Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
AN.2022.00008
Urteil
der 3. Kammer
vom 14. März 2024
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Serafin Ritscher.
In Sachen
A AG,
B AG,
C AG,
D AG,
alle vertreten durch RA E,
Beschwerdeführerinnen,
gegen
Gemeinderat der Stadt Zürich, dieser vertreten durch das Hochbaudepartement,
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend Nutzungsplanung,
hat sich ergeben:
I.
Der Gemeinderat der Stadt Zürich beschloss am 22. September 2021 (GRB-Nr. 4385 [Vorlage 2020/538]) eine Änderung von Art. 6 und Art. 40 der Bau- und Zonenordnung (BZO). Die damit eingeführte Regelung schliesst befristet vermietete Wohnungen unter gewissen Voraussetzungen von der Anrechenbarkeit an den Mindestwohnanteil aus. Die kantonale Baudirektion genehmigte die Änderung mit Verfügung vom 22. März 2022 (Nr. 0052/22). Diese BZO-Teilrevision wurde am 6. April 2022 im städtischen und am 8. April 2022 im kantonalen Amtsblatt veröffentlicht.
II.
Die A AG, die B AG, die C AG und die D AG rekurrierten am 6. Mai 2022 gemeinsam ans Baurekursgericht und beantragten die Aufhebung des Gemeinderatsbeschlusses und der kantonalen Genehmigungsverfügung. Das Baurekursgericht wies das Rechtsmittel am 28. Oktober 2022 ab.
III.
Die bei der Rekursinstanz unterlegenen Unternehmen erhoben am 30. November 2022 gemeinsam Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragten die Aufhebung des angefochtenen Entscheids sowie des kommunalen Beschlusses und der Genehmigungsverfügung; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gegenseite.
Das Baurekursgericht schloss mit Eingabe vom 9. Dezember 2022 ohne weitere Bemerkungen auf Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion ersuchte am 11. Januar 2023, unter Beilage eines Mitberichts des kantonalen Amts für Raumentwicklung vom 6. Januar 2023, um Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Hochbaudepartement der Stadt Zürich stellte mit Eingabe vom 16. Januar 2023 namens der Stadt Antrag auf Abweisung der Beschwerde; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerinnen. In der Folge hielten die Beschwerdeführerinnen in der Replik vom 16. Februar 2023 und das städtische Hochbaudepartement in der Duplik vom 1. März 2023 an den gestellten Anträgen fest.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide des Baurekursgerichts unter anderem betreffend die Teilrevision einer Bau- und Zonenordnung (BZO) nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a, 19a und §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) sowie § 329 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) zuständig.
1.2 Das Geschäftsmodell der Beschwerdeführerinnen beruht darauf, Wohnungen zu mieten, die sie mit Möbeln ausstatten und unter Anbieten von Servicedienstleistungen temporär weitervermieten, häufig von vornherein für weniger als ein Jahr. Die Beschwerdeführerinnen sind somit von der umstrittenen Regelung zumindest virtuell betroffen und haben ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Anfechtung. Sie sind deshalb zur Beschwerde legitimiert (§ 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.3 Über Beschwerden betreffend eine BZO-Teilrevision, welche generell-abstrakte Regelungen zum Gegenstand hat, entscheidet das Verwaltungsgericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG; VGr, 15. Februar 2018, AN.2014.00004, E. 1.2). Da die Teilrevision der Nutzungsplanung öffentliches Recht betrifft, setzt sich der Spruchkörper vollumfänglich aus Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammen (vgl. Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 38a N. 4).
1.4 Mit der Beschwerde gegen einen Erlass kann die Verletzung übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG). Das Verfahren der abstrakten Normenkontrolle bezweckt die Durchsetzung der Hierarchie der Rechtsnormen (Andreas Conne, Abstrakte Normenkontrolle im Kanton Zürich, ZBl 115/2014 S. 403 ff., 404). Nach der verwaltungsgerichtlichen Praxis soll ein Aufhebungsentscheid allerdings grundsätzlich nur erfolgen, wenn sich die betreffende Norm einer rechtskonformen Auslegung entzieht; nicht hingegen, wenn eine solche Auslegung möglich und vertretbar ist und von inskünftiger rechtskonformer Anwendung der angefochtenen Norm – insbesondere auch durch eine im Rahmen des Normkontrollverfahrens vom Verwaltungsgericht vorgegebene Auslegung – ausgegangen werden kann (VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2 mit Hinweisen).
2.
2.1 Die umstrittene Änderung betrifft die Art. 6 und 40 der BZO der Stadt Zürich. Die beiden Bestimmungen regeln den Wohnanteil, und zwar Art. 6 BZO im Rahmen der allgemeinen Vorschriften für Wohnzonen und Art. 40 BZO im Rahmen der allgemeinen Vorschriften für alle Kernzonen. Art. 6 BZO weist sechs Absätze und Art. 40 BZO sieben Absätze auf. Dabei steht die Grundvorschrift über die Wohnanteilspflicht jeweils im Abs. 1 von Art. 6 BZO und Art. 40 BZO und lautet: Von der anrechenbaren Fläche der Vollgeschosse und der solche ersetzenden Dach- und Untergeschosse eines Grundstücks ist mindestens der im Zonenplan festgelegte Anteil als Wohnfläche zu realisieren.
2.2 In Abs. 2 von Art. 6 und Art. 40 BZO wird bisher Folgendes vorgesehen:
2 Ist ein Wohnanteil vorgeschrieben, müssen anrechenbare Flächen im Dachgeschoss dem Wohnen dienen. Vorbehalten bleibt eine Verlegung gemäss Abs. 3.
Im Rahmen der fraglichen Änderung sollen Art. 6 und Art. 40 BZO in paralleler Weise wie folgt mit den Abs. 1bis und 2bis ergänzt sowie der Abs. 2 angepasst werden:
1bis Die Wohnung als Ganzes wird dem Wohnanteil gemäss Abs. 1 nicht angerechnet, sobald sie oder Teile davon regelmässig befristet für weniger als ein Jahr gewerblich zur Verfügung gestellt wird und zugleich in der Wohnung keine Person ihren Hauptwohnsitz hat oder keine Person die Wohnung im Sinne von Art. 2 Abs. 3 lit. a, c oder g Bundesgesetz über Zweitwohnungen (Zweitwohnungsgesetz) nutzt.
2 Ist ein Wohnanteil vorgeschrieben, müssen anrechenbare Flächen im Dachgeschoss dem Wohnen dienen, wobei die regelmässig befristete gewerbliche Zurverfügungstellung für weniger als ein Jahr unzulässig ist, falls in der Wohnung nicht zugleich eine Person mit Hauptwohnsitz oder eine im Sinne von Art. 2 Abs. 3 lit. a, c oder g Zweitwohnungsgesetz gleichgestellte Person wohnt. Vorbehalten bleibt eine Verlegung nach Abs. 3.
2bis Von der Regelung betreffend Nichtanrechenbarkeit (Abs. 1bis und 2) sind solche Wohnungen ausgenommen, die von der Gemeinde oder Privaten im Rahmen der Erfüllung öffentlicher Aufgaben zum Zwecke der Unterbringung von Hilfebedürftigen zur Verfügung gestellt werden.
Zusätzlich umfasst die fragliche Änderung die Streichung von Art. 40 Abs. 6 BZO. Gemäss dieser bisherigen Bestimmung werden Zweitwohnungen (in Kernzonen) nicht auf die Wohnanteilsfläche angerechnet.
In der Genehmigungsverfügung der Baudirektion vom 22. März 2022 wurde festgehalten, dass nach dieser neuen Regelung u. a. klassische Hotelnutzungen auf den Mindestwohnanteil anrechenbar bleiben. Dass klassische Hotelnutzungen gemäss der umstrittenen Regelung weiterhin anrechenbar sein sollen, wurde bereits im Raumplanungsbericht nach Art. 47 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) und in der stadträtlichen Weisung vom 4. Dezember 2020 zur Vorlage 2020/538 (https://www.gemeinderat-zuerich.ch unter Geschäfte; besucht am 27. September 2023) dargelegt (vgl. dazu auch unten E. 3.8).
2.3 Die Beschwerdeführerinnen werfen dieser BZO-Teilrevision vor, sie könne sich nicht auf eine ausreichende kantonale Gesetzesgrundlage stützen und verstosse zudem gegen Bundesrecht, insbesondere gegen das Zweitwohnungsgesetz (dazu unten E. 3). Weiter rügen sie eine Missachtung der Eigentumsgarantie und der Wirtschaftsfreiheit: Die Beschwerdeführerinnen sprechen der BZO-Teilrevision ein genügendes öffentliches Interesse ab (dazu unten E. 4); ausserdem beanstanden sie eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips und des Grundsatzes der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen bzw. der Rechtsgleichheit (dazu unten E. 5).
3.
3.1 Als erstes ist zu überprüfen, ob die umstrittene BZO-Revision mit dem Bundesrecht vereinbar ist und ob sie über eine ausreichende gesetzliche Grundlage auf kantonaler Ebene verfügt.
