Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
AN.2021.00001
Urteil
der 4. Kammer
vom 9. Juni 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Christoph Raess.
In Sachen
A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinderat Stäfa,
Beschwerdegegner,
betreffend Zusatzleistungen AHV/IV, Neufestsetzung Gemeindezuschüsse,
hat sich ergeben:
I.
Der Gemeinderat Stäfa beschloss am 14. Januar 2020, den allgemeinen Gemeindezuschuss im Sinn von § 20 des Zusatzleistungsgesetzes vom 7. Februar 1971 (ZLG, LS 831.3) für Einzelpersonen auf Fr. 130.- (bisher Fr. 202.-) pro Monat, für Ehepaare auf Fr. 195.- (bisher Fr. 303.-) pro Monat sowie pro Kind auf Fr. 45.- (bisher je Fr. 101.- für die ersten zwei, je Fr. 68.- für das dritte und vierte und Fr. 34.- für jedes weitere Kind) pro Monat festzusetzen; dieser Beschluss wurde am 31. Januar 2020 amtlich publiziert.
II.
A rekurrierte am 2. März 2020 beim Bezirksrat Meilen und beantragte sinngemäss, der Beschluss vom 14. Januar 2020 sei aufzuheben. Der Bezirksrat wies den Rekurs mit Beschluss vom 9. Dezember 2020 ab (Dispositiv-Ziff. I), auferlegte A die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 721.50 (Dispositiv-Ziff. II) und gewährte dieser unter Hinweis auf die Nachzahlungspflicht die unentgeltliche Prozessführung (Dispositiv-Ziff. III).
III.
A erhob am 1. Februar 2021 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss, der Rekursentscheid sowie der Beschluss vom 14. Januar 2020 seien aufzuheben; zudem ersuchte sie um Gewährung unentgeltlicher Prozessführung. Der Bezirksrat Meilen verzichtete am 11. Februar 2021 auf eine Vernehmlassung; der Gemeinderat Stäfa liess sich nicht vernehmen. Das Verwaltungsgericht zog in der Folge einen Auszug des Protokolls der Gemeindeversammlung Stäfa vom 7. Dezember 2004 bei, was den Parteien mit Schreiben vom 14. April 2021 angezeigt wurde. Am 25. Mai 2021 reichte A unaufgefordert eine weitere Stellungnahme ein.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Der gemeinderätliche Beschluss enthält eine generell-abstrakte Regelung zur Höhe der allgemeinen Gemeindezuschüsse und ist damit als Verordnung zu qualifizieren. Beschwerden gegen solche Akte beurteilt als letzte kantonale Instanz das Verwaltungsgericht (§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).
1.2 Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Zur Erhebung eines Begehrens um abstrakte Normenkontrolle ist gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung legitimiert, wer zumindest virtuell in schutzwürdigen tatsächlichen Interessen berührt ist. Virtuelles Berührtsein setzt voraus, dass die beschwerdeführende Person von der angefochtenen Regelung früher oder später einmal mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen ist (BGE 137 I 77 E. 1.4). Die Beschwerdeführerin hat Anspruch auf Ergänzungsleistungen und ist durch die angefochtene Verordnung damit unmittelbar betroffen. Sie ist zur Beschwerde legitimiert.
2.
2.1 Gemäss § 13 ZLG haben im Kanton Zürich wohnhafte Personen, die Anspruch auf Ergänzungsleistungen nach dem Bundesgesetz vom 6. Oktober 2006 über die Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (SR 831.30) haben, unter gewissen Voraussetzungen zusätzlich Anspruch auf kantonale Beihilfen. Der jährliche Höchstanspruch beträgt für Alleinstehende Fr. 2'420.- pro Jahr, für Ehepaare sowie Paare in eingetragener Partnerschaft Fr. 3'630.- sowie für minderjährige Kinder Fr. 1'210.- und für volljährige Kinder Fr. 2'420.- pro Jahr (§ 16 Abs. 1 ZLG).
