Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
AN.2021.00030
Verfügung
der Einzelrichterin
vom 1. März 2022
Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Gerichtsschreiber David Henseler.
In Sachen
A, vertreten durch B und C,
diese vertreten durch MLaw D,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
8090 Zürich,
vertreten durch die Bildungsdirektion Kanton Zürich, Generalsekretariat, Rekursabteilung,
Walcheplatz 2, 8090 Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend V Covid-19 Bildungsbereich: Änderung vom 24. November 2021 ,
hat sich ergeben:
I.
Der Regierungsrat des Kantons Zürich beschloss am 24. November 2021 eine Änderung der Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie im Bildungsbereich (V Covid-19 Bildungsbereich, LS 814.14), welche am 26. November 2021 mit der Meldungsnummer RS-ZH03-0000000436 im Amtsblatt publiziert und – unter Verkürzung der Beschwerdefrist auf zehn Tage sowie unter Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde – auf den 1. Dezember 2021 in Kraft gesetzt wurde.
II.
Am 2. Dezember 2021 liess A Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge seien § 2 Abs. 3 und 4 V Covid-19 Bildungsbereich umfassend aufzuheben und sei § 2 Abs. 1 V Covid-19 Bildungsbereich insofern aufzuheben, als darin eine Maskentragpflicht für Personen unter zwölf Jahren statuiert wird; eventualiter sei festzustellen, dass die erwähnten Normen rechtswidrig seien. In prozessualer Hinsicht ersuchte A um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung.
Mit Präsidialverfügung vom 6. Dezember 2021 wurde das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung abgewiesen.
Mit Beschwerdeantwort vom 13. Dezember 2021 beantragte die Bildungsdirektion namens des Regierungsrats die Abweisung des Rechtsmittels, soweit darauf einzutreten sei. Hierzu liess A am 17. Dezember 2021 Stellung nehmen.
Mit Beschluss vom 16. Februar 2022 (RRB Nr. 241/2022) hob der Regierungsrat §§ 2–4 V Covid-19 Bildungsbereich auf und setzte die Verordnungsänderung per 21. Februar 2022 in Kraft (ABl 2022-02-18; Meldungsnummer RS-ZH03-0000000463).
Die Einzelrichterin erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig für Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen.
1.2 Vorliegend fällt die Beurteilung in die einzelrichterliche Zuständigkeit, da – wie sich im Folgenden zeigt – die Beschwerde als gegenstandslos geworden abzuschreiben ist (§ 38b Abs. 1 lit. b VRG; vgl. Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 38 N. 11, § 38b N. 7).
1.3 Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. § 21b VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen (statt vieler VGr, 3. Januar 2022, AN.2021.00014, E. 1.2.1). Demnach ist die Beschwerdelegitimation zu bejahen, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende Partei durch den angefochtenen Erlass früher oder später einmal unmittelbar in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (sogenannte virtuelle Betroffenheit oder virtuelles Berührtsein; BGE 147 I 308 E. 2.2, 146 I 62 E. 2.1, 145 I 26 E. 1.2). Ein aktuelles Interesse ist insoweit erforderlich, als ein geeignetes Anfechtungsobjekt vorliegen muss, dessen Aufhebung der beschwerdeführenden Person den angestrebten Nutzen bringen muss. Dies bedeutet vor allem, dass der angefochtene Erlass im Zeitpunkt des Entscheids noch bestehen muss (BGE 147 I 478 E. 2.2; BGr, 2. September 2016, 2C_62/2015, E. 1.4 [nicht publiziert in BGE 143 I 109 = Pra. 106/2017 Nr. 69] – 2C_219/2012, E. 7 [nicht publiziert in BGE 138 I 410 = Pra. 102/2013 Nr. 62], Bertschi, § 21 N. 33; Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 1690).
Vorliegend wurden die von der Beschwerdeführerin angefochtenen Bestimmungen der V Covid-19 Bildungsbereich mit Beschluss vom 16. Februar 2022 per 21. Februar 2022 aufgehoben. Das aktuelle Interesse der Beschwerdeführerin ist somit während des laufenden Beschwerdeverfahrens dahingefallen und die Beschwerde deshalb grundsätzlich als gegenstandslos geworden abzuschreiben (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 28 N. 25; Marco Donatsch, § 63 N. 6).
1.4 Ausnahmsweise tritt das Verwaltungsgericht – in Übereinstimmung mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung – unter Verzicht auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses auf eine Beschwerde ein, wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen Interesse liegt (VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 1.4 – 3. Dezember 2020, AN.2020.00015, E. 1.3 – 22. Oktober 2020, AN.2020.00011, E. 1.2; vgl. BGE 147 I 478 E. 2.2 mit Hinweisen).