3.2 Art. 75b der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) erteilt in Verbindung mit Art. 197 Ziff. 9 Abs. 1 BV dem Bund zur Sicherstellung der Plafonierung des Zweitwohnungsbaus einen minimalen Regelungsauftrag und begründet insoweit eine Gesetzgebungskompetenz (vgl. BGE 139 II 271 E. 11.1). Die Wirkung dieser Bundeskompetenz ist nachträglich derogatorisch (Oliver Streiff, in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4. A., Zürich etc. 2023, Art. 75b Rz. 12; Marc-Olivier Besse, in: Vincent Martenet et al. [Hrsg.], Constitution fédérale, Commentaire romand, Basel 2021, Art. 75b N. 27; Fabian Mösching, in: Wolf/Pfammatter [Hrsg.], SHK-Kommentar ZWG, 2. A., Bern 2021, Art. 1 N. 4; Alig/Griffel, in: Bernhard Waldmann et al. [Hrsg.], Bundesverfassung, Basler Kommentar, Basel 2015, Art. 75b N. 8). Unter den Zweitwohnungsbegriff von Art. 75b BV können touristisch und nicht-touristisch genutzte Wohnungen fallen (vgl. BGE 139 II 243 E. 10.2; Streiff, Art. 75b Rz. 27; Besse, Art. 75b N. 38; Alig/Griffel, Art. 75b N. 18). Der Bund hat diese Verfassungsbestimmung durch das Bundesgesetz vom 20. März 2015 über Zweitwohnungen (ZWG; SR 702) umgesetzt (vgl. dazu Streiff, Art. 75b Rz. 23 ff.; Besse, Art. 75b N. 13 f., 71 ff.; Alig/Griffel, Art. 75b N. 44 ff.). Art. 2 Abs. 3 lit. a ZWG stellt Wohnungen, die zu Erwerbs- oder Ausbildungszwecken dauernd bewohnt werden, Erstwohnungen gleich. Damit werden Wohnungen, die insbesondere durch Wochenaufenthalter und Studierende regelmässig zu den in Art. 2 Abs. 3 lit. a ZWG genannten Zwecken genutzt werden, vom gesetzlich relevanten Zweitwohnungsbegriff ausgenommen (dazu Mösching, Art. 2 N. 17; Streiff, Art. 75b Rz. 27). Die umstrittene Regelung nimmt in den Absätzen 1bis und 2 der Art. 6 und 40 BZO Bezug auf Art. 2 Abs. 3 lit. a ZWG, indem sie die Nutzung einer Wohnung im Sinn von Art. 2 Abs. 3 lit. a ZWG als im Rahmen des Wohnanteilplans anrechenbar erklärt. In gleicher Weise lässt die umstrittene Regelung die Anrechenbarkeit der Wohnung im Rahmen des Wohnanteilplans auch bei Nutzungen im Sinn von Art. 2 Abs. 3 lit. c ZWG zu, d. h. von Personen, die sich nicht beim Einwohneramt melden müssen (wie von diplomatischem Personal und Asylsuchenden), und bei Nutzungen im Sinn von Art. 2 Abs. 3 lit. g ZWG, d. h. bei Dienstwohnungen für Personen, die insbesondere im Gastgewerbe, in Spitälern und in Heimen tätig sind. Dass diese kommunalen Einschränkungen zum Geltungsbereich der umstrittenen Regelung der Zweitwohnungsgesetzgebung des Bundes zuwiderlaufen würden, machen die Beschwerdeführerinnen nicht konkret geltend und ist auch nicht ersichtlich.
3.3 Die Beschwerdeführerinnen erinnern aber daran, dass der Anteil der Zweitwohnungen in der Stadt Zürich massiv unter der Schwelle von 20 Prozent gemäss Art. 1 ZWG liegt. Sie bestreiten, dass die Gemeinde zuständig sei, um die Zweitwohnungsgesetzgebung des Bundes zu verschärfen, zu konkretisieren oder aufzuweichen. Aus bundesrechtlicher Sicht ist zu berücksichtigen, dass Art. 3 Abs. 2 ZWG den Kantonen die Kompetenz belässt, Vorschriften zu erlassen, welche die Erstellung und (Um-)Nutzung von Wohnungen stärker einschränken, als es das Zweitwohnungsgesetz vorsieht (vgl. Mösching, in: SHK-Kommentar ZWG, Art. 3 Rz. 4). Dabei hatte der Bundesgesetzgeber namentlich Beschränkungen im Rahmen raumplanerischer und baurechtlicher Massnahmen vor Augen (Botschaft zum Bundesgesetz über Zweitwohnungen vom 19. Februar 2014, BBl 2014 2287 ff., 2300, 2307). Art. 3 Abs. 2 ZWG ist so zu verstehen, dass kantonal auch in Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von weniger als 20 Prozent Massnahmen zur Beschränkung von Zweitwohnungen ergriffen werden können (vgl. dazu Mösching, Art. 3 Rz. 7; Streiff, Art. 75b Rz. 14, 34; Zaugg/Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, Bd. II, 4. A., Bern 2017, Art. 71a N. 16). Den Gemeinden steht nach Massgabe des kantonalen Rechts die Befugnis zu Beschränkungsmassnahmen über die Bundesregelung hinaus im Sinn von Art. 3 Abs. 2 ZWG zu (vgl. Mösching, Art. 3 N. 8; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 7. A., Bern 2022, S. 359 bei Fn. 164).
Die umstrittene Regelung dient primär der Bewahrung von Mietwohnungen für eine ortsansässige Bevölkerung vor dem Hintergrund der herrschenden Mietwohnungsknappheit. Sie richtet sich gegen das Angebot gewisser bloss temporärer bzw. unterjähriger Wohngelegenheiten im Rahmen der Wohnanteilspflicht. Die umstrittene Regelung hat zumindest teilweise eine einschränkende Wirkung für die Nutzung von Wohnraum für touristische und nicht-touristische Zweitwohnungen, indem sie diese von der Anrechenbarkeit auf den geltenden Mindestwohnanteil ausschliesst. Insoweit erweist sie sich als Verschärfung der Zweitwohnungsgesetzgebung des Bundes bei einer Gemeinde mit einem bundesrechtlichen Zweitwohnungsanteil von weniger als 20 Prozent. Demgegenüber ist nicht ersichtlich, inwiefern die umstrittene Regelung zu einer Aufweichung der Zweitwohnungsgesetzgebung des Bundes führen soll. Wie dargelegt, lässt Art. 3 Abs. 2 ZWG Raum für eine kantonale bzw. kommunale Regelung zur Verschärfung der Zweitwohnungsgesetzgebung des Bundes bei Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von weniger als 20 Prozent wie bei der betroffenen Stadt Zürich. Daher stehen Art. 75b BV und die Zweitwohnungsgesetzgebung des Bundes der umstrittenen Regelung nicht entgegen; dies unter dem Vorbehalt, dass eine genügende kantonale oder kommunale gesetzliche Grundlage dafür besteht (vgl. zu letzterem unten E. 3.5–3.9).
3.4 Weiter ist auf die Vereinbarkeit der umstrittenen Regelung mit dem Bundesprivatrecht, namentlich mit dem Mietrecht (Art. 253 ff. OR), einzugehen. Auch wenn die Regelung die Wendung "Wohnung […] regelmässig befristet […] gewerblich zur Verfügung gestellt wird" benutzt, zielt sie auf mietvertragliche bzw. mietvertragsähnliche Verhältnisse ab.
3.4.1 Nach mietrechtlichen Grundsätzen können Mietverhältnisse befristet oder unbefristet abgeschlossen werden (vgl. Art. 255 OR). Setzen die Parteien ein an sich befristetes Mietverhältnis stillschweigend fort, so gilt es als unbefristetes Mietverhältnis (Art. 266 Abs. 2 OR). Der Abschluss von sogenannten Kettenmietverträgen ist unter dem Blickwinkel des Mietrechts grundsätzlich zulässig (vgl. BGE 139 III 145 E. 4.2.4). Die Untermiete ist unter den Voraussetzungen von Art. 262 OR gestattet. Die Vertragsfreiheit gemäss Art. 1 OR steht unter dem Schutz des Vorrangs des Bundesrechts, sie gilt allerdings nicht unbeschränkt (vgl. Art. 19 f. OR). Gewisse Ausnahmen von der Vertragsfreiheit können nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung namentlich im Bereich des Wohnungswesens gerechtfertigt sein (vgl. BGE 142 I 76 E. 3.1 mit Hinweisen).
3.4.2 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dürfen die Kantone zwar nicht direkt in die Verträge zwischen Vermieterschaft und Mieterschaft eingreifen, aber verhältnismässige Massnahmen zur Bekämpfung der Mietknappheit treffen, die indirekt das Verhältnis zwischen Vermieterschaft und Mieterschaft beeinflussen können, indem sie höhere Mieten für die von den Massnahmen betroffenen Wohnungen verhindern. Zu den zulässigen indirekten Massnahmen zählt das Bundesgericht die Bewilligungspflicht für Sanierungen von Wohnbauten und die Beschränkung von Mietzinserhöhungen im Anschluss an eine Sanierung (vgl. BGE 149 I 25 E. 4.4.6 mit Hinweisen). Auch hat das Bundesgericht im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle raumplanungsrechtliche Vorschriften in der Stadt Bern zur Sicherstellung eines genügenden Angebots an preisgünstigen Mietwohnungen als mit dem Bundesprivatrecht und insbesondere mit den bundesrechtlichen Vorschriften zur Bekämpfung missbräuchlicher Mietzinse (vgl. Art. 269 ff. OR) vereinbar erachtet (BGE 146 I 70 E. 5.3). Hingegen hat das Bundesgericht ebenfalls im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle die Statuierung einer Bewilligungspflicht für Umbau-, Renovations- und Sanierungsvorhaben in Zeiten von Wohnungsnot im Kanton Basel-Stadt wegen der dabei vorgenommenen Verknüpfung der Bewilligung mit einem Rückkehrrecht der bisherigen Mietparteien als unzulässigen direkten Eingriff in das bundesrechtlich geregelte Mietverhältnis bzw. dessen Kündigungsschutz angesehen (BGE 149 I 25 E. 4.4.5 und 4.4.6).
