängt von den Umständen des Einzelfalls ab, insbesondere von der Stellung und Verantwortung des Arbeitnehmers sowie von der Natur und Dauer des Dienstverhältnisses (BGE 116 II 145 E. 6a, 121 III 64 E. 3). Die nicht vorsätzliche schlechte Arbeitsleistung stellt in der Regel keinen Grund für eine vorzeitige Kündigung dar. Immerhin kann bei schwerem und folgenreichem Versagen leitender Angestellter auch bei grober Fahrlässigkeit eine Unzumutbarkeit angenommen werden. Im Übrigen ist ein völliges berufliches Unvermögen des Arbeitnehmers erforderlich (Rehbinder, Art. 337 OR N. 8 und N. 11, je mit Hinweisen).
Nicht mehr zumutbar ist dem Staat die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses, wenn der Beschwerdeführer nicht mehr vertrauenswürdig ist (Yvo Hangartner, Treuepflicht und Vertrauenswürdigkeit der Beamten, in: ZBl 83/1984, S. 385 ff., 395 f.). Massgebend ist somit, ob der Betroffene aus objektiver Sicht als Organ des Staates vertrauenswürdig ist und nicht, ob seine Vorgesetzten aufgrund der Störung der persönlichen Beziehung subjektiv kein Vertrauen mehr zum Betroffenen haben. Die Fortsetzung des Dienstverhältnisses kann der Behörde erst dann im Sinn von § 4 Abs. 3 BVO nicht mehr zugemutet werden, wenn dem Arbeitnehmer objektiv nicht mehr das nötige Vertrauen entgegengebracht werden konnte. Auch im Zivilrecht bezieht sich das Vertrauen im Regelfall in einem objektivierten Sinn auf die Erbringung der geschuldeten Arbeitsleistung und auf die Unterlassung von Störungen im Arbeitsablauf und Betriebsfrieden (Rehbinder, Art. 337 OR N. 2 S. 123).
bb) Angesichts der namentlich in finanzieller Hinsicht weniger einschneidenden Konsequenzen für den Betroffenen sind für die Anordnung der (einstweiligen) Einstellung im Amt nicht dieselben Anforderungen zu stellen wie bei der vorzeitigen Entlassung. Insbesondere muss die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses nicht grundsätzlich als unzumutbar erscheinen. Vielmehr kann es für die Anordnung dieser provisorischen Massnahme bereits genügen, dass die Beschäftigung des Betroffenen im Moment unzumutbar ist, jedoch eine Verbesserung der Situation als möglich erscheint, z.B. bei Eröffnung einer Strafuntersuchung gegen einen Beamten oder zur Beruhigung in einer angespannten Situation.
c) aa) Im Vordergrund für die Einstellung wie auch für die vorzeitige Entlassung des Beschwerdeführers standen für die Vorinstanz die im Kreiskommando seinerzeit vorhandenen Probleme, der Umgang des Beschwerdeführers mit diesen Problemen sowie das Verhältnis des Beschwerdeführers zum vorgesetzten Generalsekretär. Die Vorinstanz stellte Anzeichen der Überforderung und Hinweise auf eine (momentane) Führungs‑ und Kommunikationsschwäche des Beschwerdeführers fest. Auch nach Versetzung der nach Einschätzung des Beschwerdeführers für die Unruhen verantwortlichen Person sei es ihm nicht gelungen, das Arbeitsklima auf dem Kreiskommando zu verbessern. Diesen Ausführungen muss entnommen werden, dass die Vorinstanz den Beschwerdeführer nicht für fähig erachtete, das Kreiskommando zufriedenstellend zu führen.
Diese Auffassung wurde gestützt durch den Bericht von D. vom 4. Juni 1998, wonach die Zustände im Kreiskommando nahezu unhaltbar geworden seien; es herrsche ein Klima der völligen Verunsicherung und der Angst. Der Bericht bezeichnete den Beschwerdeführer in gewissem Sinn als führungsunfähig und empfahl dessen Freistellung. Diese Beurteilung von D. ist wohl Hinweis für Mängel in der Amtsführung. Indes beruhen die negativen Beurteilungspunkte im Wesentlichen auf Befragungen von damaligen und früheren Unterstellten des Beschwerdeführers. Eine hierauf beruhende Beurteilung kann kein umfassendes Bild über die Führungsfähigkeiten des Vorgesetzten darstellen. Die im Bericht bruchstückhaft aufgeführten Vorwürfe erwecken sodann den Eindruck einer subjektiven Färbung und bleiben ohne Überzeugungskraft. Zu beachten ist auch, dass zwischen dem Beschwerdeführer und einem Teil der befragten Unterstellten ein gespanntes Verhältnis bestand. Die mit Angestellten ausserhalb des Kreiskommandos geführten Gespräche ergaben im Übrigen keine konkreten Hinweise auf die Amtsführung des Beschwerdeführers. Dem Bericht von D. kann somit in seiner Gesamtheit keine entscheidrelevante Grundlage für vorliegenden Rechtsstreit zukommen, weshalb auf die Einwände des Beschwerdeführers betreffend eine formelle Unverwertbarkeit des Berichts nicht weiter einzugehen ist.
Überzeugend und plausibel ist hingegen der ‑ von beiden Parteien unangefochtene ‑ Bericht des Instituts I. vom 12. August 1998 über die psychologische Eignungsuntersuchung des Beschwerdeführers. Der Bericht qualifiziert den Beschwerdeführer von den Sachanforderungen her als ausgewiesenen Berufsmann mit hohen Qualitätsansprüchen. Bezüglich der Führungseigenschaften werden dagegen Probleme festgestellt, namentlich dahingehend, dass der Beschwerdeführer auf eine treue Gefolgschaft angewiesen sei und bei Abweichungen von Regeln zu hart und zu autoritär reagiere. Der Bericht hält deshalb ein Coaching des Beschwerdeführers für erforderlich und stellt fest, er sei sehr motiviert zu konstruktiver Lösungssuche und Mitarbeit.
Von dieser Beurteilung kann im Folgenden ausgegangen werden. Es besteht kein begründeter Anlass, den Bericht in Zweifel zu ziehen oder davon abzuweichen. Damit erübrigen sich die vom Beschwerdeführer beantragten Zeugeneinvernahmen zu seinen Qualitäten; dies umso mehr, als die notwendigerweise subjektiven Aussagen von Mitarbeitern nicht als geeignet erscheinen, um die Beurteilung durch das Institut I. massgeblich in Frage zu ziehen.
bb) Angesichts der dargelegten Führungsschwächen und der Situation im Kreiskommando standen Einstellung und Entlassung des Beschwerdeführers grundsätzlich im öffentlichen Interesse der Funktionalität der Verwaltung.
d) Es bleibt zu prüfen, ob die beiden Massnahmen verhältnismässig waren. Dabei kann im Hinblick auf die unterschiedliche Schwere der getroffenen Anordnungen nicht derselbe Massstab angelegt werden. Im Gegensatz zur Einstellung im Amt mit Lohnfortzahlung greift die vorzeitige Entlassung stark in die Rechtsstellung des Betroffenen ein. Sie darf analog zur zivilrechtlichen Regelung (vgl. dazu Rehbinder, Art. 337 OR N. 2 S. 123, mit Hinweisen) grundsätzlich nur dann ausgesprochen werden, wenn mildere und angemessene Mittel fehlen, die geeignet sind, das in der bisherigen Form nicht weiter tragbare Arbeitsverhältnis fortzusetzen. In dieser Hinsicht fällt namentlich der Bericht des Instituts I. ins Gewicht, worin der Beschwerdeführer als motiviert zur Lösung der Probleme geschildert und ein Coaching zur Problemlösung empfohlen wird. Damit wird zum Ausdruck gebracht, dass auch ohne Entlassung des Beschwerdeführers reale Aussicht auf eine Besserung der Situation bestanden hat. Vorab mit Rücksicht auf diese Empfehlung stellt sich die Frage nach der Verhältnismässigkeit von Einstellung und vorzeitiger Entlassung.
e) Vor dem Hintergrund der auf dem Kreiskommando im Jahre 1998 eingetretenen Situation führte der Regierungsrat mit Recht aus, "dass die (vorübergehende) Freistellung des Rekurrenten zu einer Verbesserung des Arbeitsklimas auf dieser Amtsstelle beitragen kann". Es lag auf der Hand und war gerechtfertigt, die Spannungen durch einen markanten Personalentscheid zu entschärfen zu versuchen. Das vorgeschlagene Coaching bedurfte, um Erfolg zu versprechen, ohnehin Vorbereitungs‑ und Planungsarbeiten, was im Gegensatz zum berechtigten Anliegen der Verwaltung stand, möglichst rasch eine Entschärfung der Situation herbeizuführen. Die (einstweilige) Einstellung im Amt erweist sich daher als verhältnismässig.
f) aa) Mit Bezug auf den Entscheid, den Beschwerdeführer vorzeitig zu entlassen, erhält das Coaching als empfohlene Massnahme ein anderes Gewicht. Wie vom Beschwerdeführer plausibel dargelegt, hatte die Beschwerdegegnerin ein solches Vorgehen entgegen der Empfehlung im Bericht des Instituts I. nicht in Betracht gezogen. Aus den Akten ergeben sich jedenfalls keinerlei Hinweise auf einen solchen Vorschlag von Seiten der Beschwerdegegnerin. Sie bestand vielmehr auf einer vertrauensärztlichen Abklärung mit der Option, eine Entlassung aus gesundheitlichen Gründen vorzunehmen. Dies räumte der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid weitgehend ein, indem er ausführte, die mildere Massnahme der blossen Freistellung sei vorab deshalb gewählt worden, um das Ergebnis der angeordneten vertrauensärztlichen Untersuchung bei der Entscheidfindung mit berücksichtigen zu können. Nachdem der Beschwerdeführer zur vertrauensärztlichen Untersuchung keine Hand geboten hatte, erfolgte schliesslich die Entlassung, ohne dass irgendwelche Absichten der Direktion, die Führungsdefizite des Beschwerdeführers und damit seine Leistungsfähigkeit zu verbessern, ersichtlich wären. Offensichtlich hat die Beschwerdegegnerin spätestens nach Vorliegen des Berichts von D. anfangs Juni 1998 ein anderes Szenarium als die (administrative bzw. gesundheitlich bedingte) Entlassung nicht in Betracht gezogen. Tatsächlich musste aber schon die Beurteilung durch den Generalsekretär vom 29. April 1998 den Eindruck erwecken, der Beschwerdeführer sei als Kreiskommandant nicht weiter erwünscht. Dies nicht nur angesichts der vernichtenden Gesamtbeurteilung an sich, welche den Beschwerdeführer bei sieben vorhandenen Qualifikationsstufen in die sechste einreihte, sondern auch angesichts der nur schwer nachvollziehbaren Diskrepanz zur lediglich zwei Jahre zuvor erfolgten Qualifikation "sehr gut" als zweitbeste Stufe. Im Übrigen lässt sich das Zustandekommen der Ergebnisse in der Mitarbeiterbeurteilung jedenfalls in zwei Punkten nicht nachvollziehen: Zum einen erhielt der Beschwerdeführer unter dem Merkmal "5. Führungsfähigkeit" bei einer Mehrheit der sieben Kriterien eine Bewertung in der Kategorie "C" (= entspricht knapp den Anforderungen) oder höher. Der Durchschnitt liegt damit im Bereich der Stufe "C". Beim Zusammenzug wurde die Führungsfähigkeit dagegen ohne nähere Begründung in die Kategorie "D" (= klar unter den Anforderungen) eingereiht. Zum andern wurden für die Gesamtbeurteilung von den fünf Beurteilungsmerkmalen deren drei mit der Kategorie "B" (= entspricht vollumfänglich den Anforderungen) benotet. Je ein Merkmal wies die Qualifikation "C" und "D" auf, wovon letztere ‑ wie erwähnt ‑ auf einer fehlerhaften Addition beruhte. Ist aber die Mehrheit der Merkmale in der Stufe "B" eingeordnet, folgt daraus gemäss der Wertungshilfe auf dem Beurteilungsbogen (S. 4) eine Gesamtbeurteilung im Rahmen der zweiten bis vierten Qualifikationsstufe. Die Einreihung in die sechste und damit zweitschlechteste Stufe ‑ wiederum ohne Begründung ‑ lässt sich in keiner Weise rechtfertigen und grenzt an Willkür. Der Regierungsrat führte denn auch aus, die markante Schlechterbewertung dürfte auch Ausdruck des schon damals getrübten persönlichen Verhältnisses zwischen dem Rekurrenten und seinem Vorgesetzten gewesen sein. Unwidersprochen blieb schliesslich die Darstellung des Beschwerdeführers, der Generalsekretär habe ihm bereits anlässlich der Mitarbeiterbeurteilung die Kündigung nahe gelegt. Tatsächlich lag der Beschwerdegegnerin bereits im Zeitpunkt der Mitarbeiterbeurteilung offensichtlich nicht daran, zur Behebung der festgestellten Probleme Unterstützung zu bieten, wurden doch in der Mitarbeiterbeurteilung die beantragten externen Beurteilungen ausdrücklich nicht als Förderungsmassnahmen verstanden (vgl. lit. G der Mitarbeiterbeurteilung, wo der Ausdruck "Förderungmassnahmen handschriftlich in "Massnahmen" geändert wurde).
Fraglos wäre ein Coaching mit gewissem Aufwand für die Beschwerdegegnerin verbunden gewesen. In Anbetracht der unangefochtenen Beurteilung durch das Institut I. und der darin festgestellten Motivation des Beschwerdeführers hätte ihm aber dennoch zunächst Gelegenheit gegeben werden müssen, sich mit Hilfe eines Coaching zu bewähren und seine fachlichen Mängel zu beheben. Ungenügende Arbeitsleistung ist dann Grund für eine vorzeitige Entlassung sein, wenn der Arbeitnehmer nicht gewillt oder nicht in der Lage ist, sich zu verbessern (vgl. auch Jaag, 1. A., S. 167). Solches trifft vor dem Hintergrund der massgeblichen Beurteilung durch das Institut I. nicht zu ‑ und wird auch im angefochtenen Entscheid nicht ausgeführt. Die hier festgestellten Mängel in der Arbeitsausführung reichen für eine vorzeitige Entlassung nicht aus.
bb) Daran vermögen auch die beiden dem Beschwerdeführer im Rekursentscheid II zur Last gelegten Saumseligkeiten nichts zu ändern.
Zum einen ging es um eine verspätete Beantwortung einer Anfrage des Gemeindepräsidentenverbandes vom 4. Juni 1998. Sodann hatte es der Beschwerdeführer im Juli 1998 unterlassen, über die Aushebungstermine 1999 zu informieren und die Reservationen vorzunehmen. Es ist wohl offenkundig, dass der Beschwerdeführer in diesen beiden Fällen lange untätig geblieben war. Indes kann der Standpunkt des Beschwerdeführers, er habe die Arbeiten noch rechtzeitig erledigt bzw. er hätte sie ohne seine Suspendierung noch rechtzeitig erledigen können, nicht widerlegt werden. Von ernsthaft ins Gewicht fallenden Pflichtverletzungen lässt sich daher nicht sprechen.
Blosse Mutmassung bleibt schliesslich die Aussage des Regierungsrats, der Beschwerdeführer habe in seiner Arbeitszeit an der umfangreichen Eingabe an die Direktion vom 14. September 1998 gearbeitet. Nachdem solches vom Beschwerdeführer ausdrücklich in Abrede gestellt wurde, lässt sich keine Pflichtverletzung annehmen.
cc) Als Massnahme gegen die festgestellten Mängel in der Amtsführung des Beschwerdeführers erweist sich die am schwersten wiegende Anordnung der vorzeitigen Entlassung somit zusammengefasst als unverhältnismässig.
g) Die Vorinstanz hat für die Entlassung abgesehen von den fachlichen Mängeln allerdings noch weitere Gründe angeführt. Es ist zu prüfen, inwieweit weitere Vorwürfe berechtigt sind bzw. ob die Umstände in ihrer Gesamtheit geeignet sind, die Entlassung des Beschwerdeführers zu rechtfertigen.
aa) Der Regierungsrat weist für seine Annahme des geschwundenen Vertrauensverhältnisses "in erster Linie" darauf hin, dass es den Parteien nicht gelungen sei, ihre Standpunkte anzunähern und eine einvernehmliche Lösung zu erzielen. Dies wiederholt der Regierungsrat in der Gesamtwürdigung: Es könne der Direktion nach dem überwiegend auf das Verhalten des Rekurrenten zurückzuführenden Scheitern einer einvernehmlichen Lösung nicht zugemutet werden, das Dienstverhältnis bis zum nächsten ordentlichen Kündigungstermin aufrechtzuerhalten. Es kann davon ausgegangen werden, dass die Direktion die Weiterbeschäftigung des Beschwerdeführers vermutlich schon mit der Mitarbeiterbeurteilung vom 29. April 1998, spätestens aber nach Kenntnisnahme des Berichts von D. vom 4. Juni 1998 nicht mehr in Betracht gezogen hat. Da der Beschwerdeführer zu diesem Zeitpunkt ‑ abgesehen von den dargelegten fachlichen Mängeln ‑ keinerlei Grund für Beanstandungen gesetzt hatte, konnte er sich mit Recht gegen die drohende, aber ungerechtfertigte Entlassung zur Wehr setzen. Wenn er unter diesen Umständen sein Einverständnis zur vorzeitigen Auflösung des Arbeitsverhältnisses ‑ wie sie die Direktion offensichtlich anstrebte ‑ verweigerte, so kann ihm dies nicht zum Vorwurf gereichen ‑ und schon gar nicht zur Begründung der Entlassung genommen werden. Es mutet eher seltsam an, einen Arbeitnehmer wesentlich mit der Begründung vorzeitig zu entlassen, er habe zu einer vorzeitigen Auflösung des Dienstverhältnisses keine Hand geboten.
bb) Die Vorinstanz leitet den für die Entlassung massgeblichen Vertrauensverlust ferner daraus ab, dass sich der Beschwerdeführer in der Öffentlichkeit zu seiner Einstellung geäussert und dabei das Vorgehen seiner Vorgesetzten kritisiert habe.
Bezüglich der Äusserungen des Beschwerdeführers gegenüber der Öffentlichkeit ist vorab festzuhalten, dass der Beschwerdeführer erst an die Medien gelangte, nachdem die Direktion ihrerseits die Einstellung im Dienst publik gemacht hatte. Dass der Beschwerdeführer in seinen Aussagen gegenüber Medienvertretern primär den eigenen Standpunkt eingebracht hatte und deshalb seine Darstellung subjektiv war, ist verständlich, nicht unzulässig und musste überdies auch dem durchschnittlichen Medienkonsumenten ohne weiteres klar sein. Wenn der Arbeitgeber die Suspendierung eines leitenden Mitarbeiters im Hinblick auf das Informationsbedürfnis der Bevölkerung öffentlich bekannt gibt, kann es dem Betroffenen nicht verwehrt sein, eine aus seiner Sicht fehlende Berechtigung der Massnahme ebenso publik zu machen. Dies umso mehr hier, als in der Öffentlichkeit über die Gründe der Einstellung lebhaft spekuliert wurde. Die Stellungnahme des Beschwerdeführers gegenüber Dritten und den Medien kann bei dieser Sachlage, die für ihn zweifellos eine sehr grosse Belastung darstellen musste (vgl. auch ärztlichen Bericht vom 20. Oktober 1998), nicht als eine relevante Verletzung der Treuepflicht bezeichnet werden. Dies auch dann nicht, wenn der Beschwerdeführer mit gewissen Vorwürfen durchaus über das Ziel hinausgeschossen hat. Zu seinen Gunsten ist auch zu berücksichtigen, dass ihm in der Öffentlichkeit persönliche Störungen und Wahrnehmungsstörungen nachgesagt wurden, was durch die Akten wie gesehen keineswegs erstellt ist. Schliesslich fällt massgeblich ins Gewicht, dass die Treuepflicht nicht gegenüber den vorgesetzten Amtsstellen, sondern gegenüber dem Staat als solchem besteht (Häfelin/Müller, Rz. 1241).
cc) Die Äusserungen des Beschwerdeführers stellen entgegen der vorinstanzlichen Auffassung auch keine Verletzung der Schweigepflicht dar. Die Pflicht zur Verschwiegenheit umfasst grundsätzlich nur Tatsachen, die Geheimnischarakter aufweisen, wo also ein berechtigtes Geheimhaltungsinteresse besteht (Max Imboden/René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 6. A., Bd. II, Basel/Frankfurt a.M. 1986, Nr. 149 B.I und II, sowie Rhinow/Krähenmann, Nr. 149 B.I).
Die Direktion hatte es im Rahmen ihrer Medienmitteilungen unter Hinweis auf den Persönlichkeitsschutz unterlassen, gegenüber der Öffentlichkeit Angaben zur Begründung ihrer Massnahmen bekanntzugeben. Damit musste offenkundig die Persönlichkeit des Beschwerdeführers gemeint sein. Insoweit war er als Geheimnisträger betreffend seine Person zu Mitteilungen berechtigt, welche durchaus auch gewisse Umstände der Amtseinstellung mit umfassen durften. In der Pressemitteilung vom 8. Oktober 1998 hatte die Direktion denn auch ihrerseits verlauten lassen, es stehe den Interessierten frei, den Beschwerdeführer direkt um volle Akteneinsicht anzugehen; sie, die Direktion, lasse sich nicht zu einer Amtsgeheimnisverletzung verleiten. Dadurch durfte sich der Beschwerdeführer erst recht für berechtigt fühlen, interessierte Personen über die Umstände der Einstellung zu informieren, auch wenn es die Direktion ablehnte, den Beschwerdeführer ausdrücklich von der Schweigepflicht zu entbinden. Tatsächlich ist denn auch nicht ersichtlich, mit welchen Äusserungen der Beschwerdeführer schutzwürdige Informationen an die Öffentlichkeit getragen hätte.
dd) Auch die Weigerung des Beschwerdeführers, sich durch einen Vertrauensarzt der Pensionskasse untersuchen zu lassen, kann ihm nicht zum Vorwurf gereichen. Die Mitwirkung bei einer ärztlichen Untersuchung kann nach Treu und Glauben nur dann verlangt werden, wenn konkrete Anhaltspunkte für die Indikation einer Untersuchung bestehen. Solche Anhaltspunkte sind nicht ersichtlich. Es kann dazu auf die vom Beschwerdeführer eingereichte und von der Gegenpartei nicht eigentlich in Frage gestellte Beurteilung durch Dr. A. vom 20. Oktober 1998 verwiesen werden. Danach ergab sich über den Beschwerdeführer das Bild einer psychisch gesunden Persönlichkeit, welche in einer lebenskritischen Ausnahmesituation ‑ einem Suspendierungsverfahren als kantonaler Chefbeamter unter den Augen der Öffentlichkeit ‑ adäquat reagiert habe. Wahrnehmungsstörungen seien keine festzustellen. Persönliche Probleme von psychiatrischer Relevanz seien nicht zu beobachten. Der vorinstanzlichen Auffassung, aufgrund der beschriebenen Vorfälle habe die Direktion begründeten Anlass gehabt, die Untersuchung zu veranlassen, kann somit nicht gefolgt werden.
h) Zusammengefasst ist festzuhalten, dass die Vorinstanzen gegenüber dem Beschwerdeführer gewisse Vorwürfe zu Recht erhoben haben. Relevant sind seine Führungsdefizite und sein damit einhergehendes Fehlverhalten gegenüber Unterstellten sowie in gewissem Mass auch sein zu kritisches Verhalten gegenüber seinen Vorgesetzten. Insgesamt sind diese Mängel in der Führungsfähigkeit und im Verhalten jedoch noch nicht von der Schwere, welche die vorzeitige Entlassung des Beschwerdeführers als härteste Massnahme rechtfertigen würden. Unter Berücksichtigung der möglichen Alternativmassnahme eines Coaching erweist sich die Massnahme als nicht verhältnismässig. Nach Jahren guter bis sehr guter Qualifikationen bis ins Jahr 1996 hätte dem Beschwerdeführer zunächst Gelegenheit gegeben werden müssen, die neu aufgetauchten Mängel zu korrigieren, anstatt einzig seinen Abgang in Betracht zu ziehen und vorzubereiten. Letzteres Vorgehen wäre nur dann rechtmässig gewesen, wenn der Betroffene nicht in der Lage oder nicht gewillt gewesen wäre, die Mängel zu beheben. Die Beurteilung durch das Institut I. gibt dafür jedoch keine Anzeichen; mit der Empfehlung, dem Beschwerdeführer ein Coaching beizugeben, wurde im Gegenteil zum Ausdruck gebracht, dass er durchaus für fähig betrachtet wurde, seine Funktion weiterhin zu erfüllen. Der Willen zur Besserung war ihm ohnehin ausdrücklich attestiert worden.
Vor diesem Hintergrund ist es nicht ersichtlich, weshalb der Beschwerdeführer bei der Rückkehr in sein Amt unter begleitenden Massnahmen nicht mehr genügend vertrauenswürdig hätte sein sollen. Der Umstand, dass ihm von seinen Vorgesetzten kein Vertrauen mehr entgegengebracht wurde, ist wie ausgeführt (vgl. vorn E. 4.b/aa), nicht entscheidend. Zur Beurteilung, ob dem Staat die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses zugemutet werden kann, ist der objektive Massstab entscheidend.
Die vorzeitige Entlassung des Beschwerdeführers erweist sich zusammengefasst als unverhältnismässig und somit als rechtsverletzend im Sinn von § 75 lit. a VRG. Die Beschwerde vom 20. September 1999 ist insoweit gutzuheissen und es ist in Anwendung von § 80 Abs. 2 VRG festzustellen, dass die vorzeitige Entlassung des Beschwerdeführers vom 28. April 1999 nicht gerechtfertigt war.
a) Massgeblich war der inzwischen aufgehobene Art. 12 der Kantonsverfassung vom 18. April 1869 (KV). Danach hatte ein Beamter, welcher seiner Stelle innerhalb der Amtsdauer und ohne persönliche Verschuldung enthoben wurde, Anspruch auf volle, und wo diese Enthebung infolge einer Verfassungs‑ oder Gesetzesänderung stattfindet, auf billige Entschädigung.
Dieser Anspruch auf volle Entschädigung muss umso mehr hier gelten, wo die Entlassung nicht gerechtfertigt war. Es bleibt daher unerheblich, dass die Entlassung teilweise durch beim Beschwerdeführer liegende Gründe (insbesondere durch seine Führungsdefizite) verursacht worden war, welche Gründe wie gesehen zu einer vorzeitigen Entlassung nicht ausreichten.
b) Der Beschwerdeführer war letztmals im Jahr 1996 wiedergewählt worden ‑ wie damals üblich unter dem Vorbehalt der Änderung des Endtermins der Amtsdauer durch das Inkrafttreten des in Vorbereitung stehenden neuen Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG). Mit dem Inkrafttreten des neuen Gesetzes per 1. Juli 1999 liegt insofern eine Besonderheit vor, als die Amtsdauer zwar auf diesen Zeitpunkt grundsätzlich ablief; indes war das Arbeitsverhältnis auf diesen Zeitpunkt nicht ordentlicherweise beendbar, sondern ‑ wie in der Beschwerde mit Recht ausgeführt wird ‑ in Anwendung von § 57 Abs. 2 sowie § 17 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 PG erstmals auf den 31. Januar 2000. Der Anspruch auf volle Entschädigung muss somit den Zeitraum ab Einstellung der Lohnzahlung bis Ende Januar 2000 umfassen. Auf diesen Zeitpunkt hin wäre die Kündigung des Dienstverhältnisses ohne weiteres zulässig gewesen.
Art. 12 KV gab keinen Anspruch auf eigentliche Lohnfortzahlung, sondern auf Schadenersatz (RB 1962 Nr. 58 = ZR 62 Nr. 58); die Entschädigung ist nur sozialversicherungsrechtlich wie eine Lohnzahlung zu behandeln. Dies bedeutet, dass der Arbeitnehmer lediglich den Nettolohn als Entschädigung zur Zahlung an sich selbst verlangen kann. Die Arbeitnehmerbeiträge sind durch den Arbeitgeber direkt den Sozialwerken abzuliefern (vgl. auch Rehbinder, Art. 337c OR N. 6, mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer hat deshalb grundsätzlich Anspruch auf das Nettosalär inklusive 13. Monatslohn bis Ende Januar 2000.
c) Allerdings hat sich der Beschwerdeführer anrechnen zu lassen, was er anderswo verdient hat bzw. was er bei gehörigen Bemühungen anderweitig hätte verdienen können (vgl. RB 1962 Nr. 58 = ZR 62 Nr. 58, RB 1975 Nrn. 24 - 26 = ZBl 76/1977, 477 ff., 481 = ZR 74 Nr. 86). Dies entspricht der privatrechtlichen Regelung von Art. 337c Abs. 2 OR.
d) - f) ..... [Erwägungen zu den Einkommensverhältnissen und zur Berechnung des Anspruchs]
b) Tatsächlich erscheint es aufgrund der allgemeinen Lebenserfahrung als wahrscheinlich, dass der Beschwerdeführer im Falle einer ordentlichen Kündigung des Dienstverhältnisses eine besser bezahlte Stelle als die inzwischen angetretene hätte finden können. Insofern ist ihm mit der ungerechtfertigten Entlassung auch ab 1. Februar 2000 ein wirtschaftlicher Schaden entstanden. Dieser Schaden lässt sich selbstredend nicht beweismässig erstellen, weshalb er in analoger Anwendung von Art. 42 Abs. 2 OR zu schätzen ist. Dabei kann nicht unbeachtet bleiben, dass der Beschwerdeführer im Abgangszeugnis angesichts der Beurteilung durch das Institut I. im Bereich Führung keinen Anspruch auf eine gute Qualifikation geltend machen kann. Er hätte deshalb voraussichtlich auch bei einer ordnungsgemässen Kündigung per 31. Januar 2000 eine Saläreinbusse gegenüber dem letzten Einkommen erlitten. ..... Der durch die Umstände der vorzeitigen Entlassung hervorgerufene monatliche Minderverdienst beträgt daher rund Fr. 1'500.‑ pro Monat. Dieser Schaden ist allerdings zeitlich sehr begrenzt, erfährt der Beschwerdeführer mit dem heutigen Urteil doch die ihm zustehende Rehabilitation, soweit sie ihm zusteht. Dadurch wird die Beeinträchtigung des wirtschaftlichen Fortkommens beseitigt. Somit muss davon ausgegangen werden, der Beschwerdeführer könne z.B. mit einem Stellenwechsel im absehbaren Zeitraum bis Ende September 2000 ein Einkommen erzielen, welches er auch bei einer ordentlichen Beendigung des Arbeitsverhältnisses erreicht hätte. Der Betrag von monatlich Fr. 1'500.‑ ist ihm daher vom
Februar bis 30. September 2000, also für acht Monate, zuzusprechen. Daraus resultieren Fr. 12'000.‑.
a) Die gerichtlich festzusetzende Entschädigung gemäss § 80 Abs. 2 VRG erschöpft sich allerdings nicht nur im Verdienstausfall bis zum frühestmöglichen ordentlichen Beendigungstermin und in anderen Schadenersatzansprüchen, sondern kann auch in einem mit Art. 337c Abs. 3 OR vergleichbaren Anspruch bestehen. Im Zivilrecht erreicht die zusätzliche Entschädigung den Umfang von bis zu sechs Monatslöhnen (gilt heute gemäss § 18 Abs. 3 PG im öffentlichen Recht ausdrücklich). Im Einzelnen ist die Entschädigung abhängig vom Verhalten des Arbeitgebers, von der Schwere einer Persönlichkeitsverletzung, vom Mass der Widerrechtlichkeit der Entlassung, von der finanziellen Situation und dem allfälligen Mitverschulden des Arbeitnehmers (Rehbinder, Art. 337c OR N. 9 f., mit Hinweisen; ZBJV 130/1994, S. 766 f.). Mit dieser Zahlung wird im Allgemeinen auch der Genugtuungsanspruch für Persönlichkeitsverletzung abgegolten (Rehbinder, Art. 337c OR N. 13), also die Genugtuung, welche der Beschwerdeführer kraft § 11 Haftungsgesetz beanspruchen kann.
b) Für die Höhe der Bemessung ist zugunsten des Beschwerdeführers zu berücksichtigen, dass er immerhin seit 1984 beim Kanton tätig war, also ein langjähriges Arbeitsverhältnis vorlag. Erschwerend fällt auch ins Gewicht, dass sich die Entlassung quasi vor den Augen der interessierten Öffentlichkeit abspielte und dabei beweismässig nicht erhärtete Vorwürfe kursierten. Anderseits ist zu beachten, dass Eigenschaften in der Person des Beschwerdeführers und seine öffentliche Kritik an seinen Vorgesetzten Teilursachen für die vorzeitige Entlassung gebildet haben. In Berücksichtigung sämtlicher Umstände erscheint eine Entschädigung von annähernd zwei Monatslöhnen als angemessen, wobei grundsätzlich vom Bruttogehalt auszugehen ist (Rehbinder, Art. 337c OR N. 9). ..... Ein darüber hinausgehender Anspruch auf Genugtuung besteht bei der gegebenen Sachlage nicht. Auf Seiten des Staates ist abgesehen von der Tatsache der ungerechtfertigten Entlassung kein unrechtmässiges und damit widerrechtliches Verhalten im Sinn von § 11 Haftungsgesetz ersichtlich. Insbesondere war die Direktion angesichts der leitenden Stellung des Beschwerdeführers als Kreiskommandant berechtigt, die Öffentlichkeit über die Einstellung im Amt zu informieren (vgl. vorn E. 2.b). Im Übrigen erfährt der Beschwerdeführer mit dem heutigen Urteil, wie bereits erwähnt, die adäquate Rehabilitation.
Insgesamt resultiert sich somit unter dem Titel Schadenersatz und Genugtuung eine Entschädigung von Fr. 65'333.75 ..... [zusammengesetzt also aus dem Lohn bis zum nächstmöglichen Zeitpunkt der ordentlichen Auflösung des Dienstverhältnisses unter Anrechnung des inzwischen erzielten Ersatzeinkommens (E. 5), aus einer Entschädigung für die Erschwerung des beruflichen Fortkommens (E. 6) sowie aus einer (Ermessens‑)Entschädigung/Genugtuung für die Folgen der ungerechtfertigten Entlassung (E. 7)]. In diesem Umfang ist die Forderung des Beschwerdeführers ausgewiesen und der Staat zur Zahlung zu verpflichten. Im übersteigenden Forderungsbetrag ist die Beschwerde dagegen abzuweisen.
Mit der Beschwerde I stellte der Beschwerdeführer den Antrag, die Verfügung der Direktion vom 24. September 1998 auch insoweit aufzuheben, als die Untersuchung durch einen Vertrauensarzt angeordnet worden war. Bei dieser Anordnung handelt es sich um einen Zwischenentscheid, welcher gemäss § 48 Abs. 2 in Verbindung mit § 80c VRG nur weiterziehbar ist, wenn er für den Betroffenen einen Nachteil zur Folge hat, der sich später voraussichtlich nicht mehr beheben lässt.
Die konkrete Durchführung einer vertrauensärztlichen Untersuchung kann unter Beachtung des Grundrechts der persönlichen Freiheit nur mit dem Einverständnis des Betroffenen erfolgen. Die Weigerung des Betroffenen, sich der Untersuchung zu unterziehen, könnte nur dann zu seinem Nachteil ausgelegt werden, wenn ausreichende Gründe zur Anordnung der Untersuchung bestanden hätten. Wie ausgeführt (vgl. vorn E. 4.g/dd) war dies nicht der Fall. Die Weigerung kann bei der gegebenen Aktenlage nicht zu seinem Nachteil ausgelegt werden. Es ist somit nicht ersichtlich, dass dem Beschwerdeführer durch die hier angefochtene Anordnung ein nicht wieder gut zu machender Nachteil entstehen würde. Auf die Beschwerde I ist auch insoweit nicht einzutreten.
b) Als im Beschwerdeverfahren überwiegend unterliegende Partei hat der Beschwerdeführer gemäss § 17 Abs. 2 VRG keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 32).
Dasselbe gilt für die beiden Rekursverfahren. Im Verfahren betreffend die Einstellung vermag der Beschwerdeführer mit keinem seiner Anträge durchzudringen. Bezüglich des zweiten Rekursverfahrens ist davon auszugehen, dass er mit seinem Hauptantrag, welcher auf Aufhebung der Entlassungsverfügung zielte, zu schützen gewesen wäre. Indes hatte er bereits damals eine Entschädigung in der Höhe von 28 Monatslöhnen verlangt, also einen Betrag, der ein Mehrfaches der heute zugesprochenen Entschädigung ausmachte. Als überwiegend unterliegende Partei steht ihm somit auch für das Rekursverfahren betreffend Entlassung keine Parteientschädigung zu.
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde vom 20. September 1999 wird festgestellt, dass die vorzeitige Entlassung des Beschwerdeführers vom 28. April 1999 ungerechtfertigt war.
Der Kanton Zürich, vertreten durch die Direktion für Soziales und Sicherheit, wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer Fr. 65'333.75 zu bezahlen.
Im Übrigen werden die Beschwerden abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 12'000.‑‑; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.‑‑ Zustellungskosten,
Fr. 12'060.‑‑ Total der Kosten.
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens werden zu 3/4 dem Beschwerdeführer und zu 1/4 dem Kanton Zürich, vertreten durch die Direktion für Soziales und Sicherheit, auferlegt.
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