Hier drängt es sich nicht auf, ausnahmsweise vom Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses abzusehen. Denn zum einen haben sich sowohl das Bundesgericht als auch das Verwaltungsgericht mit der Zulässigkeit einer Maskentragpflicht auch für Primarschüler bereits mehrfach auseinandergesetzt (VGr, 3. Januar 2022, AN.2021.00024, E. 3 ff. – 3. Januar 2022, AN.2021.00014, E. 3 ff. – 8. Dezember 2021, AN.2021.00015, E. 3 ff.; BGr, 16. Dezember 2021, 2C_429/2021, E. 4 f. – 23. November 2021, 2C_183/2021, E. 2 ff. [zur Publikation vorgesehen] – 23. November 2021, 2C_228/2021, E. 2 ff.; vgl. auch BGE 147 I 393, 147 I 478). Dabei hat das Bundesgericht insbesondere festgehalten, dass die Kantone gestützt auf Art. 40 des Bundesgesetzes vom 28. September 2012 über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz, SR 818.101) auch eine generelle Maskentragpflicht in Innenräumen von Primarschulen anordnen können (BGr, 23. November 2021, 2C_183/2021, E. 3.6; VGr, 3. Januar 2022, AN.2021.00024, E. 4.3). Es fehlt somit an Rechtsfragen, an deren Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung (weiterhin) ein öffentliches Interesse besteht.
Des Weiteren ist auch nicht davon auszugehen, dass sich die aufgeworfenen Rechtsfragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können. In dieser Hinsicht hat der Bundesrat am 16. Februar 2022 insbesondere die Maskenpflicht in Läden, im Innenbereichen von Restaurants sowie von öffentlichen Betrieben und am Arbeitsplatz aufgehoben. Zur Begründung führte er an, dass sich die epidemiologische Lage positiv entwickelt habe; dank der hohen Immunität in der Bevölkerung sei eine Überlastung des Gesundheitssystems trotz der weiterhin hohen Viruszirkulation unwahrscheinlich (Bundesrat, Medienmitteilung vom 16. Februar 2022, verfügbar unter https://www.admin.ch/gov/de/start.html
Dokumentation > Medienmitteilungen). Vor diesem Hintergrund und mit Blick auf die epidemiologische Lage empfiehlt das Bundesamt für Gesundheit (BAG) keine Maskentragpflicht für Schülerinnen und Schüler mehr (vgl. Bundesamt für Gesundheit, Covid-19: Empfehlungen zu Präventionsmassnahmen in Schulen, Update Stand: 23. Februar 2022, S. 2). Schliesslich führte der Regierungsrat zur Begründung der Verordnungsanpassung vom 16. Februar 2022 Folgendes aus: "Es ist davon auszugehen, dass die Omikron-Welle ihren Höhepunkt mittlerweile überschritten hat und sich das Infektionsgeschehen nun fortlaufend verringern wird. Mit Blick auf die deutlich gestiegene Immunitätsrate und die seitens des Bundesrates beschlossenen weitgehenden Öffnungsschritte erweist sich die Maskentragpflicht (…) als nicht mehr verhältnismässig" (ABl 2022-02-18 S. 3). Eine erneute Verschärfung der Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie im Bildungsbereich ist vor diesem Hintergrund nicht wahrscheinlich.
1.5 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde als gegenstandslos geworden abzuschreiben.
2.
2.1 Gemäss § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG tragen die am Verfahren Beteiligten die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen. Über die Kostenauflage bei Gegenstandslosigkeit des Verfahrens enthält das Verwaltungsrechtspflegegesetz keine Vorschrift. Das Verwaltungsgericht entscheidet praxisgemäss nach Ermessen und gestützt auf eine summarische Beurteilung der Akten aufgrund der Sachlage vor Eintritt des zur Gegenstandslosigkeit führenden Grundes über die Kosten- und Entschädigungsfolgen. Dabei zieht es in erster Linie in Betracht, welche Partei vermutlich obsiegt hätte. Lässt sich der mutmassliche Ausgang eines Verfahrens im konkreten Fall nicht ohne Weiteres bestimmen, gehen die Kosten zulasten jener Partei, welche die Gegenstandslosigkeit bzw. das gegenstandslos gewordene Beschwerdeverfahren verursacht hat. Insbesondere bei Versagen dieser Kriterien dürfen die Verfahrenskosten aber auch nach Billigkeit verlegt werden. Kann keiner Partei vorgeworfen werden, die Gegenstandslosigkeit des Verfahrens allein verursacht zu haben, werden die Gerichtskosten regelmässig auf die Gerichtskasse genommen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 74 ff. sowie § 17 N. 31).
2.2 Gestützt auf eine summarische Beurteilung der Sache im heutigen Zeitpunkt hätte die Beschwerdeführerin vermutlich obsiegt (vgl. zum massgebenden Zeitpunkt Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 52 N. 8 f.; vgl. auch Donatsch, § 20a N. 4 ff.). Dies gilt umso mehr, da der Beschwerdegegner die angefochtenen Verordnungsbestimmungen aufhob, da sie – seiner Ansicht nach – am 16. Februar 2022 nicht mehr verhältnismässig waren (vgl. vorn, E. 1.4 Abs. 3). Der Beschwerdegegner hat somit zwar die Gegenstandslosigkeit des Verfahrens verursacht; allerdings ist dies der Dynamik der Pandemie geschuldet, weshalb es sich rechtfertigt, die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen.
Da die Beschwerdeführerin zum jetzigen Zeitpunkt der Pandemie mutmasslich obsiegt hätte und der Beschwerdegegner die angefochtenen Verordnungsbestimmungen aufgrund besserer eigener Erkenntnis aufhob (vgl. Plüss, § 17 N. 31), rechtfertigt es sich, Letzteren zu verpflichten, der Beschwerdeführerin eine reduzierte Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss verfügt die Einzelrichterin:
Die Beschwerde wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 120.-- Zustellkosten,
Fr. 620.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- zu bezahlen.
Gegen diese Verfügung kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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