3.4.3 Die umstrittene Regelung scheidet vor dem Hintergrund der Mietknappheit Teilmengen von Mietobjekten – und zwar entsprechend dem jeweils geltenden Mindestwohnanteil beim Grundstück – aus, die nicht ohne Weiteres regelmässig gewerblich mit einer unterjährigen Befristung vermietet werden dürfen. Gemäss dem Raumplanungsbericht meint dabei der Begriff "regelmässig", dass befristete Vermietungen mit einmaligem Charakter, d. h. für einen zeitlich begrenzten Aufenthalt im Ausland oder in einem anderen Landesteil aus beruflichen, schulischen oder anderen Gründen innert fünf Jahren, weiterhin dem Mindestwohnanteil anrechenbar bleiben sollen (ebenso die stadträtliche Weisung). Nicht anrechenbar wäre sie jedoch, wenn die entsprechende kurzfristige Vermietung häufiger und zudem gewerblich erfolgt und dazu der Hauptwohnsitz in dieser Wohnung oder eine allfällige Nutzung im Sinn von Art. 2 Abs. 3 lit. a, c oder g ZWG aufgegeben wird. Die umstrittene Regelung verfolgt wohnpolitische Anliegen im Rahmen der Raumplanung (vgl. oben E. 3.3). Zusätzlich ist, wie das Baurekursgericht festgestellt hat, zu berücksichtigen, dass Kurzzeitvermietungen vergleichsweise lukrativ im Vergleich zu den Preisspektren des regulären Wohnungsmarkts sind (vgl. auch unten E. 4.4). Die umstrittene Regelung schliesst die auf weniger als ein Jahr befristete gewerbliche Vermietung von Wohnraum nicht grundlegend aus, beschränkt ein solches Geschäftsmodell jedoch auf Anteile ausserhalb der geltenden Wohnanteilspflicht, soweit in der betreffenden Wohnung keine Person Hauptwohnsitz hat und keine Nutzung im Sinn von Art. 2 Abs. 3 lit. a, c oder g ZWG vorliegt. Als Nebeneffekt bezweckt die umstrittene Regelung angesichts der Mietknappheit bei langzeitig verfügbarem Wohnraum auch eine gewisse Stabilisierung des Preisniveaus bei den betroffenen Wohnungen. In ähnlicher Weise wie bei der stadtbernischen Regelung zur Sicherstellung preisgünstiger Mietwohnungen (vgl. BGE 146 I 70 E. 5.3) lässt sich annehmen, dass das Bundesprivatrecht Raum für die umstrittene öffentlich-rechtliche Regelung der Stadt Zürich lässt. Letztere hat eine andere hauptsächliche Stossrichtung als die bundesrechtlichen Bestimmungen über die Befristung (im Unterschied zur Kündigung) von Mietverhältnissen oder über die Bekämpfung missbräuchlich hoher Mietzinse im Einzelfall. Zwar können betroffene Personen bei Anwendung der umstrittenen Regelung mittels baupolizeilicher Verfahren gezwungen werden, für die davon erfassten Nutzungsarten im Rahmen der geltenden Wohnanteilspflicht nur noch Mietverträge mit einer Befristung auf mindestens ein Jahr oder ohne Befristung abzuschliessen (vgl. auch unten E. 5.1 und 5.3). Dieser Anteil ist in Abhängigkeit von der Wohnanteilspflicht unterschiedlich und insoweit nach raumplanungsrechtlichen Kriterien differenziert. Bei derartigen Massnahmen handelt es sich auch um indirekte Auswirkungen der umstrittenen Regelung auf das Verhältnis zwischen Vermieterschaft und Mieterschaft. Ebenso wenig ist ersichtlich, dass die umstrittene Regelung gegen Sinn und Geist des Bundesprivatrechts verstossen oder dessen Durchsetzung beeinträchtigen oder vereiteln soll.
3.4.4 Aus diesen Gründen ist die umstrittene Regelung auch im Hinblick auf das Bundesprivatrecht und insbesondere das Mietrecht nicht zu beanstanden.
3.5 Das Baurekursgericht hat in § 49a Abs. 3 PBG eine genügende kantonale Grundlage für die umstrittene kommunale Regelung erblickt. Diese Bestimmung ermöglicht es den Gemeinden, für ganze Zonen, gebietsweise oder für einzelne Geschosse die Nutzung zu Wohnzwecken oder gewerblichen Zwecken zuzulassen, vorzuschreiben oder zu beschränken und für gewerbliche Nutzungen sowie Familienwohnungen mit vier und mehr Zimmern eine erhöhte Nutzungsziffer vorzusehen. Überdies kann nach dieser kantonalen Vorschrift in Kern-, Quartiererhaltungs- und Zentrumszonen für geeignete Lagen bestimmt werden, dass im Erdgeschoss nur Läden und Gaststätten zulässig sind. Das Baurekursgericht räumte ein, dass die in Wohnzonen zulässige Nutzung in § 52 PBG umschrieben werde. Es hielt indessen fest, dass die Bestimmungen zur zonenkonformen Nutzweise und jene zur Wohnanteilspflicht hinsichtlich des Regelungsgegenstands nicht übereinstimmen würden. Unter Anknüpfung an die Rechtsprechung erwog das Baurekursgericht, § 49a Abs. 3 PBG räume den Gemeinden nicht nur die Befugnis zum Erlass von Mindestwohnanteilvorschriften ein, sondern auch zur näheren Umschreibung der zulässigen Nutzung im Rahmen der Anteilsvorschriften. Dadurch werde den Gemeinden eine flexible, an die konkreten örtlichen Verhältnisse angepasste Handhabung des Rechtsinstituts der Wohnanteilspflicht ermöglicht. Es sei auch sachlich vertretbar, wenn die Stadt Zürich auf das Kriterium der Nutzungsdauer zugunsten der dauerhaft ansässigen Wohnbevölkerung abstelle. § 49a Abs. 3 PBG falle als kantonale gesetzliche Grundlage für Differenzierungen hinsichtlich der Anrechenbarkeit von Zweitwohnungen (bzw. der vorliegend strittigen Nutzungen) auf den Mindestwohnanteil in Betracht. Auch wenn Art. 6 BZO zu den allgemeinen Vorschriften für Bauzonen zähle, greife die umstrittene Regelung nur in denjenigen Stadtgebieten, in denen überhaupt Wohnanteile festgelegt seien, sodass der nach § 49a Abs. 3 PBG verlangten örtlichen Differenzierung ausreichend Rechnung getragen werde. Das Baurekursgericht verneinte die Notwendigkeit, entsprechend dem für Kernzonen gewählten Vorgehen (vgl. Art. 40 BZO) parallele Vorgaben in den weiteren Zonenvorschriften zu verankern, in denen Wohnnutzungen möglich seien.
3.6 Demgegenüber betonen die Beschwerdeführerinnen, dass es sich bei den auf weniger als ein Jahr befristet vermieteten Wohnungen von der Sache her um gewöhnliche Wohnungen handle. Es entspreche nicht dem Zweck von § 49a Abs. 3 PBG, spezifische Nutzungsarten von Wohnraum im Rahmen der Wohnanteilspflicht aus gewissen Stadtgebieten zu verbannen; vielmehr diene diese kantonale Vorschrift der Durchmischung von Arbeits- und Wohnplätzen. Der Begriff des Wohnanteils gemäss § 49a Abs. 3 PBG sei untrennbar mit dem Begriff der Wohnnutzung gemäss § 52 Abs. 1 PBG verbunden. Auch sei es nicht Sache des Raumplanungsrechts zu bestimmen, welche Personen mit welchen Eigenschaften wo und wie lange wohnen dürften. Ausserdem erinnern die Beschwerdeführerinnen daran, dass nach der umstrittenen Regelung zwar die davon erfassten Wohnungen, nicht aber Beherbergungsbetriebe wie Hotels von der Anrechenbarkeit auf den Mindestwohnanteil ausgeschlossen sind (vgl. dazu oben E. 2.2). Im Ergebnis behandle die umstrittene Regelung die auf ganz kurze Zeit angelegten Wohnnutzungen (Hotels) und die auf Dauer angelegte Wohnnutzung anders als die dazwischenliegende, bloss temporäre Vermietung von Wohnungen. Entgegen dem Baurekursgericht bilde die Nutzungsdauer kein sachlich vertretbares Kriterium im Rahmen von § 49a Abs. 3 PBG.
3.7 Der Begriff der Wohnnutzung gemäss § 52 Abs. 1 PBG stammt aus dem "Zonenrecht" des PBG und stellt einen kantonalrechtlichen Begriff dar. Insofern besteht kein Raum für eine eigene Definition des Begriffs Wohnnutzung durch die Gemeinde und steht ihr diesbezüglich keine Autonomie zu (VGr, 19. März 2020, VB.2019.00739, E. 3.2). Der angefochtene Entscheid geht weiter zu Recht von der Rechtsprechung aus, wonach § 49a Abs. 3 PBG demgegenüber den Gemeinden Autonomie für die Umschreibung der zulässigen Nutzweisen im Rahmen der Wohnanteilspflicht einräumt. So dürfen sie etwa selbst innerhalb einer zulässigen Nutzungsart spezielle dazu zählende Nutzungen einschränken oder auch ausnützungsmässig privilegieren (vgl. VGr, 7. Mai 2014, VB.2013.00560, E. 4.2 mit Hinweisen).
