Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
AN.2025.00002
Urteil
der 4. Kammer
vom 16. Dezember 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Dumenig Stiffler.
In Sachen
Hauseigentümerverband Zürich,
vertreten durch RA A und/oder RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinderat Zürich,
vertreten durch RA C,
Beschwerdegegner,
betreffend Teilrevision der Datenschutzverordnung,
hat sich ergeben:
I.
Mit am 21. Februar 2024 im Amtsblatt der Stadt Zürich (Ausgabe 8/2024) publiziertem Beschluss vom 29. November 2023 unterzog der Gemeinderat der Stadt Zürich die kommunale Datenschutzverordnung vom 25. Mai 2011 (DSV, AS 236.100) einer Teilrevision (GR. Nr. 2022/629). Insbesondere ergänzte er sie um den folgenden Verordnungsabschnitt:
Cbis. Videoüberwachung des öffentlichen Grunds durch Private und Beratung
Grundsatz
Art. 10 1 Die Videoüberwachung des öffentlichen Grunds durch Private ist grundsätzlich verboten.
2 Die partielle Mitüberwachung des öffentlichen Grunds kann in Ausnahmefällen bewilligt werden.
Bewilligung in Ausnahmefällen
Art. 10bis 1 Das zuständige öffentliche Organ bewilligt die Videoüberwachung des öffentlichen Grunds, wenn sie:
a. der Wahrung wichtiger privater Interessen dient und erhebliche Gefahr für Leib, Leben oder Sachen mit grosser Schadensfolge besteht;
b. primär Privatgrund und den öffentlichen Grund lediglich im erforderlichen Umfang erfasst; und
c. für die Wahrung der privaten Interessen erforderlich und geeignet ist und keine überwiegenden schutzwürdigen Interessen entgegenstehen.
2 Das zuständige öffentliche Organ erhebt keine Nutzungsgebühren.
Kennzeichnung vor Ort
Art. 10ter Die bewilligte Videoüberwachung durch Private ist vor Ort angemessen zu kennzeichnen.
II.
Am 18. März 2024 erhob der Hauseigentümerverband Zürich Rekurs beim Bezirksrat Zürich und beantragte die Aufhebung von Art. 10–10ter DSV.
Der Bezirksrat Zürich stellte am 23. Mai 2024 fest, dass sich die aufschiebende Wirkung des Rekurses auf die angefochtenen Bestimmungen beschränke, womit eine Teilinkraftsetzung der übrigen mit dem Gemeinderatsbeschluss vom 29. November 2023 revidierten Bestimmungen erfolgen könne. Mit Beschluss vom 5. Dezember 2024 wies der Bezirksrat den Rekurs des Hauseigentümerverbands Zürich ab, auferlegte diesem die Verfahrenskosten und sprach keine Parteientschädigungen zu.
III.
Der Hauseigentümerverband Zürich erhob am 21. Januar 2025 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss des Bezirksrats Zürich vom 5. Dezember 2024 aufzuheben und es seien Art. 10–10ter DSV aufzuheben.
Der Bezirksrat Zürich verzichtete am 27. Januar 2025 auf Stellungnahme. Der Gemeinderat der Stadt Zürich ersuchte am 24. Februar 2025 um Verlängerung der Beschwerdeantwortfrist, was ihm unter Verweis auf die Rechtsnatur der Beschwerdeantwortfrist als gesetzliche Frist verweigert wurde. Er reichte am 26. März 2025 und damit nach Ablauf der Frist dennoch eine Beschwerdeantwort ein.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht beurteilt gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) als letzte kantonale Instanz Beschwerden gegen kommunale Erlasse (vgl. VGr, 17. September 2024, AN.2024.00001, E. 1.1). Über Rechtsmittel dieser Art entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).
1.2
1.2.1 Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. § 21b VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen (statt vieler VGr, 17. September 2024, AN.2024.00001, E. 1.2.1). Demnach ist die Beschwerdelegitimation zu bejahen, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende Partei durch den angefochtenen Erlass früher oder später einmal unmittelbar in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (sogenannte virtuelle Betroffenheit; BGE 147 I 308 E. 2.2, 146 I 62 E. 2.1, 145 I 26 E. 1.2; Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 33 f. [auch zum Folgenden]). Die unmittelbare Betroffenheit entsteht dadurch, dass ein Erlass auf eine Person direkt anwendbar ist oder werden könnte oder sie zumindest durch auf diesen gestützte potenzielle Rechtsanwendungsakte direkt betroffen werden könnte.
Anstelle Einzelner können auch Verbände mit sogenannter egoistischer Verbandsbeschwerde für die Interessen ihrer Mitglieder Beschwerde führen. Hierbei gelten folgende Voraussetzungen: Die Vereinigung muss als juristische Person konstituiert sowie statutarisch zur Wahrung der betreffenden Interessen ihrer Mitglieder befugt sein, die fraglichen Interessen müssen allen oder zumindest einer grossen Anzahl von Mitgliedern gemeinsam sein, und jedes dieser Mitglieder muss selber zur Geltendmachung des Interesses auf dem Rechtsmittelweg befugt sein (BGE 130 I 26 E. 1.2.1 mit Hinweisen; VGr, 17. September 2024, AN.2024.00001, E. 1.2.1, und 8. Juli 2021, AN.2020.00007, E. 1.2.1 Abs. 2; Bertschi, § 21 N. 93 ff.).