2.2 Nach § 20 Abs. 1 ZLG können die Gemeinden Gemeindezuschüsse zu den kantonalen Beihilfen gewähren, die nicht als Einkommen anzurechnen sind. Die Gemeindeversammlung der Gemeinde Stäfa hat am 7. Dezember 2004 eine Verordnung über die Zusatzleistungen zur eidgenössischen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (im Folgenden ZLV Stäfa]) erlassen, gemäss deren Art. 1 Abs. 2 die Gemeinde Stäfa freiwillige Gemeindezuschüsse im Sinn von § 20 Abs. 1 ZLG gewährt. Diese Gemeindezuschüsse bestehen gemäss Art. 1 Abs. 3 ZLV Stäfa aus allgemeinen Gemeindezuschüssen (lit. a) und aus Mietkostenzuschüssen (lit. b). Die Gemeindezuschüsse werden nach Art. 3 Abs. 1 ZLV Stäfa "maximal in gleicher Höhe gewährt wie die kantonalen Beihilfen". Gemäss Art. 5 Abs. 1 ZLV Stäfa setzt der Gemeinderat die Höhe der Beiträge der allgemeinen Gemeindezuschüsse und der Mietkostenzuschüsse sowie die Maximalbeiträge und Einkommenslimiten fest. Gestützt auf diese Bestimmung erliess der Gemeinderat Stäfa den streitgegenständlichen Beschluss.
2.3 Gemäss Art. 38 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) werden alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts in der Form des Gesetzes erlassen. Zu den wichtigen Rechtssätzen gehören unter anderem die wesentlichen Bestimmungen über Zweck, Art und Umfang staatlicher Leistungen (Art. 38 Abs. 1 lit. e KV). Diese Bestimmung bezieht sich zwar ausdrücklich nur auf das kantonale Recht, gilt aber jedenfalls sinngemäss auch für das kommunale Recht (VGr, 5. September 2013, AN.2013.00002, E. 5.3.1; Matthias Hauser, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Verfassung des Kantons Zürich, Zürich etc. 2007, Art. 38 N. 50). Entsprechend müssen wichtige Rechtssätze gemäss § 4 Abs. 2 Satz 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) in der Form des Gemeindeerlasses beschlossen werden; die Zuständigkeit dafür liegt hier bei der Gemeindeversammlung (§ 4 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit §§ 14 f. GG sowie Art. 13 Ziff. 5 der Gemeindeordnung der Politischen Gemeinde Stäfa vom 22. September 2013). Das Gemeindegesetz regelt nicht näher, wann eine Regelung als wichtig zu betrachten ist. Diesbezüglich ist auf die gemäss Art. 38 KV für das kantonale Recht geltenden Kriterien abzustellen (Antrag des Regierungsrats vom 20. März 2013, S. 112 f. [ABl 2013-04-19]; Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. A., Zürich etc. 2019, Rz. 2213e).
Weniger wichtige Rechtssätze beschliessen die Gemeindebehörden in Form eines Behördenerlasses (§ 4 Abs. 3 GG). Soll in diesem Rahmen die Ausführungsgesetzgebung zu wichtigen Rechtssätzen delegiert werden, setzt dies aber voraus, dass die Grundzüge der zu regelnden Materie im Gesetz im formellen Sinn enthalten sind (Hauser, Art. 38 N. 40; Johannes Reich, in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, § 4 GG N. 17).
3.
3.1 Soweit die Beschwerdeführerin zunächst sinngemäss geltend macht, es sei der Gemeinde Stäfa generell verwehrt, die Höhe der Gemeindezuschüsse im vorgesehenen Mass zu senken, dringt sie damit nicht durch: § 20 ZLG verpflichtet die Gemeinden weder dazu, überhaupt Gemeindezuschüsse auszurichten, noch ergibt sich daraus eine Pflicht, allfällige Zuschüsse in bestimmter Höhe festzulegen. Es ist dem dafür zuständigen Gemeindeorgan deshalb unbenommen, die Gemeindezuschüsse tiefer festzulegen oder gar ganz abzuschaffen.
3.2 Fraglich ist allerdings, ob der Gemeinderat kompetent war, die Gemeindezuschüsse für Einzelpersonen und Ehepaare jeweils um 35 Prozent und die Gemeindezuschüsse für Kinder um bis zu 55 Prozent (erstes und zweites Kind) zu kürzen.