Das Verwaltungsgericht hat bereits bei einer früheren Fassung der Wohnanteilsvorschriften in der Stadt Zürich, die keine ausdrücklichen Vorgaben zur Anrechenbarkeit von Hotelnutzungen enthielt, die Auffassung der städtischen Behörden bestätigt, dass wohnähnliche Formen wie Beherbergungsbetriebe bzw. Hotels Wohnnutzungen gleichgestellt und auf den Mindestwohnanteil angerechnet werden dürfen (BEZ 1988 Nr. 14 E. 1h). Dabei hat das Verwaltungsgericht nicht verkannt, dass Hotelräume nicht in allen Belangen dem Wohnraum im herkömmlichen Sinn entsprechen; es betonte jedoch, dass Hotels zur Belebung und Wohnlichkeit von Stadtgebieten beitragen und dadurch mithelfen, einzelne Ziele des Wohnanteilplans zu erreichen (BEZ 1988 Nr. 14 E. 1c). Zudem wurde in jenem Urteil festgehalten, dass gewisse Wohnungen, wie Zweitwohnungen, die nur während eines Teils des Jahrs belegt sind, wenig zur Erreichung der Ziele des Wohnanteilplans beitragen (BEZ 1988 Nr. 14 E. 1d).
Das Bundesgericht hat, wie von der Vorinstanz dargelegt, eine Beschwerde der Stadt Opfikon gutgeheissen, die sich gegen die regierungsrätliche Nichtgenehmigung ihrer kommunalen Vorschrift richtete, wonach Beherbergungsbetriebe nicht auf den Wohnanteil anrechenbar sein sollen (BGr, 16. Juni 1993, 1P.697/1992, in: ZBl 94/1993, S. 560 ff.). Aus dem in BEZ 1988 Nr. 14 publizierten Entscheid des Verwaltungsgerichts leitete das Bundesgericht ab, dass im Kanton Zürich der kommunale Gesetzgeber im Hinblick auf den Wohnanteilplan festlegt, welche Räumlichkeiten "der Wohnnutzung dienen" (a. a. O., E. 3a). Es ging ebenfalls davon aus, dass die Zürcher Gemeinden gemäss § 49a Abs. 3 PBG nicht nur befugt sind, Mindestwohnanteilvorschriften zu erlassen, sondern auch die im Rahmen der Anteilsvorschriften zulässige Nutzung näher zu umschreiben (a. a. O., E. 4c). Weiter wird in BGE 139 II 243 E. 10.1 daran erinnert, dass das Bundesgericht sich im Urteil 1P.666/1996 vom 23. Januar 1998 mit der Stadtzürcher Regelung zur Nichtanrechenbarkeit von Zweitwohnungen auf den Wohnanteil befasst hat. Damals hiess das Bundesgericht die Beschwerde der Stadt Zürich gegen den regierungsrätlichen Entscheid, mit dem er die damalige Fassung in Art. 40 BZO zur Nichtanrechenbarkeit von Zweitwohnungen in Kernzonen aufgehoben hatte, wegen Verletzung der Gemeindeautonomie gut. Dabei knüpfte das Bundesgericht an das soeben erwähnte Urteil 1P.697/1992 vom 16. Juni 1993 an. Es erwog mit Blick auf § 49a Abs. 3 PBG, Sinn der Mindestwohnanteile sei eine Beschränkung auf die den eigentlichen Wohnzwecken dienende Nutzung bzw. deren Gebrauch als ständig bewohnte Beherbergungsstätte; in dieser Hinsicht könne eine Gemeinde Hotels wie Zweitwohnungen vom Mindestwohnanteil ausschliessen (BGr, 23. Januar 1998, 1P.666/1996, E. 4c). Ausserdem war für das Bundesgericht wesentlich, dass bei der Nichtanrechenbarkeit Zweitwohnungen im Ergebnis zulasten anderer – namentlich gewerblicher – Nutzungen gingen. Es sei nicht einzusehen, weshalb eine Gemeinde insbesondere gewerbliche Nutzungen in beliebigem Mass einschränken können sollte, aber durch § 49a Abs. 3 PBG eine Nichtanrechnung von Zweitwohnungen an den Mindestwohnanteil ausgeschlossen sein sollte (BGr, 23. Januar 1998, 1P.666/1996, E. 4d).
3.8 Der Beschwerdegegner 1 bekräftigt dem Verwaltungsgericht, dass sich die umstrittene kommunale Regelung auf § 49a Abs. 3 PBG stützt. Aus der oben in E. 3.7 angeführten Rechtsprechung ergibt sich, dass der Begriff der Wohnnutzung in § 52 Abs. 1 PBG einer kommunalen Regelung zur Einschränkung der Anrechenbarkeit von gewissen Wohnnutzungen auf den Mindestwohnanteil im Rahmen von § 49a Abs. 3 PBG nicht entgegensteht. Die dagegen gerichtete Kritik der Beschwerdeführerinnen ist nicht stichhaltig.
Zum Kernbereich der auf den Mindestwohnanteil anrechenbaren Nutzungen gehören grundsätzlich ständig bzw. dauerhaft bewohnte Wohneinheiten. Die Regelung dient der Erhaltung der Nutzbarkeit von Wohnraum als Hauptwohnungen und für ähnliche Zwecke (wie Wochenaufenthalt oder Studium). Zweitwohnungen oder auch regelmässig bzw. gewerblich nur mit einer kurzzeitigen Befristung vermietete Wohnungen sind hingegen nicht in gleicher Weise auf die Erfüllung aller Ziele des Wohnanteilplans ausgerichtet. Die umstrittene Regelung bezweckt auch, der Anonymität in städtischen Gebieten, bei denen eine Wohnanteilspflicht gilt, entgegenzuwirken. Die vertragliche Befristung führt strukturell zu einem raschen Wechsel der Mieterschaft, sodass die Wohnnutzung lediglich in geringem Umfang zur Belebung und Wohnlichkeit von Stadtquartieren beizutragen vermag. Daher ist die Nutzungsdauer insoweit als sachlich vertretbares Kriterium für eine kommunale Regelung zur Anrechenbarkeit auf den Mindestwohnanteil im Rahmen von § 49a Abs. 3 PBG anzuerkennen, wie es die Vorinstanz getan hat. Den Beschwerdeführerinnen ist einzuräumen, dass die Nutzungsdauer bei der umstrittenen Regelung nicht das einzige erhebliche Kriterium bildet. Auch der Aufenthaltszweck in der Wohnung spielt insofern eine Rolle. Ausserdem sollen Hotelnutzungen mit der in der Regel noch viel weniger lang dauernden Aufenthaltsdauer der Gäste auf den Mindestwohnanteil anrechenbar bleiben. Die umstrittene Regelung lässt Raum dafür, dass im Rahmen des Wohnanteilplans bei Hotelliegenschaften eine gewisse örtliche Konzentrierung der temporären Aufenthalte der Gäste innerhalb eines Stadtquartiers erfolgt. Dabei ist zu beachten, dass die von Hotelbetrieben angebotene spezifische Infrastruktur gerade in einer grossen Stadt wie Zürich, bei welcher der Tourismus auf ein ganzjähriges und nicht auf ein bloss saisonales Angebot ausgerichtet ist, als solche ebenfalls zur Belebung und Wohnlichkeit von Stadtquartieren beiträgt. Insgesamt zeigt sich, dass die umstrittene Regelung für Wohnungen im Wohnanteilplan auf die Nutzungs- bzw. Mietdauer in Verbindung mit der besonderen Situation bei Hotelbetrieben mit Bezug auf die Wohnlichkeit bzw. das soziale Leben in den Stadtquartieren abstellt (vgl. auch unten E. 4.6 und 5.5). Diese Kombination erweist sich vorliegend als sachlich vertretbare kommunale Regelung und lässt sich in genügender Weise auf § 49a Abs. 3 PBG stützen. Bei dieser Beurteilung ist der Vorinstanz auch beizupflichten, dass die umstrittene Regelung der nach § 49a Abs. 3 PBG ebenso verlangten örtlichen Differenzierung ausreichend Rechnung trägt.
Ergänzend ist darauf einzugehen, inwiefern das kantonale Recht für eine kommunale Regelung im Sinn von Art. 3 Abs. 2 ZWG Raum lässt (vgl. oben E. 3.3). Auch wenn § 49a Abs. 3 PBG älter als die Zweitwohnungsgesetzgebung des Bundes ist, lässt sie den Gemeinden einen Spielraum, um spezifische Zweitwohnungsnutzungen im Rahmen der Wohnanteilspflicht einzuschränken. Die umstrittene Regelung bewegt sich, wie dargelegt, im Rahmen von § 49a Abs. 3 PBG.
3.9 Zusammengefasst gehen die Rügen der Beschwerdeführerinnen, welche die Vereinbarkeit der umstrittenen Regelung mit Bundesrecht und das Vorliegen einer genügenden gesetzlichen Grundlage auf kantonaler Ebene betreffen, fehl.
4.