1.2.2 Der als Verein organisierte Beschwerdeführer erfüllt die vorstehenden Voraussetzungen bezüglich der Verbandsbeschwerde. Er bezweckt die Erhaltung und den Schutz des privaten Grundeigentums und die Wahrung der Interessen der Haus- und Grundeigentümer sowie der Stockwerkeigentümer, insbesondere in der Stadt Zürich. Die angefochtene Regelung enthält besonders ein an die Grundeigentümer in der Stadt Zürich gerichtetes Verbot, bei einer allfälligen Videoüberwachung ihres Grundstücks den öffentlichen Grund ebenfalls zu überwachen, womit diese in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sind. Diese wären einzeln zur Rechtsmittelerhebung legitimiert, womit es nach dem zuvor Gesagten auch der Beschwerdeführer als Verband, der ihre Interessen vertritt, sein muss.
1.3 Im Übrigen ist der Beschwerdeführer selbst Eigentümer einer Liegenschaft in der Stadt Zürich (D-Strasse 01, Zürich; Kat-Nr. 02) und insofern vorliegend auch direkt zur Beschwerdeerhebung in eigenem Interesse legitimiert.
1.4 Da die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Vorweg ist festzuhalten, dass die Beschwerdeantwort des Beschwerdegegners vom 26. März 2025 verspätet erfolgte. Ihm wurde mit Präsidialverfügung vom 22. Januar 2025 eine 30-tägige Frist zur Stellungnahme angesetzt. Diese Verfügung wurde dem Rechtsvertreter des Beschwerdegegners am 24. Januar 2025 zugestellt, womit die Frist am 25. Januar 2025 zu laufen begann und am 24. Februar 2025 endete. Zwar ersuchte der Rechtsvertreter des Beschwerdegegners am letzten Tag der Frist um eine Erstreckung, eine solche ist aber bei der (gesetzlichen) Beschwerdeantwortfrist nicht möglich und wurde ihm daher verweigert (vgl. § 70 in Verbindung mit § 26b Abs. 2 VRG). Der Rechtsvertreter des Beschwerdegegners reichte am 26. März 2025 und damit nach Ablauf der Frist dennoch eine Beschwerdeantwort ein. Diese ist als verspätet aus dem Recht zu weisen, da sie überdies auch keine zur Ermittlung des rechtserheblichen Sachverhalts im Rahmen der Untersuchungsmaxime wesentlichen Informationen enthält (vgl. Alain Griffel, Kommentar VRG, § 26b N. 26).
3.
Im Rahmen des abstrakten Normenkontrollverfahrens ist die Vereinbarkeit des angefochtenen Erlasses bzw. der angefochtenen Bestimmung(en) mit dem übergeordneten Recht zu prüfen (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG; Art. 79 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [KV, LS 101]). Das Verfahren bezweckt die Durchsetzung der Hierarchie der Rechtsnormen (Andreas Conne, Abstrakte Normenkontrolle im Kanton Zürich, ZBl 115/2014, S. 403 ff., 404). Prüfungsmassstab bilden insbesondere das kantonale Verfassungs- und Gesetzesrecht sowie das gesamte Bundesrecht (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 50 N. 76 in Verbindung mit § 20 N. 94).
Nach der verwaltungsgerichtlichen Praxis soll ein Aufhebungsentscheid sodann grundsätzlich nur erfolgen, wenn sich die betreffende Norm einer rechtskonformen Auslegung entzieht; nicht hingegen, wenn eine solche Auslegung möglich und vertretbar ist und von inskünftiger rechtskonformer Anwendung der angefochtenen Norm – insbesondere auch durch eine im Rahmen des Normkontrollverfahrens vom Verwaltungsgericht vorgegebene Auslegung – ausgegangen werden kann (VGr, 17. September 2024, AN.2024.00001, E. 2 – 14. März 2024, AN.2022.00008, E. 1.4 – 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2 mit Hinweisen).
4.
4.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Bestimmungen von Art. 10–10ter DSV verstiessen gegen den Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]). Die Datenbearbeitung durch Privatpersonen und somit auch die Mitüberwachung des öffentlichen Grunds durch Private mittels Videokameras sei durch das Datenschutzrecht des Bundes abschliessend geregelt. Für kantonales oder kommunales Recht bleibe kein Raum. Der Persönlichkeitsschutz Privater, der von der Videoüberwachung auch tangiert sei, sei in Art. 28 ff. des Zivilgesetzbuchs (ZGB, SR 210) abschliessend geregelt.
4.2 Vorweg ist festzuhalten, dass sich Art. 10–10ter DSV im Rahmen der Prüfung des Vorrangs des Bundesrechts nur als eine Gesamtregelung verstehen lassen, die entweder gesamthaft zulässig ist oder nicht. Eine separate Betrachtung des Verbots der Überwachung des öffentlichen Raums durch Private (Art. 10 Abs. 1 DSV), der Regelung, wann hiervon Ausnahmen gewährt werden (Art. 10 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 10bis DSV), und der Kennzeichnungspflicht der Videoüberwachung im Fall einer gewährten Ausnahme (Art. 10ter DSV) ist in diesem Rahmen nicht angezeigt.
