Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
DR.1999.00005
Entscheid
der 4. Kammer
vom 8. März 2000
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Jso Schumacher, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtssekretär Felix Helg.
In Sachen
X. , vertreten durch Rechtsanwalt Z.,
Rekurrent,
gegen
Bildungsrat des Kantons Zürich ,
Rekursgegner,
betreffend Auflösung des Arbeitsverhältnisses/Entzug des Wählbarkeitszeugnisses,
I. X. erwarb 1975 das Wählbarkeitszeugnis als Primarlehrer. Seit 1976 unterrichtete er in Y.. Aufgrund einer am 18. August 1998 erhobenen Strafanzeige wurde von der Bezirksanwaltschaft gegen X. eine Strafuntersuchung betreffend sexuelle Handlungen mit Kindern im Sinn von Art. 187 des Strafgesetzbuches (StGB) eingeleitet. Am 26. August 1998 wurde X. verhaftet und an seinem Arbeits‑ und Wohnort eine Hausdurchsuchung durchgeführt, welche an seinem Wohnort diverses Bildmaterial zutage förderte, darunter Kinderfotos, die X. zwischen 1982 und April 1988 mittels einer im Duschraum installierten Kamera heimlich von seinen Schülern und Schülerinnen aufgenommen hatte. In der Folge wurde X. am 27. August 1998 in Untersuchungshaft versetzt.
Aufgrund der Einleitung dieser Strafuntersuchung verfügte die Abteilung Volksschule der Erziehungsdirektion (heute Bildungsdirektion) am 27. August 1998 die sofortige (besoldete) Beurlaubung von X.. Zudem wurde gegen ihn ein Disziplinarverfahren eröffnet.
Am 15. September 1998 wurde X. aus der Untersuchungshaft entlassen und am 17. Dezember 1998 die Strafuntersuchung eingestellt: Die heimlich erstellten Aufnahmen seien vor dem April 1988 entstanden und auch der Vorwurf, seine Schülerinnen in sexueller Absicht an Brüsten und Hintern berührt zu haben, sei nur von einer Zeugin für die Zeit zwischen 1986 und 1988 bestätigt worden. Diese strafrechtlich relevanten Handlungen seien verjährt und andere könnten X. nicht nachgewiesen werden.
Am 21. Oktober 1998 wurde X., der mittlerweile anwaltlich vertreten war, von der Personalkommission des Erziehungsrats (heute Bildungsrat) angehört. Zum Protokoll dieser Sitzung konnte X. am 18. November 1998 Stellung nehmen. Mit Eingabe vom 9. Februar 1999 äusserte er sich auch zur Einstellungsverfügung der Bezirksanwaltschaft.
Mit Brief vom 23. November 1998 beauftragte die Bildungsdirektion Dr.med. K., Spezialarzt FMH für Psychiatrie und Psychotherapie, mit der "Vertrauensärztlichen Untersuchung" von X.. Der Bericht sollte folgende Fragen klären:
"1. Was lässt sich aus Ihrer Sicht zur Person, was zur Lehrperson X. sagen?
Wie beurteilen Sie die X. zur Last gelegten Handlungen?
Kann X. zukünftig die heute gültigen Normen bezüglich Nähe/Distanz zu seinen Schülerinnen und Schülern erkennen/akzeptieren und auf Dauer einhalten?
Sind bei X. pädophile Neigungen festzustellen?
Wie sehen Sie den weiteren Einsatz von X. auf der Stufe Volksschule?
Bemerkungen."
Nachdem X. um eine Präzisierung von Frage 2 hatte ersuchen lassen, fasste die Bildungsdirektion am 11. Dezember 1998 die X. vorgeworfenen Handlungen wie folgt zusammen:
Heimliches Fotografieren von Kindern (Schüler/innen) in der Dusche/
beim Duschen.
Missachten der sexuellen Integrität durch Sammeln von Nackt‑ und anderen Aufnahmen von Kindern/Jugendlichen sowie Erstellen von entsprechenden Fotocollagen (auch Schüler/innen aus eigenen Klassen betreffend).
Missachten von Nähe‑/Distanz bei Schüler/innen (Küsse/Umarmungen, Streicheln, auf den Schoss nehmen), teilweise bis zum Schuljahr 1997/98 andauernd.
Die Bildungsdirektion fügte dem Schreiben zahlreiche Kopien aus den Akten der Strafuntersuchung bei und schloss: "Zusammenfassend lassen die vorliegenden Akten auch bei vorsichtiger Betrachtungsweise den Schluss zu, dass X. pädophil veranlagt ist. Dr.med. K. ist deshalb zu bitten, speziell zu prüfen (vgl. auch Frage 4 des Auftrags vom 23.11.1998), ob unsere Interpretation bezüglich Pädophilie bejaht werden kann."
Das Gutachten wurde am 8. Februar 1999 erstattet und X. liess sich dazu am 9. April 1999 vernehmen.
Am 19. Mai 1999 beschloss die Personalkommission des Bildungsrats, diesem den vorübergehenden Entzug des Wählbarkeitszeugnisses von X. zu beantragen, der zu diesem Antrag am 5. Juli 1999 Stellung beziehen konnte.