4.1 Die umstrittene Regelung tangiert die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) der Beschwerdeführerinnen, aber auch die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) der Eigentümerschaft von Grundstücken mit geltender Wohnanteilspflicht. Es mag dahingestellt bleiben, inwiefern die Beschwerdeführerinnen Trägerinnen der Eigentumsgarantie sind, denn die diesbezüglichen Rügen dringen nicht durch, wie nachfolgend aufzuzeigen ist. Nach Art. 26 Abs. 1 BV ist das Eigentum gewährleistet. Die Wirtschaftsfreiheit umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufs sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung (Art. 27 Abs. 2 BV). Art. 27 BV ist im Zusammenhang mit Art. 94 BV zu sehen. Gemäss Art. 94 Abs. 1 BV halten sich Bund und Kantone an den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit. Abweichungen von diesem Grundsatz, namentlich Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten, sind nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet sind (Art. 94 Abs. 4 BV). Als grundsatzkonform gelten Massnahmen, die dem Polizeigüterschutz dienen, sowie sozialpolitische Vorschriften und andere Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit, die nicht wirtschaftspolitisch motiviert sind (vgl. BGE 147 V 423 E. 5.1.3 mit Hinweisen). Eine grundsatzkonforme Massnahme in diesem Sinn hat sodann die Voraussetzungen von Art. 36 BV an Grundrechtseingriffe zu erfüllen, d. h. sie muss auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein.
4.2 Die gesetzliche Grundlage soll durch die umstrittene Regelung gerade geschaffen werden. Sie wurde durch den Gemeinderat, das Gemeindeparlament, erlassen und dem fakultativen Referendum unterstellt. Somit erfüllt sie die Voraussetzungen für eine gesetzliche Grundlage im formellen Sinn (vgl. VGr, 5. September 2013, AN.2013.00002, E. 5.3.1; Johannes Reich, in: Jaag/Rüssli/Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, § 4 N. 12 ff.). Dem Erfordernis der Gesetzesform ist unabhängig davon, ob der Eingriff in die tangierten Grundrechte als schwer oder leicht qualifiziert wird, Genüge getan (Art. 36 Abs. 1 BV).
4.3 Als wichtige öffentliche Interessen, die Eingriffe in die Eigentumsgarantie zu rechtfertigen vermögen, gelten unter anderem die in der Bundesverfassung verankerten Anliegen (BGE 149 I 49 E. 4.1). Dazu zählen die Raumplanung (Art. 75 BV) bzw. Instrumente des Raumplanungsrechts (vgl. dazu BGE 146 I 70 E. 5.3 und 6.3). Eine Massnahme, die vorwiegend raumplanerisch bedingt ist, jedoch zu einer Einschränkung der gewerblichen Betätigungsmöglichkeit führt, steht grundsätzlich auch nicht im Widerspruch zur Wirtschaftsfreiheit. Anders verhält es sich, wenn unter dem Deckmantel der Raumplanung ein Eingriff in den wirtschaftlichen Wettbewerb bezweckt wird oder die Wirtschaftsfreiheit durch die in Frage stehende Massnahme ihres Gehalts entleert würde (BGE 142 I 162 E. 3.3 mit Hinweisen). Bei der Beurteilung, ob sich eine Regelung gegen den freien Wettbewerb richtet, ist grundsätzlich auf das Eingriffsmotiv des Gesetzgebers abzustellen; zudem sind die Auswirkungen der betreffenden Regelung zu beurteilen (VGr, 8. Dezember 2016, AN.2014.00003, E. 4.2.1).
4.4 Als massgebliche öffentliche Interessen bei der umstrittenen Regelung hat die Vorinstanz zur Hauptsache wohnpolitische Interessen angenommen. Diese ordnete die Vorinstanz dem Planungsgrundsatz gemäss Art. 3 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) zu, wonach die Siedlungen nach den Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten sind. Auch sah die Vorinstanz die umstrittene Regelung als mit Ziffer 3.6.3 b des kommunalen Richtplans Siedlung, Landschaft, öffentliche Bauten und Anlagen vereinbar an. Danach hat die Stadt die Entwicklung der Anteile und der räumlichen Verteilung der Zweitwohnungen in periodisch dichten Abständen zu beobachten und zu überprüfen; bei steigenden Zahlen der gewerblich kommerziell genutzten Zweitwohnungen sind umgehend geeignete Massnahmen zu ergreifen.
Die Vorinstanz erörterte, welche statistisch erfassten Wohnungstypen von der umstrittenen Regelung potenziell betroffen sind und welche Anteile diese Wohnungstypen im Verhältnis zum Wohnungsbestand ausmachen. Entsprechend dem Raumplanungsbericht und der Genehmigungsverfügung der Baudirektion vom 22. März 2022 nahm die Vorinstanz an, dass die umstrittene Regelung private Zweitwohnungen sowie belegte und unbelegte Business-Apartments potenziell betrifft. Sie erläuterte, die Stadt Zürich erfasse Business-Apartments, die am Stichtag von einer in der Stadt Zürich gemeldeten Person gemietet würden, als belegt und behandle sie nicht als Zweitwohnung, während eine solche Einheit bei Fehlen dieser Meldung als unbelegt aufgeführt und zu den Zweitwohnungen gezählt werde. Es sei aber richtig, dass belegte Business-Apartments unter die umstrittene Regelung fallen könnten, weil es sich trotz der Anmeldung beim Personenmeldeamt nicht um Personen mit Hauptwohnsitz oder einem Status gemäss Art. 2 Abs. 3 lit. a, c oder g ZWG handeln müsse.
Gestützt auf die von der Stadt Zürich vorgelegten statistischen Zahlen gelangte die Vorinstanz zu folgenden gerundeten Prozentanteilen am gesamten Wohnungsbestand.
Jahr
Anteil private
Zweitwohnungen
Anteil
unbelegte Apartments
Anteil
belegte Apartments
Anteil
Total
2017
3 %
0,8 %
0,4 %
4,2 %
2019
2,4 %
0,9 %
0,5 %
3,8 %
2021
2,1 %
0,9 %
0,7 %
3,7 %
Diesen Anteilen mass die Vorinstanz angesichts der Leerwohnungsziffer in der Stadt Zürich von 0,07 Prozent per 1. Juni 2022 eine genügende wohnpolitische Bedeutung zu. Dabei legte die Vorinstanz das Schwergewicht ihrer Beurteilung auf die Entwicklung bei den (belegten und unbelegten) Business-Apartments. Sie würdigte in diesem Rahmen Erkenntnisse und Schlussfolgerungen des Schlussberichts, den die Fahrländer Partner Raumentwicklung AG am 18. Dezember 2017 der Stadt Zürich erstattet hatte (im Folgenden: FPRE-Bericht; https://www.stadt-zuerich.ch/prd/de/index/stadtentwicklung/gesellschaft-und-raum/entwicklung-wohnstadt-2/fakten/zweitwohnungen.html; besucht am 27. September 2023). So wies die Vorinstanz gestützt auf den FPRE-Bericht darauf hin, dass Kurzzeitvermietungen vergleichsweise lukrativ im Vergleich zu den Preisspektren des regulären Wohnungsmarkts seien (dazu bereits oben E. 3.4.3). Weiter entnahm die Vorinstanz dem FPRE-Bericht, dass die Verteilung der Business-Apartments innerhalb der Stadt Zürich erheblich variiere, wobei die prozentualen Anteile am Wohnungsbestand namentlich in den zentralen Quartieren (so im Kreis 1) besonders hoch seien. Auch wenn der FPRE-Bericht in den Schlussfolgerungen keine Notwendigkeit für eine Regulierung des Zweitwohnungsmarkts auf gesamtstädtischer Ebene gesehen habe, habe er doch eine Beobachtung auf der Quartierebene bzw. an spezifischen Lagen empfohlen. Die Vorinstanz hielt dafür, es könne dem kommunalen Gesetzgeber, in Abweichung von dieser Fachempfehlung, nicht verwehrt sein, auf eine insgesamt als problematisch erachtete Entwicklung prospektiv mit einer Regulierung zu reagieren.
4.5 Die Beschwerdeführerinnen stellen ein haltbares öffentliches Interesse in Abrede. Ihrer Meinung nach bietet namentlich Art. 3 Abs. 3 RPG keine Handhabe für die umstrittene Regelung. Die in Art. 3 Abs. 3 RPG genannten Bedürfnisse der Bevölkerung dürften nicht bloss auf die ansässige Bevölkerung eingeengt werden. Auch aus dem kommunalen Richtplan, insbesondere Ziffer 3.6.3 b des Richtplantexts, ergebe sich kein öffentliches Interesse für die umstrittene Regelung. Dieser mache das Ergreifen von Massnahmen von steigenden Zahlen bei Zweitwohnungen abhängig. Weder gebe es insofern steigende Zahlen noch würden Zweitwohnungen und Business-Apartments in der Stadt Zürich eine problematische Rolle spielen oder sei eine problematische Entwicklung objektiv absehbar. Im Übrigen bestreiten die Beschwerdeführerinnen die Relevanz der belegten Business-Apartments in der oben wiedergegebenen Tabelle. Die Vorinstanz schliesse alle belegten Business-Apartments in ihre Betrachtung ein, obwohl dort nur die Möglichkeit, aber keine weitergehende Gewissheit einer unterjährigen Mietdauer bestehe. Einzig mit dieser falschen Herleitung der Zahlen könne die Vorinstanz eine Steigerung beim Anteil der Business-Apartments konstruieren. Gerade der Kreis 1 der Stadt Zürich sei nicht bekannt für viele Wohnungen, sodass dort Zweitwohnungen rasch einen signifikanten Prozentsatz erreichen würden. Es könne nicht Aufgabe der Vorinstanz sein, daraus ein Problem für die ganze Stadt abzuleiten und die umstrittene Regelung durchzuwinken. Ein öffentliches Interesse fehle für eine Regelung, mit welcher Wohnungsnutzende unterschiedlicher Klassen geschaffen würden. Weiter machen die Beschwerdeführerinnen geltend, die umstrittene Regelung verfolge wirtschaftspolitische Interessen und richte sich gezielt gegen das Geschäftsmodell der Anbieter von Business-Apartments.