Art. 5 Abs. 1 ZLV Stäfa delegiert die Festsetzung der Höhe der Beiträge an den Gemeinderat, wobei die Verordnung (hier das formelle Gesetz) nur den Maximalbetrag festlegt und damit dem Gemeinderat einen sehr grossen Spielraum gibt. Es ist bereits zweifelhaft, ob eine derart offene Gesetzesdelegation mit § 4 Abs. 2 Satz 1 GG in Verbindung mit Art. 38 Abs. 1 lit. e KV vereinbar ist. Wie es sich damit verhält, braucht jedoch nicht abschliessend geprüft zu werden.
3.3 Die heutige Fassung von Art. 5 Abs. 1 ZLV Stäfa wurde an der Gemeindeversammlung vom 7. Dezember 2004 beschlossen. Gemäss dem in der Folge diskussionslos angenommenen Antrag des Gemeinderates sollte die "Anlehnung an die übergeordneten Bestimmungen über die Zusatzleistungen zur AHV/IV" beibehalten, jedoch die Höhe der allgemeinen Gemeindezuschüsse und der Mietzinszuschüsse sowie die Maximalbeiträge und Einkommenslimiten künftig durch den Gemeinderat festgesetzt werden, was folgendermassen begründet wurde: "Dies erlaubt es dem Gemeinderat, bei einer Verteuerung der Lebenshaltungskosten die Leistungen der Teuerung entsprechend nach oben anzupassen, jedoch auch in Zeiten allgemeiner Sparanstrengungen die Leistungen notfalls herabzusetzen." Daraus ergibt sich, dass Art. 5 Abs. 1 ZLV Stäfa nicht den Zweck hat, dem Gemeinderat eine Kompetenz zu verschaffen, die Gemeindezuschüsse in beliebiger Höhe festzusetzen. Vielmehr sollte er die Möglichkeit haben, kleinere Veränderungen wie die Anpassung an höhere Lebenshaltungskosten oder – wie der Antrag betont nur "notfalls" – im Rahmen allgemeiner Sparanstrengungen auch Kürzungen vorzunehmen. Soweit ersichtlich, machte der Gemeinderat mit der hier angefochtenen Anordnung denn auch zum ersten Mal Gebrauch von dieser Kompetenz und entsprachen die Gemeindezuschüsse vorher stets der Höhe der kantonalen Beihilfen.
3.4 Eine Kürzung der Gemeindezuschüsse um 35 bis 55 Prozent geht weit über die vorgesehene Anpassung an die Teuerung bzw. Kürzung im Rahmen allgemeiner Sparanstrengungen hinaus. Es kommt hinzu, dass der Gemeinderat die Kürzung gar nicht mit allgemeinen Sparanstrengungen begründet, sondern vielmehr einen eigentlichen Systemwechsel anstrebt, indem die Höhe der Gemeindezuschüsse nicht mehr an die Höhe der kantonalen Beihilfen angelehnt werden soll. Neu soll die Höhe sich stattdessen an der Höhe der Gemeindezuschüsse anderer Gemeinden im Bezirk Meilen orientieren. Darüber hinaus wird die Kürzung auch damit begründet, dass eine "Minderung der Besserstellung von ZL-Bezügerinnen und Bezüger im Vergleich zu Personen in der Sozialhilfe" angestrebt werde.
Wohl wäre es der Gemeinde Stäfa nach dem vorgängig Ausgeführten (E. 3.1) unbenommen, eine Anpassung vorzunehmen. Der Entscheid, sich bei der Höhe der Gemeindezuschüsse nicht mehr an den kantonalen Beihilfen zu orientieren, fällt jedoch in die Zuständigkeit des Gesetzgebers und damit hier in die Zuständigkeit der Gemeindeversammlung.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und sind der Beschluss des Gemeinderates vom 14. Januar 2020 sowie Dispositiv-Ziff. I des Rekursentscheids aufzuheben. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II und III des Rekursentscheids sind die Rekurskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und ist das Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung als gegenstandslos geworden abzuschreiben.
5.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und ist das Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung als gegenstandslos geworden abzuschreiben.
Demgemäss erkennt die Kammer:
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II und III des Beschlusses des Bezirksrats Meilen vom 9. Dezember 2020 werden die Rekurskosten dem Beschwerdegegner auferlegt und wird das Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung als gegenstandslos geworden abgeschrieben.
Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.-- Zustellkosten,
Fr. 2'570.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
Das Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
Mitteilung an …