Mit Beschluss vom 14. September 1999 entzog der Bildungsrat X. das Wählbarkeitszeugnis als Primarlehrer mit sofortiger Wirkung; im Übrigen stellte er das gegen X. eröffnete Disziplinarverfahren definitiv ein (Dispositiv Ziffer 1). Das Arbeitsverhältnis von X. als Primarlehrer wurde mit sofortiger Wirkung aufgelöst (Dispositiv Ziffer 2) und angeordnet, dass bei einem späteren Wiedereinsatz im Schuldienst an der zürcherischen Volksschule X. vorübergehend von einer Fachperson zu begleiten sei (Dispositiv Ziffer 3). Als zulässiges Rechtsmittel wurde auf den Rekurs an das Verwaltungsgericht verwiesen. Aus den Erwägungen ist festzuhalten:
Gemäss § 8 Abs. 3 des Gesetzes über die Ausbildung von Lehrern für die Vorschulstufe und die Volksschule (Lehrerbildungsgesetz) vom 24. September 1978 (LehrerbildG; in der hier massgeblichen Fassung vom 29. November 1998) könne der Bildungsrat einem Lehrer wegen wiederholter schwerer Verletzung seiner Berufspflichten, wegen einer sittlichen Verfehlung an Minderjährigen, wegen Verurteilung zu einer Freiheitsstrafe infolge eines Verbrechens oder Vergehens oder wegen schwerer Verletzung der Treuepflicht das Wählbarkeitszeugnis vorübergehend oder dauernd entziehen. Dabei handle es sich um eine Disziplinarmassnahme. Die Disziplinargewalt stehe dem Bildungsrat zu, der bei seinem Entscheid grundsätzlich nicht an das strafrichterliche Urteil gebunden und somit auch nicht verpflichtet sei, die gesamten Strafakten beizuziehen. Laut psychiatrischem Gutachten bestehe nur eine geringe Wahrscheinlichkeit, dass der Rekurrent im Schuldienst schwerwiegende Grenzüberschreitungen begehe; das gelte auch, falls der Rekurrent pädophiler sei, als bisher festgestellt. Aufgrund des Gutachtens sei deshalb auf Unsicherheiten zu schliessen, welche für die öffentliche Schule schwer wögen und denen bei der Interessenabwägung Rechnung zu tragen sei. Die Strafuntersuchung habe Tatsachen zutage gefördert, welche mit den (im Einzelnen dargelegten) Anforderungen an eine Lehrkraft im Widerspruch stünden. Die Strafuntersuchung sei zwar eingestellt worden, doch habe die Einstellungsverfügung der Bezirksanwaltschaft die Zweifel bezüglich der Charaktereignung des Rekurrenten als Lehrperson nicht zu beseitigen vermocht. Liege das heimliche Fotografieren in der Schülerdusche auch schon über zehn Jahre zurück, so habe die Untersuchungsbehörde doch noch am 26. August 1998 kinderpornografisches Material und Abzüge der seinerzeit erstellten Fotografien unter dem Bett des Rekurrenten vorgefunden und habe er bis ins Jahr 1996 eine kinderpornografische Zeitung abonniert gehabt. Die Untersuchung habe zahlreiche Überschreitungen der gängigen Normen im Bereich Nähe/Distanz zutage gefördert, die jedoch strafrechtlich irrelevant seien und die der Rekurrent als pädagogisch motiviert bezeichne. Es handle sich um Vorkommnisse, die eine heute für einen Lehrer nicht akzeptable Distanzlosigkeit gegenüber seinen Schülerinnen zeigten, wie die Massage des Rückens einer Schülerin im Skilager, den Arm über die Schulter legen, ein‑ oder zweimaliges Küssen auf Wange oder Stirne, Hand auf Taille legen, zum Wecken (im Lager) oder beim Erklären am Rücken streicheln, im Schwimmbad eincremen, Haare aus dem Gesicht streichen. Die pädagogischen Begründungen, welche der Rekurrent hierfür abgebe, seien nicht stichhaltig. Diese unnötigen Berührungen seiner Schülerinnen könnten auch nicht losgelöst von den übrigen Handlungen des Rekurrenten betrachtet werden. Gesamthaft ergebe sich das Bild eines Charakters, welcher die Unantastbarkeit der persönlichen Würde und sexuellen Integrität der anvertrauten Kinder zu wenig respektiere. Der Rekurrent gehe denn auch nicht auf die Aussagen von Schülerinnen ein, dass ihnen diese Kontakte unangenehm gewesen seien. Die jahrelang zirkulierenden Gerüchte und die Publizität, die der Fall mittlerweilen erhalten habe, schadeten dem Ansehen der Schule. Angesichts der Veranlagung des Rekurrenten verbleibe ein gewisses Gefährdungspotenzial, und der Rekurrent biete für die Sicherheit der Schülerinnen und damit für das Ansehen der Schule nicht genügend Gewähr. Eine disziplinarische Massnahme sei deshalb geboten. Ein Verweis erscheine als ungenügend, nachdem der Rekurrent über Jahre hinweg immer wieder aufgefordert worden sei, mehr Distanz zu seinen Schülerinnen zu wahren. Ein Verweis vermöchte auch das Vertrauen in die Volksschule nicht wiederherzustellen. Gewähr für eine Veränderung biete nur eine längere Abwesenheit des Rekurrenten von der Volksschule, was nur mit dem Entzug des Wählbarkeitszeugnisses gewährleistet sei. Hingegen sei anzunehmen, dass der Rekurrent genügend motiviert sei, um in einer Therapie oder dergleichen die bestehende Problematik zu lösen, sodass in der Folge ein späterer Wiedereinsatz im Schuldienst unter vorübergehender fachlicher Betreuung möglich sei. Die Gründe für den Entzug des Wählbarkeitszeugnisses erforderten auch die sofortige Auflösung des Arbeitsverhältnisses.