4.6
4.6.1 In BGE 111 Ia 93 wurde das Instrument des Wohnanteilplans in der Stadt Zürich mit raumplanerischen und sozialpolitischen Anliegen gerechtfertigt (a. a. O., E. 2b) sowie verneint, dass damit unzulässige wirtschaftspolitische Ziele verfolgt würden (a. a. O., E. 3). Dabei nahm das Bundesgericht u. a. Bezug auf das Ziel, Wohn- und Arbeitsgebiete einander zweckmässig zuzuordnen (Art. 3 Abs. 3 lit. a RPG). Vorliegend geht es um eine Präzisierung der kommunalen Wohnanteilsregelung. Die bei der Einführung des Wohnanteilplans bejahten öffentlichen Interessen sind nach wie vor massgeblich. Die umstrittene Regelung bezweckt, den Mindestwohnanteil für die grossen Bevölkerungsteile, die auf langfristige Ortsansässigkeit ausgerichtet sind, (und für Hotels) zu sichern, was dem sozialen Leben in den Wohnzwecken vorbehaltenen Stadtgebieten dient (vgl. oben E. 3.8). Zwar ist es richtig, dass die Bedürfnisse der Bevölkerung im Ingress von Art. 3 Abs. 3 RPG jene der Gesamtheit der in der Schweiz wohnhaften Personen umfassen (vgl. Pierre Tschannen, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, Zürich u. a. 2019, Art. 3 N. 64). Dieser Grundsatz schliesst jedoch differenzierende Vorschriften in einzelnen Zonen bezüglich der Wohndauer in Verbindung mit der Art der Wohnnutzung nicht aus; insoweit ist ein Querbezug zur Zulässigkeit von kommunalen Zweitwohnungsregelungen für einzelne Zonen anzustellen (vgl. dazu BGr, 12. März 2018, 1C_180/2017, E. 4). Es ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz vorwiegend raumplanerische Interessen bei der umstrittenen Regelung angenommen hat und sie in Bezug zu Art. 3 Abs. 3 RPG gesetzt hat. Ergänzend sind vorliegend sozialpolitische Interessen auszumachen (vgl. oben E. 3.8).
4.6.2 Weiter ist es geboten, in der Tabelle zu den statistischen Zahlen entgegen den Beschwerdeführerinnen die belegten Business-Apartments in die Beurteilung einzubeziehen, weil die umstrittene Regelung diesen Wohnungstyp ebenfalls betrifft. Die diesbezüglichen Zahlen zeigen im Vergleich zu der nicht bestrittenen ausserordentlichen Wohnungsknappheit (Leerwohnungsbestand unter 0,1 Prozent, oben E. 4.4) und den ökonomischen Gegebenheiten genügend auf, dass langfristig vermietete Wohnungen an attraktiven Wohnlagen in der ganzen Stadt einer wohnpolitisch unerwünschten Gefahr der Verdrängung zugunsten von regelmässig ausschliesslich kurzzeitig zur Verfügung gestellten Wohnungen ausgesetzt sind. Die dargelegten öffentlichen Interessen sind deshalb von hohem Gewicht. Unter diesen Umständen kann es nicht darauf ankommen, dass die kritischen Werte beim Anteil von Zweitwohnungen am Wohnungsbestand im Allgemeinen im Hinblick auf das öffentliche Interesse an staatlichen Eingriffen deutlich höher angesetzt werden (vgl. Mösching, SHK-Kommentar ZWG, Art. 3 N. 7), als dies vorliegend der Fall ist. Mit der Vorinstanz ist der Stadt Zürich auch zuzubilligen, auf die problematische Entwicklung im Wohnungsmarkt prospektiv einzuwirken. Wie die Vorinstanz erwogen hat, steht Ziffer 3.6.3 b des kommunalen Richtplantexts diesem Vorgehen nicht entgegen. Es ist auch nicht erkennbar, dass die umstrittene Regelung bezwecken würde, der Hotelbranche einen Wettbewerbsvorteil einzuräumen.
4.6.3 Insgesamt lassen die mit der umstrittenen Regelung verfolgten raumplanerischen und sozialpolitischen Interessen die faktischen Auswirkungen auf die Wirtschaftstätigkeit – namentlich der Beschwerdeführerinnen – in den Hintergrund treten. Nach den Vorbringen des Beschwerdegegners 1, auf die noch einzugehen sein wird, bleiben trotz der Beschränkung von beliebigen unterjährigen Vermietungen auf Bereiche ausserhalb des Wohnanteilplans im Ergebnis derartige Nutzungen auf dem Stadtgebiet weiterhin in einem erheblichen Umfang zulässig (vgl. unten E. 5.3). Bereits an dieser Stelle kann festgehalten werden, dass die umstrittene Regelung die Wirtschaftsfreiheit nicht ihres Gehalts entleert. Der Vorwurf der Einführung von verfassungswidrigen wirtschaftspolitischen Zielen erweist sich als unbegründet. Vielmehr verfügt die umstrittene Regelung über ausreichende öffentliche Interessen zur Beschränkung der Eigentumsgarantie und der Wirtschaftsfreiheit.
5.
Ein Grundrechtseingriff erweist sich als verhältnismässig, wenn er für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist, d. h. eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation vorliegt (vgl. BGE 147 I 103 E. 10.4 mit Hinweisen).
5.1 Die Beschwerdeführerinnen stellen die Eignung in Frage. Die behördliche Massnahme hat für das Erreichen des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels dienlich bzw. zwecktauglich zu sein. Ungeeignet ist eine Massnahme, wenn sie keinerlei Wirkungen im Hinblick auf den angestrebten Zweck entfaltet oder die Erreichung des Ziels erschwert oder gar verhindert (vgl. BGE 148 II 392 E. 8.2.2 mit Hinweisen). Eine raumplanerische Massnahme ist nicht erst dann geeignet, wenn sie die Erreichung des angestrebten Ziels garantiert; es genügt, wenn sie dies erleichtert (BGr,
Die umstrittene Regelung vermag im Hinblick auf die öffentlichen Interessen an der Sicherung von Wohnraum für die auf langfristige Ortsansässigkeit ausgerichteten Bevölkerungsteile bloss einen begrenzten Beitrag zu leisten. Es lässt sich aber nicht sagen, dass die Massnahme untauglich wäre. Entgegen den Beschwerdeführerinnen ist der quantitativ von der Reglung betroffene Anteil am Wohnungsbestand nicht derart tief, dass eine lenkende Wirkung auf den Wohnungsmarkt ausgeschlossen wäre (vgl. oben E. 3.8). Auch wenn der Aufwand für Kontrolle und Vollzug in der stadträtlichen Weisung als gross bezeichnet wird, ist bei objektiver Betrachtung nicht anzunehmen, dass die Einhaltung der umstrittenen Regelung nur mit unverhältnismässigem Aufwand kontrollierbar wäre. Über die Erfüllung der Wohnanteilsregelung bei Nutzungsänderungen kann im Rahmen von Baubewilligungsverfahren entschieden werden (vgl. dazu Fritzsche/Bösch/ Wipf/Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 985 f.). Die Einleitung solcher Verfahren ist auch nachträglich, aufgrund von Kontrollergebnissen, möglich. Entgegen den Beschwerdeführerinnen ist das Vorliegen eines baubewilligungspflichtigen Tatbestands in diesem Zusammenhang nicht von vornherein zu verneinen. Im Rahmen der vorliegenden abstrakten Normenkontrolle kann angenommen werden, dass die Betroffenen grundsätzlich eine gerichtliche Überprüfung bei der Anwendung der umstrittenen Regelung im Einzelfall zu erwirken vermögen. Insgesamt bildet die umstrittene Regelung eine geeignete Massnahme zur Erreichung der angestrebten raumplanerischen und sozialpolitischen Interessen.
5.2 Wie die Vorinstanz nachvollziehbar dargelegt hat, erweist sich die umstrittene Regelung in örtlicher Hinsicht als erforderlich, weil insoweit keine milderen Massnahmen ausreichen würden. Beizufügen ist, dass die umstrittene Regelung auch in zeitlicher Hinsicht in genügender Weise als notwendig betrachtet werden kann. Sie soll im Anwendungsbereich nicht nur eine regelmässig ganz kurzzeitige Befristung zur Vermietung als reine Ferienwohnung ausschliessen, sondern auch gewisse temporäre Nutzungen für berufliche Zwecke wie bei Business-Apartments. Gemäss dem Raumplanungsbericht geht es bei der umstrittenen Regelung um die soziale Stabilität in der Nachbarschaft bei Mietwohnungen im Rahmen der geltenden Wohnanteilspflicht. Dies ist wesentlich, um der wohnpolitisch unerwünschten Anonymität entgegenzuwirken. Dafür ist eine Untergrenze von einem Jahr bei der regelmässigen Befristung in der Vermietung von Wohnungen gerechtfertigt. Soweit ersichtlich ist zu bejahen, dass das angestrebte Ergebnis nicht durch weniger einschneidende Massnahmen erreicht werden könnte und die Einschränkung nicht über das angestrebte Ziel hinausgeht, zumal sich die Beschwerdeführerinnen vor Verwaltungsgericht zu diesem Punkt nicht konkret äussern.