4.3 Der Grundsatz des Vorrangs von Bundesrecht nach Art. 49 Abs. 1 BV schliesst in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend regelt, eine Rechtssetzung durch die Kantone aus. Diese werden in ihren öffentlich-rechtlichen Befugnissen durch das Bundeszivilrecht indessen nicht beschränkt (Art. 6 Abs. 1 ZGB). Eine gleiche Materie kann sowohl von Regeln des Bundeszivilrechts als auch von solchen des kantonalen öffentlichen Rechts erfasst werden. Kantonale Regelungen sind in diesem Fall rechtsprechungsgemäss zulässig, wenn der Bundesgesetzgeber die Materie nicht abschliessend regelt, die kantonale Regelung durch ein schutzwürdiges öffentliches Interesse begründet ist und sie nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrechts verstösst oder dessen Durchsetzung beeinträchtigt oder vereitelt. In diesem Rahmen kann jedoch das kantonale öffentliche Recht das Bundesprivatrecht nicht nur ergänzen, sondern auch in seiner Tragweite beeinflussen. Art. 6 ZGB anerkennt insofern eine expansive Kraft des kantonalen öffentlichen Rechts (zum Ganzen BGE 146 I 70 E. 5.2.1, 143 I 403 E. 7.1, 143 I 109 E. 4.2.2 mit Hinweisen). Mit anderen Worten ermöglicht es Art. 6 Abs. 1 ZGB dem kantonalen öffentlichen Recht, den Anwendungsbereichs des Bundesprivatrechts zurückzudrängen bzw. zu beschränken (vgl. Thomas Koller, Berner Kommentar, 2012, Art. 6 ZGB N. 8). Nichts anderes gilt für kommunales Recht (vgl. Alexander Ruch/Christoph Errass, St. Galler Kommentar, 2023, Art. 49 BV N. 7; implizit auch BGE 146 I 70 [abstrakte Normenkontrolle einer kommunalen Regelung der Stadt Bern]).
4.4
4.4.1 Ob der Bund eine bestimmte Materie abschliessend geregelt und dadurch eine ergänzende kantonale Gesetzgebung ausgeschlossen hat, ist von Fall zu Fall zu entscheiden, etwa danach, ob eine zwingende Regelung besteht, welche den Kantonen keine Freiräume belässt, oder ob von einem qualifizierten Schweigen auszugehen ist (vgl. Flavio Lardelli/Meinrad Vetter, Basler Kommentar, 2022, Art. 6 ZGB N. 21). Kantonales Recht kann aber auch in Bereichen Bestand haben, die an sich bundesrechtlich abschliessend geregelt sind, und zwar wenn es entweder einen anderen Zweck als das Bundesrecht verfolgt oder wenn es die Wirkung des Bundesrechts verstärkt. Die Kantone verlieren ihre Regelungszuständigkeit nur, wenn das Bundesrecht in einem bestimmten Bereich einen sowohl umfassenden als auch ausschliesslichen Charakter hat (vgl. Koller, Art. 6 N. 204 mit Hinweisen auf BGE 137 I 167 E. 3.4 und weitere). Zu berücksichtigen ist, dass einerseits gewisse Fragen aus grundsätzlichen Erwägungen, namentlich zum Schutz der individuellen Freiheiten, im Bundeszivilrecht abschliessend geregelt sein sollen und dass andererseits ergänzendes kantonales öffentliches Recht dort zulässig sein soll, wo das Bundeszivilrecht ein Institut anbietet, ohne öffentliche Interessen besonders oder abschliessend zu berücksichtigen oder Interessenneutralität vorzuschreiben (vgl. Arnold Marti, Zürcher Kommentar, 1998, Art. 6 ZGB N. 251).
4.4.2 Zwar hat der Bund unter anderem gestützt auf seine Kompetenz zur Regelung des Zivilrechts (Art. 122 Abs. 1 BV) das Bundesgesetz über den Datenschutz vom 25. September 2020 (DSG, SR 235.1) erlassen, welches die Bearbeitung von Personendaten natürlicher Personen durch andere private Personen regelt (vgl. Art. 2 Abs. 1 lit. a DSG). Auf dieser Verfassungsgrundlage basiert auch Art. 28 ff. ZGB, welcher die zivilrechtlichen Rechtsbehelfe von Privaten gegenüber anderen Privaten bei einer widerrechtlichen Persönlichkeitsverletzung regelt. Hierbei handelt es sich um eine umfassende Regelung des Datenschutzes und des Persönlichkeitsschutzes zwischen Privaten, dies ist jedoch nicht gleichzusetzen mit einer abschliessenden Regelung (vgl. Koller, Art. 6 ZGB N. 133). Der Persönlichkeitsschutz ist Anliegen des privaten wie des öffentlichen Rechts; öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Persönlichkeitsschutz haben nebeneinander Bestand (BGE 113 Ia 309 E. 3d; vgl. zum öffentlichen Interesse am Persönlichkeitsschutz unten E. 4.5). So schützte das Bundesgericht beispielsweise kantonalrechtliche Vorgaben zur Gerichtsberichterstattung: Dass die Ansprüche eines Prozessbeteiligten wegen seine Persönlichkeit verletzenden Gerichtsberichterstattungen sich nach Massgabe des Privatrechts beurteilen und nach Art. 28 ff. ZGB geltend gemacht werden können, schliesst die Befugnis der Kantone nicht aus, den Anliegen der Prozessbeteiligten auch im Rahmen der (gerichts-)polizeilichen Vorschriften Rechnung zu tragen (BGE 113 Ia 309 E. 3d).