II. Mit Rekurs vom 20. Oktober 1999 liess X. dem Verwaltungsgericht beantragen:
"1. Ziffer 1 des Beschlusses des Bildungsrates des Kantons Zürich vom 14. September 1999 sei vollumfänglich aufzuheben;
eventualiter sei die Sache in diesem Punkt an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Es sei festzustellen, dass die vom Bildungsrat beschlossene vorzeitige Entlassung des Rekurrenten nicht gerechtfertigt ist.
Es sei eine Entschädigung festzusetzen, welche das Gemeinwesen dem Rekurrenten zu entrichten hat;
Die Kosten des Verfahrens seien auf die Staatskasse zu nehmen und es sei der Rekurrent angemessen zu entschädigen."
In verfahrensmässiger Hinsicht beantragte der Rekurrent den Beizug der gesamten Akten der Bezirksanwaltschaft aus dem Strafverfahren gegen den Rekurrenten. Zur Begründung wurde vorgebracht, beim Entzug des Wählbarkeitszeugnisses und der vorzeitigen Entlassung handle es sich um Disziplinarmassnahmen. Solche setzten voraus, dass der Fehlbare seine Amtspflichten vorsätzlich oder fahrlässig verletzt habe. Allfällige Amtspflichtverletzungen, die der Rekurrent vor dem 15. September 1997 begangen habe, seien wegen Verjährung nicht mehr zu berücksichtigen. Nach diesem Zeitpunkt könne dem Rekurrenten, der vom 23. Oktober bis zum 15. August 1998 unbesoldeten Urlaub bezogen habe, keine Amtspflichtverletzungen vorgeworfen werden. Die Vorinstanz habe dem Rekurrenten pauschal wiederholte schwere Berufspflichtverletzungen durch krasses Missachten von Nähe/Distanz gegenüber den ihm anvertrauten Schülerinnen vorgeworfen, ohne diese Vorwürfe auch nur im geringsten näher zu substanziieren und darzulegen, in welchen konkreten Punkten er seine Berufspflichten verletzt habe; dies stelle eine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar. Dieser Anspruch sei auch insoweit verletzt worden, als im Disziplinarverfahren auf Aussagen von Schülerinnen im Rahmen der polizeilichen Befragung abgestellt worden sei, bei denen der Rekurrent nicht zugegen gewesen sei und somit auch keine Ergänzungsfragen habe stellen können. Sodann stehe der vorinstanzliche Entscheid in Widerspruch zu den Erkenntnissen des Gutachters, der zum Schluss gekommen sei, dass der Rekurrent aus psychiatrischer Sicht ohne weiteres als Lehrer tätig sein könne. Der Sachverhalt sei insbesondere auch insofern ungenügend geklärt, als die Aussagen einer Zeugin, einer Kollegin des Rekurrenten, nicht beigezogen worden seien, die den Rekurrenten bezüglich der Vorgänge beim Duschen der Kinder und allfälliger Berührungen im Schulbetrieb massiv entlaste. Die von den Schülerinnen des Klassenzuges 1995 bis 1998 geschilderten Vorkommnisse zeigten mit aller Deutlichkeit, dass sich der Rekurrent keine schweren Verfehlungen habe zuschulden kommen lassen, sondern bloss in einigen Fällen, besonders durch das Küssen einer Schülerin, die einem Lehrer gebotene Distanz nicht eingehalten habe. Krasse Übergriffe, welche die schwersten Disziplinarmassnahmen rechtfertigten, könnten dem Rekurrenten aber nicht vorgeworfen werden; insbesondere angesichts der im Übrigen sehr guten Beurteilung des Rekurrenten als Lehrer wäre höchstens ein Verweis angemessen.
Die Bildungsdirektion für den Bildungsrat beantragte am 25. November 1999 Abweisung des Rekurses.
Die Parteivorbringen im Einzelnen werden ‑ soweit erforderlich ‑ im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen wiedergegeben.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
Der Bildungsrat hat gegen den Rekurrenten ein Disziplinarverfahren eröffnet und die angefochtenen Anordnungen ausdrücklich aufgrund seiner Disziplinargewalt und als Disziplinarmassnahmen getroffen. Ungeachtet des Umstands, dass der Bildungsrat mit Dispositiv Ziff. 1 des angefochtenen Beschlusses das Disziplinarverfahren eingestellt hat und er dem Rekurrenten nicht ausdrücklich ein Verschulden vorwirft, was unabdingbare Voraussetzung für die Verhängung einer Disziplinarmassnahme darstellt (VGr, 26. September 1994, ZBl 96/1995, S. 70 ff.; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 76 N. 7), und sich vor allem mit der Frage der Eignung des Rekurrenten für den Schuldienst befasst, was eher auf administrativ begründete Anordnungen schliessen lässt (RB 1960 Nr. 4; Kölz/Bosshart/Röhl, § 76 N. 8), sind deshalb der Entzug des Wählbarkeitszeugnisses und die vorzeitige Entlassung als disziplinarische Massnahmen aufzufassen und ist deshalb auf den Rekurs einzutreten. Gemäss § 78 VRG kann das Verwaltungsgericht im Rekursverfahren auch die Angemessenheit einer Disziplinarmassnahme überprüfen.