5.3 Die Beschwerdeführerinnen bestreiten die Zumutbarkeit des Eingriffs. Dabei weisen sie erneut auf den Schwellenwert von 20 Prozent bei der Zweitwohnungsgesetzgebung des Bundes hin und versuchen, damit das Gewicht der öffentlichen Interessen zu relativieren. Vor dem Hintergrund des ausserordentlich tiefen Leerwohnungsbestands von unter 0,1 Prozent sind die dargelegten öffentlichen Interessen bei der umstrittenen Regelung indessen als hoch einzustufen (vgl. dazu bereits oben E. 4.6.2).
Die Anknüpfung bei der Befristung an die Mindestdauer von einem Jahr erscheint zwar in zeitlicher Hinsicht als restriktiv, sodass der damit verbundene Grundrechtseingriff in Abweichung von der Ansicht der Vorinstanz nicht nur als untergeordnet, sondern doch als von einigem Gewicht anzusehen ist. Immerhin ist anzunehmen, dass sich auch im Anwendungsbereich der Regelung eine wirtschaftlich sinnvolle Nutzung aus Mietliegenschaften erzielen lässt. Ferner lassen die in der umstrittenen Regelung verankerten Anforderungen der Regelmässigkeit und der Gewerblichkeit bei der Wohnungsüberlassung sachgerechte Differenzierungen bei der Rechtsanwendung zu. Die Erläuterung im Erlassverfahren, wonach einmalig unterjährige Befristungen die Anrechenbarkeit nicht tangieren sollen (vgl. oben E. 3.4.3), nimmt Bezug auf eine relativ lange Mietdauer-Befristung unterhalb eines Jahrs im Rahmen einer Zeitspanne von fünf Jahren und bildet eine Leitlinie für den Begriff der Regelmässigkeit. Die umstrittene Regelung erscheint insoweit einer verhältnismässigen Handhabung zugänglich (vgl. auch oben E. 5.1). Hinzu kommt, dass die Vorinstanz aufgrund der Erklärungen des Beschwerdegegners 1 sowohl von der grundsätzlichen Geltung der Bestandesgarantie für die bestehenden Nutzungen bei Inkrafttreten der umstrittenen Regelung ausgegangen ist als auch angenommen hat, den Beschwerdeführerinnen sei eine Weiterentwicklung ihres Geschäftsmodells aufgrund der umfangreichen Geschossflächen ohne Wohnanteil im heutigen baulichen Bestand in der Stadt Zürich nicht verwehrt. Der Beschwerdegegner 1 bekräftigt vor Verwaltungsgericht, dass die maximal möglichen Nutzflächen ausserhalb der Mindestwohnanteile in allen Zonen, in denen Wohnen zulässig ist, im Durchschnitt rund 40 Prozent an den insgesamt möglichen Nutzflächen einer Liegenschaft ausmachen würden bzw. in absoluten Zahlen über 13 Mio. Quadratmeter nutzbare Geschossfläche ausserhalb der geltenden Wohnanteilspflicht bestehe. Diese Angaben stellen die Beschwerdeführerinnen nicht konkret in Frage. Dabei handelt es sich offensichtlich um umfangreiche Geschossflächen, sodass die diesbezügliche Prognose der Vorinstanz insoweit nicht zu beanstanden ist. Unter diesen Umständen brauchen die genaue Zahl der betroffenen Wohnungen und die relevante Wohnungsgrösse nicht abgeklärt zu werden. Soweit die Beschwerdeführerinnen allgemein behaupten, ihr Geschäftsmodell mit der jeweils bloss auf einige Monate angelegten Vermietung von Wohnungen könne bei der neuen Regelung nicht mehr fortgeführt werden, gehen sie nicht auf die sachlichen Differenzierungen in der Regelung und die örtlich unterschiedliche Begrenzungswirkung der geltenden Wohnanteilspflicht ein.
Eine Abwägung der sich entgegenstehenden privaten und öffentlichen Interessen ergibt, dass die Grundrechtseingriffe der umstrittenen Regelung für die Betroffenen grundsätzlich nicht unzumutbar sind. Ob die Durchsetzung im Einzelfall zu einer Unverhältnismässigkeit führen könnte, ist nicht im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle zu prüfen.
5.4 Nach dem Grundsatz der Wettbewerbsneutralität bzw. der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen sind Massnahmen verboten, die den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren und dadurch nicht wettbewerbsneutral sind. Als direkte Konkurrenten gelten Angehörige der gleichen Branche, die sich mit dem gleichen Angebot an dasselbe Publikum richten, um das gleiche Bedürfnis zu befriedigen. Die Gleichbehandlung der Gewerbegenossen geht weiter als das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV), gilt aber nicht absolut und schliesst gewisse Differenzierungen, etwa aus Gründen der Sozialpolitik, des Umweltschutzes oder der Kulturpolitik, nicht aus. Eine entsprechend begründete Ungleichbehandlung muss jedoch verhältnismässig sein und soll spürbare Wettbewerbsverzerrungen vermeiden. Erforderlich ist eine Interessenabwägung (BGE 142 I 162 E. 3.7.2 mit Hinweisen). Eine teilweise Überschneidung des Angebots begründet hingegen noch keine Konkurrentenstellung (vgl. BGE 119 Ia 433 E. 2b).
Die Beschwerdeführerinnen machen ein direktes Konkurrenzverhältnis zwischen den Beherbergungsformen der Business-Apartments und der Hotels geltend. Auch wenn Hotelbetriebe wie Ferienwohnungen und Business-Apartments dem temporären Aufenthalt der Kundschaft dienen, bestehen zwischen diesen Angebotstypen erhebliche Unterschiede. So bieten Hotels den Gästen regelmässig spezifische Ausstattungen und Dienstleistungen für touristische Bedürfnisse an, während die Nutzung von Ferienwohnungen und Business-Apartments grundsätzlich durch die Selbstversorgung der Gäste geprägt ist. Im Raumplanungsbericht wird daran erinnert, dass Hotelzimmer im Unterschied zu Wohnungen klassischerweise keine fest installierten Kochgelegenheiten aufweisen. Wie die Vorinstanz erwogen hat, sind die Beschwerdeführerinnen als Anbieterinnen von Business-Apartments daher nicht als direkte Konkurrentinnen von Hotelbetrieben zu qualifizieren. Aus dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen vermögen die Beschwerdeführerinnen nichts abzuleiten.
5.5 Darüber hinaus ist es namentlich mit Blick auf das wohnpolitische Anliegen der Sicherung des sozialen Lebens in den Quartieren sachlich haltbar, dass die Stadt Zürich im Rahmen der Wohnanteilspflicht mit der umstrittenen Regelung eine gewisse örtliche Konzentrierung der von vornherein kurzzeitigen temporären Aufenthalte in Hotelbetrieben weiterhin zulässt, während sie dies beim verstreuten Angebot von kurzzeitig vermieteten Wohnungen ausschliesst (vgl. oben E. 3.8 und 4.6.1). Angesichts dieser sachlichen Gründe für eine Ungleichbehandlung der Hotelbetriebe und betroffenen Wohnungsnutzungen sowie unter Berücksichtigung des weiten diesbezüglichen Spielraums des kommunalen Gesetzgebers setzt sich die umstrittene Regelung in diesem Punkt auch nicht in Widerspruch zum Gleichbehandlungsgebot nach Art. 8 Abs. 1 BV.
5.6 Demzufolge hält die umstrittene Regelung im Rahmen einer Erlassprüfung aufgrund der vorliegenden Beschwerde vor der Eigentumsgarantie, der Wirtschaftsfreiheit und dem allgemeinen Gleichbehandlungsgebot stand.
6.
Die Beschwerde ist demnach abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten den unterliegenden Beschwerdeführerinnen unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 sowie § 14 VRG). Ein Anspruch auf Parteientschädigung steht ihnen bei diesem Ergebnis nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Der für die Stadt Zürich handelnde Beschwerdegegner 1 beantragt ebenfalls eine Parteientschädigung. Den Gemeinwesen ist gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG gemäss ständiger Rechtsprechung lediglich in Ausnahmefällen, insbesondere bei ausserordentlichen Bemühungen, eine solche zuzusprechen. Die Entschädigungsberechtigung des Gemeinwesens entfällt in der Regel, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört, der Aufwand für das Rechtsmittelverfahren jenen nicht wesentlich übersteigt, den das Gemeinwesen im Rahmen des nichtstreitigen Verfahrens ohnehin erbringen musste, und die Behörden meist einen Wissensvorsprung aufweisen (zum Ganzen VGr, 10. September 2020, VB.2019.00188, E. 8.3 mit Hinweisen). Ein solcher Ausnahmefall liegt nicht vor, weshalb der Stadt Zürich im Beschwerdeverfahren keine Parteientschädigung zusteht.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 10'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 305.-- Zustellkosten,
Fr. 10'305.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführerinnen unter solidarischer Haftung auferlegt.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) das Baurekursgericht;
c) das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).
Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer und des Gerichtsschreibers:
(§ 71 VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [GOG; LS 211.1])
Aus den folgenden Gründen hätten eine Minderheit der Kammer und der Gerichtsschreiber die Beschwerde gutgeheissen:
Die umstrittene Regelung stellt einen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) und die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) dar. Solche Grundrechtseingriffe müssen die Voraussetzungen von Art. 36 BV erfüllen, d. h. sie müssen auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein (siehe Urteil E. 4.1). Nach Auffassung der Kammerminderheit fehlt es jedoch insbesondere an einem überwiegenden öffentlichen Interesse.