4.4.3 Die Frage, inwiefern Private den öffentlichen Raum (und die dort befindlichen anderen Privaten) (mit-)überwachen dürfen, wird vom bundesrechtlichen Datenschutzgesetz und den Art. 28 ff. ZGB als einer von unzähligen Anwendungsfällen ebenfalls erfasst. Dies allein schliesst jedoch nicht zwingend eine explizite kantonale oder kommunale Regelung in diesem Bereich aus: Die auf eine unbestimmte Anzahl an Anwendungsfällen gerichtete und entsprechend offen gestaltete bundeszivilrechtliche Normierung der Datenbearbeitung unter Privaten berücksichtigt die im spezifischen Anwendungsfall der Videoüberwachung des öffentlichen Raums bestehenden öffentlichen Interessen nicht besonders, was die Möglichkeit zur Ergänzung durch kantonales öffentliches Recht eröffnet (vgl. zuvor E. 4.4.1; Marti, Art. 6 ZGB N. 251). Hinzu kommt, dass die vorliegend streitbetroffene Regelung des Beschwerdegegners im Wesentlichen zu einem verstärkten Persönlichkeitsschutz der Privaten im öffentlichen Raum führt und damit die (beabsichtigte) Wirkung des Bundesrechts verstärkt. So anerkennt denn auch der Beschwerdeführer, dass in zahlreichen Fällen die (Mit-)Videoüberwachung des öffentlichen Raums nach bestehendem Bundeszivilrecht rechtswidrig sein dürfte (ferner hierzu auch Eidgenössischer Datenschutzbeauftragter [EDÖB], Videoüberwachung durch Private, abrufbar unter www.edoeb.admin.ch > Datenschutz > Datenschutz im Alltag > Fotos und Videoüberwachung > Videoüberwachung durch Private). Die im Bundeszivilrecht im Einzelfall zwischen den jeweiligen Privaten vorzunehmende Einzelfallbetrachtung, ob die allgemeinen Datenbearbeitungsgrundsätze bei einer Überwachung des öffentlichen Raums eingehalten wurden oder nicht, führt der Beschwerdegegner mit dem Erlass von Art. 10–10ter DSV einer generell-abstrakten Regelung zu, die den in diesem spezifischen Anwendungsfall des Datenschutzrechts bestehenden öffentlichen Interessen Rechnung trägt.
4.4.4 Hinzu kommt, dass die angefochtene Regelung nicht ausschliesslich eine rein datenschützerische bzw. persönlichkeitsschützende Zielrichtung hat, sondern gleichzeitig auch die Regelung der Nutzung des öffentlichen Grunds betrifft.
4.4.4.1 Die Regelung der Nutzung des öffentlichen Grunds obliegt dem jeweiligen Gemeinwesen, in dessen Gebiet er sich befindet (vgl. Art. 664 Abs. 1 ZGB; BGE 150 II 489 E. 3.6 – 135 I 302 E. 3.1 – 132 I 97 E. 2.2 – 128 I 295 E. 3c.aa; ferner BGr, 5. Juni 2024, 2C_36/2023 und 2C_38/2023, E. 7.3.2). In erster Linie richtet sich die Nutzung des öffentlichen Grunds nach kantonalem Recht. Dieses umschreibt insbesondere, in welchem Rahmen und Ausmass öffentliche Sachen im Gemeingebrauch genutzt werden dürfen und wie namentlich öffentlicher Grund von der Allgemeinheit benützt werden darf. Dabei unterscheiden die kantonalen Rechtsordnungen und die Praxis meist zwischen schlichtem Gemeingebrauch, gesteigertem Gemeingebrauch und Sondernutzung (BGE 135 I 302 E. 3.1). Wieweit die Kantone innerkantonal die ihnen zustehende Hoheit an den öffentlichen Sachen im Gemeingebrauch selbst wahrnehmen oder diese (ganz oder teilweise) an die Gemeinden delegieren, bestimmt das kantonale Recht (vgl. André Werner Moser, Der öffentliche Grund und seine Benützung, Bern 2011, S. 47).
4.4.4.2 Ebenso verfügen die Kantone auf ihrem Hoheitsgebiet über die originäre Kompetenz zur Regelung und Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Diese sogenannte Polizeihoheit umfasst die Rechtsetzungskompetenz im Hinblick auf die Wahrnehmung des umfassenden Auftrags zur Gefahrenabwehr. Dazu gehören insbesondere Massnahmen zur Verhinderung von Straftaten. Die präventive polizeiliche Tätigkeit ist grundsätzlich Sache der Kantone (BGr, 17. Oktober 2024, 1C_2023, E. 3.5.1 mit zahlreichen Hinweisen).
4.4.4.3 Im Kanton Zürich gilt diesbezüglich was folgt: Nach § 39 Abs. 1 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG, LS 722.1) stellen Staat und Gemeinden, soweit ein Bedürfnis besteht und das Planungs- und Baugesetz keine abschliessende Ordnung trifft, sodann auch Polizeivorschriften (u. a.) über das Strassengebiet und seine Benützung auf. Es ist regelmässig den zürcherischen Gemeinden überlassen, über das Strassengebiet und dessen Benützung in eigener Kompetenz (Polizei-)Vorschriften zu erlassen, wobei ihnen in diesem Bereich Autonomie zukommt (vgl. VGr, 5. Dezember 2024, AN.2023.00016, E. 5.2). Das in Art. 10 Abs. 1 DSV vorgesehene Verbot der Überwachung des öffentlichen Raums durch Private dürfte in den meisten denkbaren Anwendungsfällen den an die jeweiligen Privatgrundstücke angrenzenden Strassenraum betreffen, dessen Nutzung nach dem soeben Ausgeführten durch den Beschwerdegegner zu regeln ist.
4.4.4.4 Der Beschwerdeführer bestreitet, dass die (Mit-)Videoüberwachung des Strassenraums durch Private eine "Nutzung" des öffentlichen Grunds darstellt bzw. dass eine allfällige "Nutzung" über den Gemeingebrauch hinausgeht. Er ist auch der Ansicht, dass von einer solchen Videoüberwachung keine Störung der Nutzung des Strassenraums durch andere Private ausgeht.
Ob die Videoüberwachung des öffentlichen Grunds durch Private eine Nutzung dessen darstellt, kann vorliegend offenbleiben. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers ist aber festzuhalten, dass eine solche Videoüberwachung eine einschränkende Wirkung für die Nutzung des öffentlichen Grunds durch andere Private zeitigt: Zwar ist das genaue Ausmass der Videoüberwachung des öffentlichen Grunds durch Private unklar und konnten diesbezüglich weder die Verwaltung noch der Gemeinderat auf eine Datengrundlage verweisen. Es kann aber zumindest als notorisch gelten, dass Passantinnen und Passanten heute, wenn sie sich im öffentlichen Strassenraum der Stadt Zürich bewegen, verschiedentlich durch auf Privatgrundstücken angebrachte Kameras erfasst werden. Wenn sie dies nicht möchten, müssten sie dem jeweiligen Aufnahmebereich der Kameras ausweichen, was sie in ihrer (schlichten) Nutzung des öffentlichen Grunds im Gemeingebrauch (auch wenn möglicherweise nur geringfügig) einschränkt. Die Argumentation des Beschwerdeführers, dass nicht erstellt sei, dass Passanten sich tatsächlich so verhalten würden, zielt ins Leere: Die bestimmungsgemässe und gemeinverträgliche Benutzung des öffentlichen Grunds und der übrigen öffentlichen Sachen steht in der Stadt Zürich grundsätzlich jeder Person unentgeltlich zu (vgl. Art. 13 Abs. 1 der Allgemeinen Polizeiverordnung der Stadt Zürich vom 6. April 2011 [AS 551.110]). Selbst wenn es zutreffen sollte, dass heute die meisten Passantinnen und Passanten bei dieser Nutzung des öffentlichen Grunds eine Videoüberwachung durch Private ohne Anpassung ihres Verhaltens hinnehmen, ist hieraus nicht abzuleiten, dass sämtliche Passantinnen in eine solche Videoüberwachung einwilligen, da sich ein solches Verhalten auch durch zahlreiche andere Faktoren erklären liesse (fehlende Erkennbarkeit der Überwachung, Überforderung mit der Menge an privater Videoüberwachung etc.). Ferner ist darauf hinzuweisen, dass der Strassenraum nicht nur Fortbewegungszwecken, sondern der Verwirklichung der Versammlungs- und Meinungsäusserungsfreiheit dienen kann (Moser, S. 235 f.), wobei in solchen Konstellationen dem Schutz vor unberechtigter Videoüberwachung eine erhöhte Bedeutung zukommt (vgl. zum Ganzen auch VGr, 4. September 2025, AN.2024.00003, E. 3.4). Ob die Regelung von Art. 10–10ter DSV dabei tatsächlich einem Bedürfnis der Bevölkerung entspricht oder nicht, ist eine Frage, die grundsätzlich im demokratischen Prozess zu klären ist. Für die vorliegenden Zwecke reicht es aus, dass eine einschränkende Wirkung von privater Videoüberwachung auf gewisse Personen bei ihrer bestimmungsgemässen und gemeinverträglichen Nutzung des öffentlichen Raums denkbar ist (vgl. diesbezüglich für staatliche Videoüberwachung Moser, S. 400 f.). Unter anderem dieser Nutzungsstörung will der Beschwerdegegner mit dem Erlass von Art. 10–10ter DSV begegnen, wozu er grundsätzlich, wie dargelegt, aufgrund seiner Kompetenz zur Regelung des öffentlichen Grunds und der Polizeikompetenz ermächtigt ist (vgl. zu Letzterem Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 2277a).
4.4.5 Zusammengefasst erweist sich das hier vom Beschwerdeführer angerufene Bundesrecht nicht als ausschliessend, verstärken die angefochtenen kommunalen Bestimmungen dessen Wirkung und verfolgen sie – soweit einer Störung der Nutzung des öffentlichen Strassenraums durch Dritte begegnend – zusätzlich auch andere Zwecke als das Bundesrecht. Nach dem zuvor Ausgeführten (vgl. E. 4.4.1) bedeutet dies, dass der Regelungsinhalt von Art. 10–10ter DSV nicht bereits vom Bundesrecht abschliessend geregelt ist.
4.5 Die Regelung des Beschwerdegegners stützt sich sodann auf ein schutzwürdiges öffentliches Interesse.
4.5.1 Nach Art. 13 BV hat jede Person Anspruch auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens (Abs. 1) und auf Schutz vor Missbrauch ihrer persönlichen Daten (Abs. 2). Auch Art. 8 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 101) schützt das Recht des Einzelnen auf Achtung seines Privatlebens. Der Staat ist grundsätzlich gehalten, die Grundrechte, soweit sie sich hierzu eignen, auch unter Privaten wirksam werden zu lassen (Art. 35 Abs. 3 BV). Dies gilt insbesondere dann, wenn zwischen den Einzelnen ein Machtgefälle besteht, eine besondere Schutzbedürftigkeit auszumachen ist und von Privaten besondere Gefährdungen mit Blick auf die Freiheit und Würde anderer Privater ausgehen. Dies alles ist bei der Videoüberwachung zu bejahen (vgl. Lucien Müller, Videoüberwachung in öffentlich zugänglichen Räumen – insbesondere zur Verhütung und Ahndung von Straftaten, Zürich/St. Gallen 2011, S. 308 mit zahlreichen Hinweisen). So schützt das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung den Einzelnen nicht nur vor unbefugter Datenbearbeitung durch öffentliche Organe, sondern beinhaltet auch eine staatliche Pflicht, Einzelne vor ungewollter Datenbearbeitung durch Dritte zu bewahren (vgl. Rainer J. Schweizer/Lea S. Striegel, St. Galler Kommentar, 2023, Art. 13 BV N. 115; EGMR, 12. November 2013, Söderman gg. Schweden, 5786/08, §§ 78 ff.). Der Schutz der Privatsphäre beschränkt sich dabei nicht auf private Räumlichkeiten, sondern erstreckt sich auch auf Lebenssachverhalte mit persönlichem Gehalt, die sich im öffentlichen Raum ereignen (BGE 147 I 103 E. 15.1, 146 I 11 E. 3.1.1, 118 IV 41 E. 4).
4.5.2 In der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung wird im Zusammenhang mit der weder
anlassbezogenen noch aufgrund eines konkreten Verdachts erfolgenden Bearbeitung
von Personendaten im Rahmen einer Überwachung betont, dass diese neben der
unmittelbaren Beeinträchtigung von Grundrechten auch eine abschreckende Wirkung
zeitigen könne. Die Möglichkeit einer späteren Verwendung der Daten durch die
Behörden und das damit einhergehende Gefühl der Überwachung könnten die
Selbstbestimmung der betroffenen Personen wesentlich hemmen (sog.
"chilling effect", "effet dissuasif"; vgl. BGE 146 I
11 E. 3.2, 143 I 147 E. 3.3; dazu auch Lucien Müller,
naturgemäss stärker als bei einer Videoüberwachung durch Private, jedoch
ist zu berücksichtigen, dass auch zweitere in einem sehr ausgedehnten Mass
erfolgt (Lucien Müller, S. 311) und auch die von Privaten gewonnenen
Aufzeichnungen unter gewissen Voraussetzungen vom Staat verwertet werden können
und dies auch regelmässig werden (vgl. bspw. BGr, 18. September 2024,
7B_797/2023, E. 4). Zudem besteht bei der Videoüberwachung durch Private
ein gewisses Missbrauchspotenzial, zumal für einen Passanten kaum je erkennbar
sein dürfte, wo eine solche Überwachung erfolgt, ob und wie lange die
Aufzeichnungen gespeichert werden und wie diese verwendet werden bzw. ob
Personen identifiziert werden können. Auch bei dieser Ausgangslage ist daher
wie bei staatlicher Videoüberwachung eine gewisse Verdrängung von Personen, die
sich einer solchen Videoüberwachung nicht aussetzen wollen, aus dem
öffentlichen Raum denkbar.
4.5.3 Zwar räumt das Bundeszivilrecht dem einzelnen von einer den Grundsätzen von Art. 6 DSG nicht entsprechenden Videoüberwachung betroffenen Privaten grundsätzlich eine Klagemöglichkeit (Art. 32 Abs. 2 DSG in Verbindung mit Art. 28 ff. ZGB) gegen den die Videoüberwachung betreibenden Privaten ein. Sodann kann eine private Person auch an den EDÖB gelangen (Art. 49 ff. DSG). Wie die Vorinstanz aber zu Recht festhält, vermag dieser einzelfallbezogene (inter partes) Rechtsschutz keinen wirksamen Schutz von Privaten gegenüber privater Videoüberwachung im öffentlichen Raum in einer dicht besiedelten Stadt wie Zürich zu begründen. Wie erwähnt ist es schwierig, zu erkennen, wann, wo und zu welchem Zweck gefilmt wird, und es kann aufgrund der vom Beschwerdegegner dargelegten Menge an privater Videoüberwachung in der Stadt vom einzelnen Passanten nicht erwartet werden, dass er gegen jeden Betreiber einer solchen Videoüberwachung einzeln vorgeht (vgl. hierzu auch Lucien Müller, S. 313). Auch dies begründet ein schutzwürdiges Interesse des Beschwerdegegners am Erlass der hier angefochtenen Gesetzgebung (vgl. Lardelli/Vetter, Art. 6 ZGB N. 17; ferner Koller, Art. 6 ZGB N. 132).
4.6 Schliesslich verstösst die vom Beschwerdegegner beschlossene Regelung auch nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrechts oder vereitelt dessen Durchsetzung. Art. 10–10ter DSV beabsichtigen unter anderem den (verfassungsrechtlich gebotenen) Schutz von Privaten vor Missbrauch ihrer persönlichen Daten durch andere Private, was auch dem Anliegen des Datenschutzgesetzes entspricht (vgl. Art. 1 DSG). Sodann schliesst die kommunale Regelung nicht aus, dass Private sich gegen (bewilligte) Videoüberwachungsanlagen auch weiterhin auf dem zivilrechtlichen Weg zur Wehr setzen können, womit die Durchsetzung des Bundesrechts in keiner Weise beeinträchtigt wird.
4.7 Zusammengefasst verstösst der Erlass von Art. 10–10ter DSV nicht gegen den Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV).
5.
Weiter verstossen die angefochtenen Normen auch nicht gegen das kantonale Gesetz über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG, LS 170.4). Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, Art. 2 DSV bezöge sich für seinen Anwendungsbereich auf § 2 IDG, welcher wiederum die Anwendbarkeit dieses Gesetzes nur auf öffentliche Organe (und nicht Private) statuiere, handelt es sich dabei höchstens um einen Widerspruch zwischen dem vorliegend nicht Streitgegenstand bildenden Art. 2 DSV und den neu erlassenen Art. 10–10ter DSV. Wie bereits dargelegt wurde, war der Beschwerdegegner zum Erlass der neuen Normen kompetent, zumal es zum einen um die Regelung der Nutzung des städtischen öffentlichen Grunds geht und zum anderen darum, im Datenschutzbereich den im städtischen öffentlichen Raum bestehenden besonderen öffentlichen Interessen Nachachtung zu verschaffen. Daher ist nicht ersichtlich, weshalb der Beschwerdegegner durch den Anwendungsbereich des kantonalen IDG eingeschränkt sein sollte. Das Gleiche gilt für den sachlichen Geltungsbereich, wie er in § 1 Abs. 1 IDG und § 2b Abs. 2 IDG statuiert wird.
6.
6.1 Der Beschwerdeführer rügt weiter, die Art. 10–10ter DSV verletzten das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) sowie die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und die persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) der von ihm vertretenen Grundeigentümer in der Stadt Zürich.
6.2 Die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) schützt als Bestandesgarantie konkrete Vermögensrechte des Einzelnen vor staatlichen Eingriffen, so etwa das Recht, sein Eigentum zu erhalten, zu nutzen und zu veräussern (BGE 150 I 106 E. 5.1; BGr, 21. November 2017, 2C_123/2016, E. 5.2.4). Nebst den unmittelbar aus dem Eigentum fliessenden rechtlichen Befugnissen umfasst der Schutzbereich zudem gewisse faktische Voraussetzungen zur Ausübung von Eigentümerbefugnissen (BGE 140 I 176 E. 9.2, 131 I 12 E. 1.3.2, 126 I 213 E. 1b/bb).
6.3 Es sind vorliegend Konstellationen denkbar, in denen die angefochtene Regelung die betroffenen Grundeigentümer in den Möglichkeiten zum Erhalt ihres Eigentums beschränkt. So kann eine Videoüberwachung zum Beispiel einen gewissen Schutz gegen Sachbeschädigungen verschaffen. Insofern ist der Schutzbereich der Eigentumsfreiheit eröffnet. Bei dieser Ausgangslage und mit Blick auf das Folgende kann offenbleiben, ob auch die persönliche Freiheit der Grundeigentümer von der angefochtenen Regelung betroffen sein könnte.
6.4 Zu prüfen ist folglich, ob der durch die angefochtene Regel verursachte Grundrechtseingriff im Sinn von Art. 36 BV gerechtfertigt ist. Die kommunale Datenschutzverordnung ist unbestrittenermassen ein Gesetz im formellen Sinn und erfüllt damit die Anforderungen an eine genügende gesetzliche Grundlage (Art. 36 Abs. 1 BV). Der Schutz der Privatsphäre der Passanten gegenüber anderen Privaten sowie der Schutz deren störungsfreier Nutzung des öffentlichen Grunds stellen sodann, wie dargelegt (vgl. zuvor E. 4.5), ein öffentliches Interesse dar (Art. 36 Abs. 2 BV). Eine Verletzung des Kerngehalts der Eigentumsgarantie (und der persönlichen Freiheit) ist nicht ersichtlich (Art. 36 Abs. 4 BV). Zu weiteren Ausführungen Anlass bietet einzig die Frage der Verhältnismässigkeit (Art. 36 Abs. 3 BV):
6.4.1 Ein Grundrechtseingriff erweist sich als verhältnismässig im Sinn von Art. 36 Abs. 3 BV, wenn er für das Erreichen des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist, d. h. eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation vorliegt (BGE 140 I 2 E. 9.2.2 mit Hinweisen). Erforderlich ist eine Massnahme, wenn der angestrebte Erfolg nicht durch gleich geeignete, aber mildere Massnahmen erreicht werden kann (BGE 147 I 346 E. 5.5 mit Hinweisen).
6.4.2 Eine erste Problematik ergibt sich vorliegend daraus, dass der Begriff der Videoüberwachung im kommunalen Recht nicht definiert ist und daher unklar ist, welche Handlungen und Installationen der Grundeigentümer davon erfasst werden. Dies erschwert es, den Umfang des in Art. 10 Abs. 1 DSV statuierten Verbots und damit die Schwere des Grundrechtseingriffs abzuschätzen. Mit Blick auf die im Normenkontrollverfahren zu klärende Frage, ob sich die angefochtene Regelung verfassungskonform anwenden lässt, führt diese Verwendung eines unbestimmten Rechtsbegriffs jedoch noch nicht zur Aufhebung der Regelung, da eine nachträgliche verfassungskonforme Konkretisierung durch den Gesetz- oder Verordnungsgeber oder die Behörden, die das Recht dannzumal anzuwenden haben, möglich bleibt.
6.4.3 Das Verbot der Videoüberwachung des öffentlichen Grunds durch Private ist geeignet, die Privatsphäre von Passanten zu wahren und deren störungsfreie Nutzung des öffentlichen Grunds sicherzustellen. Um diesen Zweck zu erreichen, erweist sich ein grundsätzliches Verbot mit Möglichkeit von einzelfallweisen Bewilligungen auch als erforderlich (vgl. Lucien Müller, S. 316). Es ist nicht ersichtlich, inwiefern ein "Meldeverfahren" den gleichen Zweck erreichen könnte.
6.4.4 Der Beschwerdegegner hat sodann mit der in Art. 10 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 10bis Abs. 1 DSV vorgesehenen "Bewilligung in Ausnahmefällen" ein Instrument geschaffen, das im Einzelfall eine Abweichung vom generellen Verbot nach Art. 10 Abs. 1 DSV zugunsten des die Videoüberwachung beabsichtigenden Privaten nach der Vornahme einer Interessenabwägung erlauben kann. So wird nach Art. 10bis Abs. 1 DSV eine (Mit-)Überwachung des öffentlichen Raums dann ausnahmsweise erlaubt, wenn sie (a) der Wahrung wichtiger privater Interessen dient und erhebliche Gefahr für Leib, Leben oder Sachen mit grosser Schadensfolge besteht, (b) primär Privatgrund und den öffentlichen Grund lediglich im erforderlichen Umfang erfasst und (c) für die Wahrung der privaten Interessen erforderlich und geeignet ist und keine überwiegenden schutzwürdigen Interessen entgegenstehen.
Für eine mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip vereinbare Anwendung des Verbots der (Mit-)Videoüberwachung des öffentlichen Grunds durch Private ist vorauszusetzen, dass die rechtsanwendende Behörde zwischen den Interessen der betroffenen Grundeigentümer und der jeweils zu schützenden Passanten unter Berücksichtigung der Umstände des einzelnen Gesuchs für eine Bewilligung einer (Mit-)Überwachung des öffentlichen Raums (bspw. bauliche Situation vor Ort, Nutzungsintensität durch Passanten des relevanten Strassenraums etc.) einen vernünftigen Ausgleich schaffen kann, zumal beidseits die Verwirklichung von Grundrechten in Frage steht. Die Voraussetzungen in Art. 10bis Abs. 1 lit. b und c DSV geben diesbezüglich zu keinen weiteren Bemerkungen Anlass. Sie sind im Wesentlichen Ausdruck des Verhältnismässigkeitsprinzips.
Hingegen stellt die Voraussetzung von Art. 10bis Abs. 1 lit. a DSV eine zu hohe Hürde auf, die einen fairen Ausgleich der widerstreitenden Interessen in zahlreichen denkbaren Konstellationen verunmöglicht. So reichen nach dem Wortlaut selbst gewichtige private Interessen eines Grundeigentümers noch nicht aus, um eine Ausnahmebewilligung zu erhalten. Vielmehr muss entweder eine erhebliche Gefahr für Leib und Leben oder eine erhebliche Gefahr für Sachen mit grosser Schadensfolge kumulativ zu den bereits gewichtigen privaten Interessen hinzutreten, damit eine Bewilligung erteilt werden kann. Die vorberatende Kommission hatte noch vorgeschlagen, ein (Mit-)Überwachen des öffentlichen Grunds durch Private bis zu einem Meter Tiefe immer vom Verbot in Art. 10 Abs. 1 DSV auszunehmen. Diese "1-Meter-Tieferegelung" (im Sinn eines Radius, in dem der öffentliche Raum immer mitüberwacht werden darf) strich der Beschwerdegegner in der Beratung der Vorlage jedoch und befürwortete damit eine besonders strenge Anwendung des grundsätzlichen Verbots. Diesbezüglich besteht deshalb aufgrund des klar aus den Materialien hervorgehenden gesetzgeberischen Willens auch kein Spielraum für eine relativierende Auslegung. Aus dem insofern vom Beschwerdegegner bewusst strenger gefassten Verbot ergibt sich aber eine erhöhte Notwendigkeit, dass bei der Gewährung von "Ausnahmebewilligungen" ein ausreichender Spielraum für die rechtsanwendende Behörde zur Berücksichtigung der Umstände im Einzelfall besteht. Die Regelung von Art. 10bis Abs. 1 lit. a DSV stellt zu hohe Anforderungen an das im Rahmen der Interessenabwägung zu berücksichtigende Interesse der Grundeigentümer und erlaubt angesichts ihres Wortlauts einen solchen Ausgleich in zahlreichen Konstellationen nicht bzw. kommt damit im Prinzip einem faktischen Verbot gleich. Damit verstösst sie gegen das Verhältnismässigkeitsgebot.
6.4.5 Da sich die Regelung von Art. 10bis Abs. 1 lit. a DSV insofern einer verhältnismässigen und damit einer verfassungskonformen Auslegung entzieht, ist sie aufzuheben. Es ist dem Gesetzgeber zu überlassen, auf welche Art und Weise und mit welchem Regelungskonzept er den widerstreitenden Interessen der Grundeigentümer und der Passanten in einer allfälligen neu zu erlassenden Regelung Rechnung tragen will, weshalb sich eine Aufhebung der gesamten Norm von Art. 10bis DSV rechtfertigt. Da sodann die übrigen angefochtenen Bestimmungen ohne die Regelung der Ausnahmebewilligung keinen Bestand haben können (so das Verbot in Art. 10 DSV) bzw. keinen Sinn mehr machen (die Kennzeichnungspflicht in Art. 10ter DSV), sind auch sie aufzuheben.
7.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen.
8.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Desgleichen hat dieser dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung von insgesamt Fr. 6'000.- (inklusive Mehrwertsteuer) zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses des Bezirksrats Zürich vom 5. Dezember 2024 werden die Kosten des Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner auferlegt.
Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.-- Zustellkosten,
Fr. 4'070.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 6'000.- zu bezahlen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) den Bezirksrat Zürich.