Für den Entzug des Wählbarkeitzeugnisses findet sich die gesetzlichen Grundlage in § 8 Abs. 3 LehrerbildG. Nach Literatur und Rechtsprechung kann gestützt auf diese Bestimmung der Entzug des Wählbarkeitszeugnisses sowohl aus administrativen wie aus disziplinarischen Gründen erfolgen (Thomas Wyss, Die dienstrechtliche Stellung des Volksschullehrers im Kanton Zürich, Zürich 1986, S. 96 und 296 ff.; RB 1992 Nr. 9; RB 1993 Nr. 4 = ZBl 95/1994 S. 177 ff.). Unter den nämlichen Voraussetzungen wie der Entzug des Wählbarkeitszeugnisses ist auch die vorzeitige Entlassung zulässig, obwohl das Gesetz diese nicht ausdrücklich regelt (BGr, 30. November 1979, ZBl 81/1980 S. 396 ff.; Wyss, S. 78 f., 268 f.).
b) Schwere Berufspflichtverletzungen im Sinn von § 8 Abs. 3 LehrerbildG setzen die Verletzung objektiv wichtiger Dienstinteressen und ‑ falls der Entzug der Wählbarkeit aus disziplinarischen Gründen erfolgt ‑ das Vorliegen eines schweren Verschuldens voraus. Je höher und wichtiger das gefährdete oder verletzte Dienstinteresse und je intensiver dessen Gefährdung oder Verletzung, desto schwerwiegender erscheint die Pflichtverletzung. Auf der subjektiven Seite sind neben der Form des Verschuldens (vorsätzliche oder fahrlässige Begehung) die Gesamtpersönlichkeit des Beschuldigten und dessen Einstellung zu der von ihm begangenen Dienstpflichtverletzung in Betracht zu ziehen. Von Bedeutung ist insbesondere auch die dienstliche Stellung des Fehlbaren, indem die Verantwortlichkeit um so schwerer wiegt, je höher dessen Stellung ist. An einen hohen Beamten mit grossem Selbständigkeitsbereich, welcher der Kritik der Öffentlichkeit in besonderem Mass ausgesetzt ist, müssen hinsichtlich der Erfüllung der Dienstpflichten strengere Anforderungen gestellt werden als an einen subalternen Bediensteten. Die Pflichterfüllung des höheren Beamten soll nicht nur seinen Untergebenen als Beispiel dienen, sondern sie muss auch der Kritik der Öffentlichkeit standhalten (vgl. Christoph Meili, Das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis, insbesondere dessen Beendigung nach zürcherischem Recht, Zürich 1958, S. 85 ff.; Peter Bellwald, Die disziplinarische Verantwortlichkeit der Beamten, Bern 1985, S. 161 f.; Hinterberger, S. 309 ff. und 323).
Mit dem Entzug des Wählbarkeitszeugnisses geht in der Regel die vorzeitige Entlassung einher. Darüber hinaus führt der Entzug der Wählbarkeit fast ausnahmslos zum Ausschluss aus dem Schuldienst; zwar bleibt theoretisch eine Weiterbeschäftigung möglich, doch sind praktisch die Gründe für den Entzug derart schwerwiegend, dass eine weitere Unterrichtstätigkeit als Verweser oder Vikar in der Regel als nicht verantwortbar gilt (Wyss, S. 78 f., 270). Auch wenn der Ausschluss aus dem Schuldienst nicht gesondert verfügt wird ‑ was im Interesse grösserer Klarheit jedenfalls geboten wäre (Wyss, S. 79) ‑, ist der Entzug der Wählbarkeit schon für sich allein eine noch einschneidendere Massnahme als die vorzeitige Entlassung, und sind deshalb an das Gewicht der Entzugsgründe bzw. bei einem disziplinarischen Entzug auch an die Schwere des Verschuldens entsprechend (noch) höhere Anforderungen zu stellen (so das Verwaltungsgericht bezüglich des (administrativen) Entzugs der Wählbarkeit bei einem reformierten Pfarrer, PB.1999.00020, 26. Januar 2000; vgl. auch Eduard Rübel, Kirchengesetz und Kirchenordnung der Zürcher Landeskirche, 2. A., Zürich 1983, S. 51) .
Gemäss § 82 Abs. 1 der Verordnung über die Volksschule und die Vorschulstufe vom 31. März 1900 soll die Haltung des Lehrers gegenüber dem Schüler durch Anerkennung, Verständnis, Konsequenz und Achtung geprägt sein. Zu den Dienstpflichten von Lehrpersonen gehört insbesondere ein Verhalten, welches einerseits geprägt ist von einer "freundschaftlichen, aufmunternden, teilnehmenden Einstellung" gegenüber den ihnen anvertrauten Schülerinnen und Schülern (Herbert Plotke, Schweizerisches Schulrecht, Bern/Stuttgart 1979, S. 437), welches anderseits die Grenzen beachtet, die der Respekt vor der Persönlichkeit derselben und deren Anspruch auf selbstbestimmte Entscheidungen in allen persönlichen Belangen gebietet. Dabei hat sich die Lehrperson des Einflusses bewusst zu sein, die sie kraft ihrer Stellung auf Schülerinnen und Schüler ausüben kann. Je nach der Persönlichkeit des Lehrers oder der Lehrerin, nach ihrer Rolle in der Schule, den unterrichteten Fächern und weiteren Faktoren ist dieser Einfluss unterschiedlich gross. Es besteht aber praktisch immer einerseits ein gewisses Machtgefälle bzw. eine gewisse Abhängigkeit des Schülers bzw. der Schülerin, anderseits vielfach auch ein besonderes Vertrauensverhältnis (BGE 102 IV 24). Beides darf die Lehrperson nicht für ihre eigenen Zwecke ausnützen.
Nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit setzt bereits die vorzeitige Entlassung in der Regel eine frühere Verwarnung bzw. Entlassungsandrohung voraus, von der nur in schwerwiegenden Ausnahmefällen abgesehen werden darf (VGr, 17. Dezember 1996, DR.96.00001; BGE 81 I 239 E. 4, 87 I 337 E. 4b, 106 Ia 100 E. 13c; vgl. RB 1974 Nrn. 25 und 27; Bellwald, S. 156 f.). Diese Regel gilt auch gegenüber Lehrpersonen (Plotke, S. 452) und insbesondere auch beim Entzug des Wählbarkeitszeugnisses als schwerster Disziplinarmassnahme.
c) Gemäss § 3 des Gesetzes betreffend die Ordnungsstrafen vom 30. Oktober 1866 (OrdnungstrafG) in der bis zum
Der Rekursgegner hält es für zulässig, dem Rekurrenten auch länger zurückliegende Disziplinarfehler vorzuwerfen, wenn sich aus ihnen auf die ungenügende Eignung des Rekurrenten als Lehrperson schliessen lasse. Diese Auffassung kann sich auf einen Entscheid des Verwaltungsgerichts stützen, wonach es entsprechend einer bundesrechtlichen Regelung zulässig sein soll, bei mehreren Disziplinarfehlern den Fristenlauf für die Verfolgungsverjährung erst mit der letzten Verletzung einer Dienstpflicht beginnen zu lassen (RB 1994 Nr. 25 = ZBl 96/1995 S. 78 ff.). Das Verwaltungsgericht hat diese Regel dahingehend relativiert, dass zwischen den einzelnen Vorwürfen zumindest ein sachlicher Zusammenhang gegeben sein müsse. Dies ist in analoger Anwendung von Art. 71 Ziff. 2 StGB dahingehend zu präzisieren, dass die Handlungen gleichartig und gegen das gleiche Rechtsgut gerichtet sind und ein andauernd pflichtwidriges Verhalten bilden müssen (BGE 124 IV 5 E. 2b), z.B. in Bezug auf sexuelle Handlungen mit Schülern oder Schülerinnen (BGE 120 IV 6). Wenn hingegen verjährte Disziplinarfehler auf fehlende Eignung einer Lehrperson schliessen lassen, so bleibt es zulässig, diesem Umstand durch administrative Massnahmen Rechnung zu tragen (vgl. RB 1994 Nr. 28 = ZBl 96/1995 S. 70 ff.; RB 1960 Nr. 4; Kölz/Bosshart/Röhl, § 76 N. 8).
d) Weil weder das Schulrecht noch das kantonale Angestelltenrecht eine Regelung des Disziplinarverfahrens enthält, richtet sich dieses, insbesondere was die Feststellung des massgeblichen Sachverhalts angeht, nach dem Verwaltungsrechtspflegegesetz (vgl. § 4 VRG). Allgemein im Verwaltungsrecht und besonders im Disziplinarrecht sind hohe Anforderungen formeller Natur an die Anhörung des Betroffenen zu stellen (vgl. dazu detailliert RB 1995 Nr. 20 mit Hinweisen, auch zum Folgenden). Beweiserhebungen, wie die Einvernahme von Auskunftspersonen, sind grundsätzlich unter Beizug der verfahrensunterworfenen Person durchzuführen. In Disziplinaruntersuchungen sind deren Aussagen sowie jene von Auskunftspersonen einschliesslich Gegenbemerkungen und Ergänzungsfragen zu protokollieren. Die betroffene Person muss sich zu sämtlichen Beweiserhebungen äussern können, namentlich dort, wo sie von Auskunftspersonen belastet wird.
Anlässlich der Anhörung durch die Personalkommission des Bildungsrates am 21. Oktober 1998 wurden dem Rekurrenten keine konkreten Vorhaltungen gemacht. Erst nachdem von der Bezirksanwaltschaft die Akten des Strafverfahrens teilweise beigezogen worden waren und nachdem der Rekurrent um Präzisierung der Fragestellung an den Gutachter ersucht hatte, fasste die Bildungsdirektion am 11. Dezember 1998 die dem Rekurrenten vorgeworfenen Handlungen in einem in Kopie auch dem Rekurrenten zugestellten Schreiben an den Gutachter zusammen. In der Folge erhielt der Rekurrent am 22. März 1999 Gelegenheit zur Stellungnahme zum psychiatrischen Gutachten. Am 25. Mai 1999 wurden ihm sodann die dem Bildungsrat von der Personalkommission unterbreiteten Anträge auf disziplinarische Auflösung des Dienstverhältnisses, vorübergehenden Entzug des Wählbarkeitszeugnisses und vorübergehende Begleitung durch eine Fachperson bei einem späteren Wiedereinsatz mitgeteilt, wobei zur Begründung der Disziplinarmassnahmen lediglich "wiederholte schwere Berufspflichtverletzungen durch krasses Missachten von Nähe/Distanz gegenüber den ihm anvertrauten Schülerinnen (vgl. act. 39, Einstellungsverfügung der Bezirksanwaltschaft vom 17.12.1998)" angeführt wurden. In seiner Stellungnahme vom 5. Juli 1999 liess der Rekurrent darauf hinweisen, dass der Vorwurf schwerer Berufspflichtverletzungen ungenügend substanziiert sei, nahm aber zu den in der Einstellungsverfügung der Bezirksanwaltschaft erwähnten Vorkommnissen gleichwohl Stellung. Im angefochtenen Beschluss vom 14. September 1999 ist von Ereignissen die Rede, die mit den Anforderungen an eine Lehrkraft nicht vereinbar seien; die Einstellungsverfügung habe die Zweifel bezüglich der Charaktereignung des Rekurrenten als Lehrperson nicht zu beseitigen vermögen. Zwar liege das heimliche Fotografieren schon mehr als zehn Jahre zurück, doch seien bei der Festnahme des Rekurrenten am 26. August 1988 unter dem Bett des Rekurrenten kinderpornografisches Material und Abzüge der seinerzeit heimlich erstellten Nacktaufnahmen von Schülern vorgefunden worden. Zudem habe er bis ins Jahr 1996 eine kinderpornografische Zeitung abonniert gehabt. Die Einstellungsverfügung belege sodann zahlreiche, strafrechtliche nicht relevante "Überschreitungen der gängigen Normen im Bereich Nähe/Distanz". In der Folge wird im angefochtenen Beschluss im Zusammenhang mit den Rechtfertigungsversuchen des Rekurrenten von Rückenmassage, Arm um die Schulter legen, ein‑ oder zweimaliges Küssen auf Wange oder Stirne, Hand auf Taille, zum Wecken oder beim Erklären den Rücken streicheln, im Schwimmbad mit Sonnencrème einstreichen, Haare aus dem Gesicht streichen, beim Kopfsprung im Schwimmbad am Gesäss ins Wasser stossen gesprochen.
Wie diese zusammenfassende Darstellung des Verfahrens vor dem Bildungsrat zeigt, wurde der Rekurrent nur bezüglich der anlässlich seiner Festnahme aufgefundenen Fotografien mit hinreichend konkreten Angaben zu dem ihm vorgeworfenen Verhalten konfrontiert. Die übrigen Vorwürfe nehmen Bezug auf Abklärungen im Rahmen der Strafuntersuchung, die jedoch, weil sich das Verhalten des Angeschuldigten als strafrechtlich nicht oder nicht mehr relevant erwies, nicht weiter vertieft wurden; insbesondere ist auf Bestreitungen des Angeschuldigten oder auf Widersprüche in den Aussagen einzelner Schülerinnen nicht eingegangen worden. Wenn die Rekursgegnerin im Disziplinarverfahren ‑ an sich zulässigerweise ‑ auf diese strafrechtlich nicht erfassbaren Sachverhalte abstellen wollte, so hätten ihre disziplinarrechtlichen Vorwürfe auf konkrete Vorfälle und die entsprechenden Aussagen der Beteiligten Bezug nehmen müssen. Da sie solche konkreten Vorhaltungen unterlassen hat, war dem Rekurrenten eine eigene Darstellung des ihm angelasteten Verhaltens und die zielgerichtete Nennung eigener Beweismittel weitgehend verunmöglicht, und ist denn auch eine hinreichende Abklärung der vom Rekurrenten bestrittenen Vorwürfe unterblieben. Der Rekurrent weist in diesem Zusammenhang zu Recht darauf hin, dass die Vorinstanz die entlastenden Aussagen einer Kollegin überhaupt nicht berücksichtigt hat. Damit hat die Vorinstanz dem Rekurrenten nicht bloss das rechtliche Gehör verweigert, sondern es erweist sich auch der massgebliche Sachverhalt als unzureichend geklärt.
Sodann hätte die Vorinstanz abklären müssen, welche Berufspflichtverletzungen dem Rekurrenten aufgrund der disziplinarrechtlichen Verjährungsfrist von zwei bzw. neu drei Jahren überhaupt noch vorgeworfen werden können; der Einstellungsverfügung, auf welche die Personalkommission in ihrem Antrag an den Bildungsrat vom 19. Mai 1999 verweist, lässt sich diesbezüglich nichts entnehmen, und auch der angefochtene Beschluss enthält über den Zeitpunkt der dem Rekurrenten vorgeworfenen Berufspflichtverletzungen nur insofern Aussagen, als pornografisches Material und die vor über zehn Jahren heimlich aufgenommenen Bilder von Schülern und Schülerinnen noch bei der Festnahme am 26. August 1998 vorgefunden worden seien und das Abonnement einer kinderpornografischen Zeitschrift noch "bis ins Jahr 1996" auf den Rekurrenten gelaufen sei. Bezüglich der dem Rekurrenten vorgeworfenen "Überschreitungen der gängigen Normen im Bereich Nähe/Distanz" fehlen im angefochtenen Beschluss Zeitangaben, und in der Einstellungsverfügung der Bezirksanwaltschaft ist nur davon die Rede, dass der Rekurrent bis in jüngste Zeit immer wieder körperlichen Kontakt, insbesondere zu seinen Schülerinnen, hatte. Damit sind offenbar die Aussagen der Schülerinnen des Klassenzugs 1995-1998 gemeint; die betreffenden Befragungsprotokolle liegen aber nicht bei den Akten, sondern bloss das Protokoll der Befragung des Rekurrenten durch die Bezirksanwältin zu diesen Aussagen; welche der dort erwähnten, disziplinarisch relevanten Handlungen des Rekurrenten vor August 1996 stattgefunden hatten und deshalb aufgrund der im Zeitpunkt der Anhebung der Untersuchung geltenden zweijährigen Verjährungsfrist disziplinarrechtlich bereits nicht mehr erfassbar waren, geht weder aus diesem noch einem anderen Aktenstück hervor.
Im Weiteren bestehen klare Anhaltspunkte, dass der Schulpflege zahlreiche der gegenüber dem Rekurrenten erhobenen Vorwürfe schon lange vor der Einleitung des Strafverfahrens bekannt geworden waren. Laut Aussage des Rekurrenten in der Einvernahme durch die Bezirksanwältin am 26. August 1998 habe ihn die zuständige Schulpflegerin mehrmals mit dem Vorwurf konfrontiert, er hätte Schülerinnen "angetöpelt". Vor seinem letzten längeren Urlaub, das heisst im Herbst 1997, habe sie zudem verlangt, dass alle Vorwürfe gegen ihn zusammengefasst und offen auf den Tisch gelegt und besprochen würden, was in der Folge auch geschehen und worüber eine Aktennotiz erstellt worden sei. Der Bildungsrat als Disziplinarbehörde muss sich gegebenenfalls dieses Wissen der Schulpflege anrechnen lassen; denn die Schulpflege ist, insbesondere was ihre Stellung gegenüber den Volksschullehrkräften betrifft, nicht nur Exekutivbehörde der Schulgemeinde, sondern aufgrund ihrer Aufgaben gemäss §§ 37 und 38 des Gesetzes über das gesamte Unterrichtswesen (Unterrichtsgesetz) vom 23. Dezember 1859 (UnterrichtsG) auch unterste Behörde der kantonalen Schulorganisation (H. R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 2. A., Wädenswil 1991, § 82 N. 1.2). Bei der neuen Regelung der Verjährungsfristen im Ordnungsstrafengesetz per 1. Juli 1999 ist mangels einer eigenen Übergangsordnung der allgemeinen Regel zu folgen, wonach das mildere Recht zur Anwendung kommt (vgl. Art. 337 Abs. 2 StGB; Stefan Trechsel, Schweizerisches Strafgesetzbuch, Kurzkommentar, 2. A., Zürich 1997, Art. 337 N. 1; BGE 114 IV 1 betr. Verwaltungsstrafrecht). Somit dürften zahlreiche der dem Rekurrenten vorgeworfenen Disziplinarfehler verjährt sein. Da sich den Akten der genaue Zeitpunkt der dem Rekurrenten vorgeworfenen Handlungen nicht entnehmen lässt und weder die vom Rekurrenten erwähnte Aktennotiz noch die Protokolle der Befragungen des betreffenden Schulpflegemitglieds und des damaligen Präsidenten der Schulpflege bei den Akten liegen, bleibt unklar, welche der dem Rekurrenten als "Überschreitungen der gängigen Normen im Bereich Nähe/Distanz" vorgeworfenen Handlungen disziplinarrechtlich noch berücksichtigt werden können. Der Sachverhalt erweist sich damit auch in dieser Hinsicht als unzureichend geklärt, und die Sache ist schon aus diesem Grund zur weiteren Untersuchung an die Rekursgegnerin zurückzuweisen (§ 80c in Verbindung mit § 64 Abs. 1 VRG).
b) Soweit Entlassung und Entzug des Wählbarkeitszeugnisses aus disziplinarischen Gründen erfolgen, setzen diese Massnahmen ein schweres Verschulden voraus. Die Rekursgegnerin scheint zwar ein solches stillschweigend vorausgesetzt zu haben, hat aber im angefochtenen Beschluss entsprechende Darlegungen unterlassen. Jedenfalls wird sie im zweiten Rechtsgang zu prüfen haben, als wie schwerwiegend die einzelnen disziplinarrechtlich noch erfassbaren Pflichtverletzungen erscheinen, und wird dabei auf der subjektiven Seite insbesondere auch die Erkenntnisse des psychiatrischen Gutachters zu würdigen haben. Dabei ist ‑ im Rahmen der disziplinarischen Würdigung ‑ nicht nach der Berufseignung des Beschuldigten zu forschen, sondern geht es einzig um die Frage der subjektiven Vorwerfbarkeit.
c) Was die Frage der Verhältnismässigkeit betrifft, so ist schon heute darauf hinzuweisen, dass beim Entzug des Wählbarkeitszeugnisses jedenfalls klargestellt werden muss, wie lange der Entzug dauern soll, da sich andernfalls schon die Schwere des Eingriffs und damit auch die Verhältnismässigkeit überhaupt nicht beurteilen lassen. Unter diesem Gesichtswinkel werden auch Form und Inhalt bisheriger Ermahnungen von Bedeutung sein, weshalb zumindest die Protokolle der Befragung der früheren Schulpflegemitglieder beizuziehen sein werden.
d) In verfahrensmässiger Hinsicht beanstandet der Rekurrent, dass der Rekursgegner auf Aussagen von Schülerinnen in den polizeilichen Befragungen abstelle, bei denen er nicht habe zugegen sein können. Dieser Einwand trifft grundsätzlich zu. Noch grundlegender ist allerdings der Mangel, dass mit einer Ausnahme diese Befragungsprotokolle und die Zusammenfassungen der Befragungen durch die polizeiliche Sachbearbeiterin nicht bei den Akten liegen und auf die von den Schülerinnen geschilderten Vorfälle nur in der Einstellungsverfügung der Bezirksanwaltschaft, im "Zusammenfassenden Bericht über das polizeiliche Ermittlungsverfahren" vom 22. Oktober 1998 sowie in den Einvernahmen des Rekurrenten durch die Bezirksanwältin Bezug genommen wird. Ein Urteil über die Glaubhaftigkeit der Aussagen, die Klärung von Widersprüchen, auf welche der Rekurrent bereits in den Einvernahmen durch die Bezirksanwaltschaft hingewiesen hatte, und eine Gewichtung der Vorwürfe waren aufgrund dieser unvollständigen Akten nicht möglich und eine fundierte Würdigung der gegen den Rekurrenten erhobenen Vorwürfe durch die Vorinstanz deshalb von vornherein ausgeschlossen. Erst nach Behebung dieser grundlegenderen Mängel wird die Vorinstanz aufgrund einer ersten Würdigung der Schwere und Tragweite der Vorwürfe darüber zu befinden haben, ob eine erneute Befragung der betreffenden Schülerinnen geboten ist. Dies wird vor allem dann erforderlich sein, wenn einzelne Vorwürfe die Verhängung der umstrittenen schwersten Disziplinarmassnahmen rechtfertigen sollen, wobei dem Rekurrenten in geeigneter Weise die Teilnahme an den Befragungen und das Stellen von Ergänzungsfragen zu ermöglichen ist.
Eine sofortige Entlassung aus administrativen Gründen kommt in Frage bei objektiver Amtsunfähigkeit, d.h. wenn der Dienstnehmer oder die Dienstnehmerin wegen seines/ihres geistigen oder körperlichen Zustands dauernd verhindert ist, seine/ihre Aufgaben zu erfüllen, oder bei einem Verhalten, das die Vertrauensgrundlage zwischen den Parteien zerstört. Dies kann auf fehlende Eignung in fachlicher oder charakterlicher Hinsicht oder den fehlenden Willen, die Aufgaben ordnungsgemäss zu erfüllen, zurückzuführen sein (Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich,
Unzumutbarkeit der Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses wird nach der Rechtsprechung angenommen, wenn das Vertrauensverhältnis zwischen den Parteien endgültig zerstört oder beeinträchtigt ist, und zwar nach objektiven wie nach subjektiven Gesichtspunkten (Adrian Staehelin, Zürcher Kommentar, 1996, Art. 337 OR N. 3, mit zahlreichen Hinweisen). Die fristlose Entlassung muss verhältnismässig, das heisst gleichsam "ultima ratio" sein; sie ist deshalb dann nicht zulässig, wenn dem Arbeitgeber zugemutet werden kann, das Arbeitsverhältnis bis zum Ablauf der vereinbarten Dauer oder bis zum nächsten Kündigungstermin fortzusetzen (BGE 112 II 41 E. 3a; BGr, 22. Februar 1996, JAR 1997, 201). Nur besonders schwerwiegende Gründe rechtfertigen die fristlose Entlassung (BGE 117 II 72 E. 3); bei weniger schweren Störungen des Vertrauensverhältnisses ist die fristlose Entlassung nur zulässig, wenn sich die Störungen trotz Abmahnung wiederholen (BGE 116 II 145 E. 6a; Staehelin, Art. 337 OR N. 14). Ob das dem Arbeitnehmer angelastete Verhalten die erforderliche Schwere erreicht, entscheidet sich nicht allgemein, sondern hängt von den Umständen des Einzelfalls ab, insbesondere von der Stellung und Verantwortung des Arbeitnehmers sowie von der Natur und Dauer des Dienstverhältnisses (BGE 116 II 145 E. 6a). Ein Entzug des Wählbarkeitszeugnisses aus administrativen Gründen erfordert darüber hinaus, dass ein weiterer Einsatz der Lehrperson im Schuldienst aus fachlichen, charakterlichen oder gesundheitlichen Gründen vorübergehend oder dauernd nicht mehr in Betracht kommt (Wyss, S. 91 ff., auch zum Folgenden); dabei darf nicht aus jedem von der Norm abweichenden Verhalten auf einen Mangel an Vertrauenswürdigkeit geschlossen werden, und es dürfen nur solche Verhaltensweisen einer Lehrperson berücksichtigt werden, die sich im Unterricht oder bei der Erziehungstätigkeit auswirken.
Da es sich bei sofortiger Entlassung und Entzug der Wählbarkeit um schwerwiegende Eingriffe handelt, sind auch an das Administrativverfahren hohe Anforderungen zu stellen, insbesondere bezüglich der Abklärung des Sachverhalts und der Gewährung des rechtlichen Gehörs. Unter dem Gesichtswinkel des Verhältnismässigkeitsgebots sind Massnahmen wie die Anordnung einer Supervision oder dergleichen zu prüfen, wie sie die Rekursgegnerin bei einem allfälligen späteren Wiedereinsatz irrtümlicherweise als Disziplinarmassnahme angeordnet hat. Sodann wird zu berücksichtigen sein, dass nach dem neuen, zurzeit erst teilweise in Kraft stehenden Gesetz über das Arbeitsverhältnis der Lehrpersonen an der Volksschule (Lehrerpersonalgesetz; OS 56, 34 und 53) und der damit verbundenen Änderung des Lehrerbildungsgesetzes (§ 10a) die Wahl auf Amtsdauer abgeschafft wird und entsprechend nicht mehr das Wählbarkeitszeugnis, sondern das Fähigkeitszeugnis entzogen werden kann.
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Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
Der Disziplinarrekurs wird teilweise gutgeheissen. Der angefochtene Beschluss wird aufgehoben und die Akten werden zur weiteren Untersuchung und neuen Entscheidung im Sinn der Erwägungen an den Bildungsrat zurückgewiesen.
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