In erster Linie geht es dem Beschwerdegegner 1 um die Bekämpfung der Wohnungsknappheit: Gemäss dem Raumplanungsbericht liegt das Ziel der BZO-Teilrevision darin, den "Wohnraum im Umfang der Wohnanteilspflicht primär für die ansässige Bevölkerung" vorzubehalten. Ein Teil der Bevölkerung lebt – aus beruflichen oder anderen Gründen – mobil, zieht für einige Monate nach Zürich, ohne dass diese Personen von vornherein wissen, ob und/oder wann sie weiterziehen oder ob sie langfristig in der Stadt Zürich wohnhaft bleiben. Diese Personen sind auf flexibel verfügbare Wohnungen angewiesen. Gemäss Kapitel 1.2.4 und 1.3.1 des regionalen Richtplans Zürich ist die Schaffung und Erhaltung des Wohnraumangebots für unterschiedliche Zielgruppen und Lebenssituationen eine zentrale Aufgabe. Die Bedürfnisse der Bevölkerung im Sinn von Art. 3 Abs. 3 RPG umfassen nicht nur jene der "ansässigen" Bevölkerung (Tschannen, Art. 3 N. 64). Zu berücksichtigen sind vielmehr die Bedürfnisse aller Personengruppen, wie Ansässige, (Noch-)Nichtansässige, Durchreisende, Schweizerinnen, Ausländerinnen, Fahrende usw. Weder der Verfassung des Bundes noch jener des Kantons lässt sich eine Grundlage entnehmen, um das Interesse anderer Bevölkerungsteile, eine passende Wohnung zu finden, weniger zu gewichten als jenes der sogenannt ständig ansässigen Bevölkerung.
Die umstrittene Regelung betrifft namentlich auch Business-Apartments. Dass diese in vielen Fällen von einem Arbeitgeber jeweils für eine fixe Dauer von weniger als 12 Monaten gemietet und dessen Arbeitnehmenden zur Verfügung gestellt werden, führt nicht dazu, dass der "ansässigen Bevölkerung" knapper Wohnraum entzogen würde. Denn werden die Angebote für Business-Apartments eingeschränkt, müssen die betreffenden Arbeitnehmenden auf den Wohnungsmarkt für unbefristet vermietete Wohnungen oder allenfalls auf Hotels ausweichen. Dadurch würde die Knappheit an unbefristet vermieteten Wohnungen kaum reduziert, sondern insbesondere angesichts der finanziellen Möglichkeiten der neu an unbefristet vermieteten Wohnungen interessierten Personen möglicherweise noch verschlimmert.
Der kommunale Richtplan Siedlung, Landschaft, öffentliche Bauten und Anlagen wurde 2021 von der Stadt beschlossen und 2022 genehmigt; er ist somit sehr aktuell. Angesichts der 2022 bestehenden Umstände hat die Stadt Zürich im behördenverbindlichen Richtplan keine Massnahmen als erforderlich erachtet, sondern sich auf Ziffer 3.6.3 b beschränkt, wonach die Stadt die Entwicklung der Anteile und der räumlichen Verteilung der Zweitwohnungen in periodisch dichten Abständen beobachtet und überprüft. (Nur) bei steigenden Zahlen der gewerblich kommerziell genutzten Zweitwohnungen sind umgehend geeignete Massnahmen zu ergreifen (Urteil E. 4.4). Eine solche Steigerung lässt sich den vom Beschwerdegegner 1 vorgelegten statistischen Zahlen unter Einbezug der privaten Zweitwohnungen (vgl. Urteil E. 4.4) nicht entnehmen. Nur schon deshalb besteht für den Beschwerdegegner 1 kein Anlass, durch die streitgegenständliche Vorschrift einzugreifen. Die Steigerung in der Untergruppe der belegten Apartments betrifft mit einem Anteil von 0,7 % des Wohnungsbestands (2021) zum einen nur einen geringen Teil der Zweitwohnungen (insgesamt 3,7 %). Zum anderen sind in diesem Anteil auch belegte Apartments erfasst, für die eine Anmeldung mit Hauptwohnsitz erfolgt ist (vgl. Urteil E. 4.4) und die somit gar nicht zu den Zweitwohnungen gezählt werden können. Wie hoch dieser Anteil ist, ist aus den Akten nicht ersichtlich und wird auch vom Beschwerdegegner 1 nicht dargelegt. Somit erweisen sich diese statistischen Zahlen als kaum aussagekräftig. Indem der Beschwerdegegner 1 die streitgegenständlichen Bestimmungen dennoch erlassen hat, setzt er sich in Widerspruch zum kommunalen Richtplan. Nichts anderes ergibt sich aus dem FPRE-Bericht vom 18. Dezember 2017, der ebenfalls Jahre vor dem kommunalen Richtplan erstellt wurde. Im Gegenteil verneinte auch der FPRE-Bericht eine Notwendigkeit, auf gesamtstädtischer Ebene und kurzfristig regulierend auf den Zweitwohnungsmarkt einzuwirken, und betonte, dass mögliche Regulierungsmassnahmen sehr sorgfältig hinsichtlich ihrer Wirkungen auf die verschiedenen Teilmärkte – und deren Interaktionseffekte – hin untersucht werden müssten (Zusammenfassung S. 2 sowie S. 92).
Die streitbetroffenen Bestimmungen setzen somit keinen im Richtplan begründeten Handlungsauftrag um. Vielmehr spricht die spezifische Regelung im Richtplan gegen die streitige Regelung, solange keine Erhöhung der Zahl der gewerblich kommerziell genutzten Zweitwohnungen festgestellt wird. Dabei ist zu beachten, dass im Kanton Zürich gestützt auf § 16 Abs. 2 PBG die Richtplanung die Nutzungsplanung weiter gehend vorbestimmt als bundesrechtlich erforderlich (VGr, 16. Mai 2024, VB.2023.00035, E. 5.2; VGr, 28. April 2022, VB.2021.00601, E. 3.3). Jedenfalls kann dem kommunalen Interesse an der umstrittenen Regelung mangels einer solchen Erhöhung nur ein geringes Gewicht beigemessen werden. Entsprechendes gilt auch für die weiteren vom Beschwerdegegner 1 geltend gemachten Ziele wie der Wohnlichkeit, der "sozialen Stabilität in der Nachbarschaft" und der Verhinderung "wohnpolitisch unerwünschter Anonymität".
Was die Auswirkungen der betroffenen Nutzungen, insbesondere von Business-Apartments, auf die Mietpreise anbelangt, hielt der Regierungsrat am 4. Oktober 2023 in Beantwortung der kantonsrätlichen Anfrage KR-Nr. 238/2023 betreffend Einfluss von Buchungsplattformen wie Airbnb auf Wohnungsmangel und bezahlbare Wohnungen in Städten fest, dass die kommerzielle Nutzung von Wohnraum für Zweit- und Ferienwohnungen sowie für Business-Apartments einen Einfluss auf die Miet- und Immobilienpreise haben könne. Er präzisierte, dass dies insbesondere in touristisch sehr beliebten Destinationen der Fall sei bzw. in städtischen Quartieren mit einem hohen touristischen Potenzial, wenn solche Wohnnutzungen einen erheblichen Anteil am Gesamtwohnungsmarkt ausmachten und damit einen relevanten verknappenden Effekt auf den Erstwohnungsmarkt hätten. Da der relevante Anteil der Business-Apartments in der Stadt Zürich von 1,6 % (2021; vgl. E. 4.4 des Urteils) aber gering ist, könnte auch dieser Einfluss die zu beurteilende, flächendeckende Massnahme nicht rechtfertigen.
Unter diesen Umständen vermögen die öffentlichen Interessen an der streitbetroffenen Regelung die ihr entgegenstehenden Interessen nicht zu überwiegen. Zu letzteren gehört das durch die Wirtschaftsfreiheit geschützte private Interesse an der Möglichkeit, Business-Apartments mit befristeten Verträgen kommerziell vermieten zu können. Darüber hinaus besteht hieran auch ein öffentliches Interesse, da solche Business-Apartments für den international stark verflochtenen Wirtschaftsstandort Zürich wichtig sind. Auch in Übergangssituationen, wie beispielsweise der Erstwohnsitznahme in der Schweiz, stellen Business-Apartments ein beliebtes Angebot dar (FPRE-Bericht, S. 67); ausserdem kann auch die "ansässige Bevölkerung" in gewissen Lebenslagen auf kurzfristige Mietverhältnisse angewiesen sein.
Die Minderheit der Kammer und der Gerichtsschreiber hätten die Beschwerde schliesslich auch deshalb gutgeheissen, weil die Regelung die sehr kurzfristigen Wohnnutzungen in Hotels ebenso wie überjährige Nutzungen auf den Wohnanteil anrechnet, während nur gerade die mittlere Kategorie von Wohnungen, die gewerblich für weniger als ein Jahr zur Verfügung gestellt werden, von der Anrechnung ausgeschlossen werden. Die Regelung leidet insofern an einem inneren Widerspruch, sowohl in Bezug auf das Ziel, der Wohnungsknappheit entgegenzuwirken, als auch in Bezug auf das Ziel, eine soziale Stabilität der Nachbarschaft zu fördern.
Des Weiteren würde sich die Frage stellen, ob die Bevorzugung der "ansässigen Bevölkerung", wie auch immer diese definiert wird, und die Erschwerung des Zuzugs von anderen Bevölkerungsteilen mit der Niederlassungsfreiheit (Art. 24 BV) sowie dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung (Art. 8 BV; Art. 2 des Abkommens zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit vom 21. Juni 1999 [FZA; SR 0.142.112.681]) vereinbar sind.
Für richtiges Protokoll,
Der Gerichtsschreiber: