Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
AN.2018.00001
Beschluss
der 4. Kammer
vom 19. September 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
A–L,
alle vertreten durch RA M,
Beschwerdeführende,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
vertreten durch die Direktion der Justiz und des Innern, Neumühlequai 10, Postfach, 8090 Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Änderung der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung,
hat sich ergeben:
I.
Der Regierungsrat beschloss am 13. Dezember 2017, die Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007 (Organisationsverordnung, VOG RR [LS 172.11]) zu ändern und um einen neuen vierten Teil mit dem Titel "Aufsicht über die Bezirksverwaltung und die Gemeinden" zu ergänzen, welcher folgende Bestimmungen enthält:
" § 76 a. Die Direktion der Justiz und des Innern übt die Aufsicht über die administrative und organisatorische Führung in der Bezirksverwaltung aus. Sie kann der Bezirksverwaltung Weisungen erteilen.
§ 76 b. 1 Die Direktion der Justiz und des Innern übt die allgemeine Aufsicht über die Gemeinden aus, soweit diese dem Regierungsrat zusteht.
2 Sie legt in einer Verwaltungsverordnung fest:
a. die Mittel der allgemeinen Aufsicht,
b. die Aufgabenteilung und den Informationsaustausch zwischen den Bezirksräten und dem Gemeindeamt.
3 Die Verwaltungsverordnung bedarf der Genehmigung des Regierungsrates."
Dieser Beschluss wurde im Amtsblatt vom 22. Dezember 2017 publiziert (ABl 2017-22-12 [Nr. 51]).
II.
A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K und L liessen am 31. Januar 2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, "[d]ie Änderungen der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung, konkret die §§ 76a und 76b VOG RR, sowie der Regierungsratsbeschluss RRB Nr. 1202/2017 vom 13. Dezember 2017" seien unter Entschädigungsfolge "zuzüglich Mehrwertsteuerzuschlag" aufzuheben. Der Regierungsrat liess mit Beschwerdeantwort vom 2./5. März 2018 die Abweisung des Rechtsmittels beantragen, soweit darauf einzutreten sei. Mit weiteren Stellungnahmen von A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K und L vom 9. April und 17. Mai sowie des Regierungsrats vom 23. April 2018 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständige Instanz für die Beurteilung von Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen. Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG). Da der angefochtene Beschluss öffentliches Recht betrifft, setzt sich der Spruchkörper vollumfänglich aus Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammen. Die Besetzung erfolgt gemäss Ziff. 1.5 des Plenarbeschlusses des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (vgl. ABl 2018-20-07 [Nr. 29]).
Mit einer – sogleich zu erörternder – Ausnahme erscheinen sodann auch die übrigen Eintretensvoraussetzungen klar erfüllt.
1.2 Nach § 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. Anders als bei der Anfechtung einer Anordnung (vgl. § 21 Abs. 1 VRG) genügt mithin eine bloss virtuelle Betroffenheit (vgl. VGr, 11. Juli 2018, AN.2017.00004, E. 1.2 mit Hinweisen; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 21 N. 32 ff.). Die Anforderungen sind erfüllt, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende Partei durch den angefochtenen Erlass früher oder später einmal in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (BGE 135 II 243 E. 1.2, 133 I 206 E. 2.1). Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse reicht nicht aus (BGE 136 I 59 E. 2.1, 125 I 7 E. 3c, 123 II 376 E. 2).
1.2.1 Bei den Beschwerdeführenden handelt es sich um Statthalterinnen und Statthalter im Kanton Zürich. Als solche seien sie – so die Beschwerde unter Berufung auf die jüngste Rechtsprechung des Bundesgerichts – durch die beanstandete Verordnungsänderung unmittelbar beschwert, da diese weitreichende Konsequenzen "für die tägliche Erledigung der Geschäfte" bzw. ihre "Funktionsausübung" habe. So unterstünden sie bzw. die Bezirksverwaltungen künftig nicht mehr der Oberaufsicht des Beschwerdegegners, sondern derjenigen der Direktion der Justiz und des Innern, welche erhebliche Befugnisse erhalte und (neu) insbesondere mittels Weisungen sowie einer Verwaltungsverordnung Inhalt und Umfang der bezirksrätlichen Kompetenzen in der Gemeindeaufsicht mit der Folge regeln könne, dass sie bzw. die Bezirksräte bei ihrer eigenen Aufsichtstätigkeit über die Gemeinden keine Unabhängigkeit mehr zu wahren vermöchten. "Die ursprünglich im Gemeindegesetz vorgesehene Zweiteilung der Gemeindeaufsicht zwischen Regierungsrat und Bezirksrat" werde mithin (faktisch) "aufgehoben" bzw. es würden "neue hierarchische Verhältnisse [geschaffen], die in keinem Gesetz im formellen Sinn vorgesehen" seien.
Die Beschwerdeführenden machen somit nicht geltend – und es ist auch nicht ersichtlich –, dass sie als Privatpersonen einen unmittelbaren persönlichen Nutzen aus der Aufhebung der angefochtenen Bestimmungen zu ziehen vermöchten; wenn überhaupt, könnte sich eine Betroffenheit im Sinn von § 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG bei ihnen vielmehr einzig in ihrer Funktion als Mitglieder eines Bezirksrats einstellen. Bis zu dem von den Beschwerdeführenden in diesem Zusammenhang zu ihren Gunsten angeführten Bundesgerichtsentscheid vom 22. November 2017 (BGE 144 I 43), worin die Legitimation zweier Mitglieder des Grossen Rats des Kantons Genfs bejaht wird, sich gegen eine Gesetzesrevision zu wehren, mit welcher das parlamentarische Initiativrecht auf die Ersatzabgeordneten des Rats ausgeweitet wurde, wäre die Frage, ob die blosse Mitgliedschaft in einer Behörde ausreicht, um eine persönliche Betroffenheit zu begründen, dabei mit Blick auf die konstante Rechtsprechung des Verwaltungs- wie auch des Bundesgerichts klar zu verneinen gewesen; das (öffentliche) Interesse an der richtigen Rechtsanwendung bzw. am korrekten Gang der Behördentätigkeit allein vermochte dem Mitglied bzw. den Mitgliedern einer Behörde noch keine Beschwerdelegitimation zu verschaffen (vgl. BGE 123 I 41 E. 5c/aa f.; VGr, 5. Oktober 2016, VB.2016.00370, E. 1.3 – 6. September 2017, VB.2017.00168, E. 4.1 – 28. März 2018, VB.2017.00862, E. 3.1). Nach BGE 144 I 43 soll nun aber offenbar in Abkehr von dieser Praxis die Beeinträchtigung des Geschäftsgangs für amtierende Organvertreter bereits legitimationsbegründend sein, was sehr weit geht. Immerhin bedürfte es aber einer solchen Beeinträchtigung.
Vorliegend wird jedoch nicht in vorbestehende Kompetenzen der Beschwerdeführenden eingegriffen – höchstens mittelbar in untergeordnete geschäftliche Abläufe. So sind die Beschwerdeführenden dadurch, dass der Beschwerdegegner eigene (delegierbare) Kompetenzen an die Direktion der Justiz und des Innern überträgt, nicht weiter beschwert; dies trifft in besonderem Mass auf die Übertragung von Befugnissen des Beschwerdegegners im Bereich der Verbandsaufsicht über die Gemeinden zu (vgl. § 76b Abs. 1 VOG RR). Aber auch soweit der Direktion mit den streitgegenständlichen Bestimmungen explizit ein abstraktes Weisungsrecht bzw. die Verwaltungsverordnungskompetenz eingeräumt wird, werden die Beschwerdeführenden – entgegen ihrem Dafürhalten – nicht in ihren bisherigen Kompetenzen beschnitten. Die Beschwerdeführenden scheinen denn auch der unzutreffenden Annahme verhaftet, sie seien in ihrer eigenen Aufsichtstätigkeit über die Gemeinden frei bzw. es stehe ihnen in diesem Bereich eine primäre und zudem (gegenüber dem Kanton) weisungsungebundene Aufsichtsbefugnis zu, was nicht der Fall ist. Als (lediglich örtlich dezentralisierte) Verwaltungs- und Verwaltungsrechtspflegeeinheiten des Kantons stehen die Bezirksräte und ihre Mitglieder (selbstverständlich auch) bei der Wahrnehmung der Verbandsaufsicht unter der Dienstaufsicht und der sich hieraus ergebenden Weisungsgewalt des Beschwerdegegners und können bei ihrer Verwaltungstätigkeit – anders als die Gemeinden als "Objekte" der Verbandsaufsicht – keine Autonomie für sich beanspruchen. (Allein) aus der Unterordnung unter die Dienstaufsicht einer anderen (unliebsamen) Behörde und der Delegation gewisser Weisungsbefugnisse an diese aber ergibt sich noch keine Betroffenheit in schutzwürdigen Interessen (vgl. zum Ganzen sogleich unten 3 ff.).
1.2.2 Damit vermögen sich die Beschwerdeführenden nicht auf ein schützenswertes virtuelles Interesse zu berufen und ist ihnen insofern die Legitimation zur Beschwerdeerhebung abzusprechen. Auf die Beschwerde ist nicht einzutreten.
Wie sich aus den nachstehenden Ausführungen ergibt, erwiese sich die Beschwerde im Übrigen bei materieller Behandlung als unbegründet und wäre deshalb abzuweisen.
2.
Die Beschwerdeführenden machen zunächst geltend, die §§ 76a f. VOG RR verstiessen gegen das neue Gemeindegesetz vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1, in Kraft getreten am
Der § 76b VOG RR verletze zudem "aufgrund seiner fehlenden Normstufe und -dichte den Grundsatz der Gewaltenteilung bzw. das Legalitätsprinzip" und bilde insofern weder "für die Statuierung einer Aufsichtskompetenz der Direktion der Justiz und des Innern" noch für den Erlass von "Verwaltungsverordnungen mit einem Inhalt […], welcher zumindest auf Verordnungsstufe geregelt werden müsste", eine hinreichende gesetzliche Grundlage. Auch der § 76a VOG RR erfülle schliesslich "die Anforderungen an die gesetzliche Normstufe nicht und verletzt somit das Legalitätsprinzip resp. den Grundsatz der Gewaltenteilung", da der Direktion der Justiz und des Innern darin weitreichende Befugnisse eingeräumt würden, die dem Beschwerdegegner gar nicht zukämen und bisher von ihm "auch nie so wahrgenommen" worden seien. Gerade mit dem ausdrücklich erwähnten Weisungsrecht etwa werde die Direktion "unmittelbar Einfluss auf die Aufsichtstätigkeit der Bezirksräte über die Gemeinden nehmen" und entsprechend "die ursprünglich vorgesehene zweistufige Aufsicht vom Bezirksrat zur Regierung zusätzlich (zur Kompetenz, die Zuständigkeit in der Aufsicht zwischen Bezirken und Direktion mittels Verwaltungsverordnung zu regeln, § 76b Abs. 2 lit. b VOG RR) ausschalten können. Diese Kompetenzverschiebung, die der Gesetzgeber gerade vermeiden wollte, müsste folglich, wegen ihrer Tragweite umso mehr vom Gesetzgeber beschlossen werden können."
3.
3.1 Aufsicht bedeutet ganz allgemein die Befugnis einer übergeordneten Stelle, Handlungen nachgeordneter Stellen zu veranlassen, zu kontrollieren, zu beanstanden und unter Umständen zu korrigieren (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 5 Rz. 31 f., auch zum Folgenden). Unterschieden wird üblicherweise zwischen Dienstaufsicht einerseits und Organisations- oder Verbandsaufsicht anderseits. Die Dienstaufsicht entfaltet sich grundsätzlich nur innerhalb des einzelnen Verwaltungsträgers (innerhalb der Zentralverwaltung einschliesslich der örtlich dezentralisierten Verwaltung); sie ist die hierarchische (Rechts- und Fach-)Aufsicht der vorgesetzten Behörden über die untergebenen Amts- und Dienststellen und schliesst die Befugnis ein, in die Erledigung konkreter Einzelgeschäfte einzugreifen sowie Dienstbefehle an die Adresse nachgeordneter Einheiten oder Personen zu erteilen (so auch Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1575). Die Organisations- oder Verbandsaufsicht spielt demgegenüber im Verhältnis des Gemeinwesens zu den Trägern der selbständigen dezentralen Verwaltung (Tschannen/Zimmerli/Müller, § 5 Rz. 33, auch zum Folgenden). Adressat der Aufsicht ist allein der selbständige dezentrale Verwaltungsträger als solcher (nicht die Einheiten und Personen innerhalb des Verwaltungsträgers), und auch in ihrem Umfang ist die Organisationsaufsicht vergleichsweise beschränkt. Fachliche Weisungen zu Materien, die nach der gesetzlichen Ordnung in den Autonomiebereich des beaufsichtigten Verwaltungsträgers fallen, sind zu vermeiden; es bleibt grundsätzlich bei einer blossen Rechtsaufsicht (vgl. auch Hans Rudolph Thalmann,Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, Vorbemerkungen zu §§ 141–150 N. 2.2).
Die Aufsichtstätigkeit lässt sich ebenfalls in zwei Hauptkategorien aufteilen: die präventive und die repressive Aufsicht. Die präventive Aufsicht dient der Verhinderung von Rechtswidrigkeiten und anderen Missständen, während die repressive Aufsicht an einen bereits eingetretenen aufsichtsrechtlichen Sachverhalt anknüpft und die Beseitigung und Sanktionierung eines rechts- oder ordnungswidrigen Zustands bezweckt (vgl. zum Ganzen Tobias Jaag in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 94 N. 10; Tobias Jaag, Zwangsmassnahmen in der Verbandsaufsicht, ZBl 2010, S. 73 ff. [Zwangsmassnahmen], 75). Je verbindlicher und verpflichtender die in Anspruch genommenen Aufsichtsmittel sich dabei erweisen, desto eher ist hierfür eine besondere gesetzliche Grundlage erforderlich; vor allem Massnahmen der präventiven Aufsicht sind daher oftmals auch ohne (besondere) Grundlage zulässig. Zu differenzieren ist zudem nach dem Autonomiegrad des zu beaufsichtigenden Verwaltungsträgers; während der Exekutive gegenüber der (Zentral-)Verwaltung ein zumeist umfassendes Aufsichts- und Weisungsrecht zukommt, selbst wenn die einzelnen Aufsichtsmittel nicht gesetzlich normiert sind, soll im Bereich der selbständigen dezentralen Verwaltung sowohl der Autonomiebereich als auch dessen Gegenstück, die Aufsicht, gesetzlich möglichst bestimmt und eingehend geregelt werden (zum Ganzen Stefan Schulthess/René Wiederkehr, Aufsicht und Legalitätsprinzip, ZBl 2009, S. 181 ff., 193, 195 f., 199 f. und 206 f. mit Hinweisen; Alain Griffel, Allgemeines Verwaltungsrecht im Spiegel der Rechtsprechung, Zürich etc. 2017, N. 619; anders noch Thalmann, Vorbemerkungen zu §§ 141–150 N. 6).
3.2 Im Kanton Zürich steht der Beschwerdegegner als oberste leitende und vollziehende Behörde (Art. 60 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101]) an der Spitze der Verwaltungshierarchie. Er leitet nach Art. 70 Abs. 1 KV die kantonale Verwaltung und bestimmt im Rahmen des Gesetzes ihre Organisation. Die (örtlich dezentralisierte) Bezirksverwaltung ist Teil der kantonalen Verwaltung und steht ebenfalls unter der Leitung des Beschwerdegegners (§ 45 Abs. 1 des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 [OG RR, LS 172.1]), womit dieser grundsätzlich auch die (Dienst-)Aufsicht über die Bezirksräte und Statthalterämter (vgl. § 2 des Bezirksverwaltungsgesetzes vom 10. März 1985 [BezVG, LS 173.1]) ausübt und ihnen – ausserhalb ihrer Rechtsprechungstätigkeit (§ 3 BezVG) – Weisungen erteilen kann (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 1 OG RR; Griffel, N. 606 und 611; ferner VGr, 22. März 2017, VB.2016.00803, E. 4.2; BGr, 18. Dezember 2017, 1C_517/2017, E. 4.5; BGE 128 I 254 E. 4.1 und 4.5).
Bei der Wahrnehmung der (Verbands-)Aufsicht über die Gemeinden und anderen Trägerschaften kommunaler Aufgaben wirken der Beschwerdegegner und die Bezirksbehörden demgegenüber zusammen (Jaag, Art. 94 N. 2 f., auch zum Folgenden). Gemäss Art. 94 KV stehen die erstgenannten Verwaltungsträger "unter der Aufsicht" der Bezirksräte und des Beschwerdegegners. Über die konkrete Abgrenzung zwischen der Aufsichtstätigkeit der Bezirksräte und derjenigen des Beschwerdegegners aber schweigt sich die Verfassung aus, und auch auf Gesetzesstufe findet sich das Zusammenwirken der beiden Organe nicht näher geregelt. § 164 GG hält diesbezüglich lediglich fest, dass den Bezirksräten und dem Beschwerdegegner die "allgemeine Aufsicht" – verstanden als die Aufsicht in Organisations-, Verfahrens- und Finanzfragen – zukommt (Abs. 1), während sich die Sachaufsicht nach spezialgesetzlichen Regelungen richtet (Abs. 2; vgl. etwa § 73 Abs. 1 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 [LS 412.100] und § 2 lit. b des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [LS 700.1]). Zumindest für den Bereich der repressiven allgemeinen Aufsicht ergibt sich aus den nachfolgenden Bestimmungen des Gemeindegesetzes allerdings (sinngemäss), dass der Bezirksrat nach dem Willen des Gesetzgebers erste aufsichtsrechtliche Instanz ist, während dem Regierungsrat die Funktion der "Oberaufsicht" zukommt (vgl. auch § 10 Abs. 1 BezVG; Mischa Morgenbesser/Lorenzo Marazzotta in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], GG – Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, § 164 N. 8 ff., auch zum Folgenden). So sind nach § 166 Abs. 1 f. GG Ordnungswidrigkeiten in erster Linie durch den Bezirksrat zu beheben, während der Beschwerdegegner nur in begründeten Fällen tätig werden soll (§ 166 Abs. 3 GG). Ferner sieht § 165 GG eine Berichterstattungspflicht der Bezirksräte an den Beschwerdegegner vor, womit dieser auch eine Kontrolltätigkeit über die Aufsichtstätigkeit der Bezirksräte ausübt.
3.3 Mit den neu in die Organisationsverordnung eingefügten §§ 76a f. VOG RR werden nun dem Wortlaut nach die dem Beschwerdegegner im Bereich der Dienst- und Verbandsaufsicht zukommenden Aufgaben, die (Dienst-)Aufsicht über die administrative und organisatorische Führung der Bezirksverwaltung sowie die allgemeine (Verbands-)Aufsicht über die Gemeinden auszuüben und in diesem Zusammenhang Weisungen bzw. Verwaltungsverordnungen zu erlassen, der – für das Gemeinde- und Bezirkswesen zuständige (vgl. § 38 Abs. 1 OG RR in Verbindung mit § 58 Abs. 1 sowie Anhang 1 lit. A Ziff. 5 f. VOG RR) – Direktion der Justiz und des Innern übertragen.
Folgt man den Materialien, soll mit der Delegation der entsprechenden Kompetenzen "eine effiziente sowie effektive [Aufsichts-]Tätigkeit sichergestellt" werden. So seien in den vergangenen Jahren Missstände bei bzw. Lücken in der Wahrnehmung insbesondere der Aufsicht über die Statthalterinnen und Statthalter zu Tage getreten (vgl. VGr, 22. März 2017, VB.2016.00803); dem soll künftig mittels einer Delegation von Aufsichtsaufgaben des Beschwerdegegners an die Direktion der Justiz und des Innern begegnet werden, da dieser als siebenköpfiges Kollegialorgan die ihm zufallenden Aufsichtsfunktionen nicht selbst wahrnehme bzw. handlungsunfähig wäre, wenn er dies tun müsste. Im Weiteren sei es im Bereich der präventiven Gemeindeaufsicht in der Vergangenheit zu negativen und positiven Kompetenzkonflikten zwischen den involvierten Aufsichtsorganen gekommen und bestehe diesbezüglich – aufgrund des Fehlens einer Stufenordnung sowie eines Massnahmekatalogs, wie sie die §§ 166 ff. GG für die repressive Aufsicht enthielten – ein dringender Klärungsbedarf hinsichtlich der wesentlichen Fragen der Zuständigkeit und des Einsatzes (präventiver) Aufsichtsmittel. Die Direktion der Justiz und des Innern soll daher zusätzlich "die Kompetenz zum Erlass einer Verwaltungsverordnung erhalten, in der sie die Mittel der präventiven Aufsicht sowie die Aufgabenteilung und den Informationsaustausch zwischen den kantonalen Aufsichtsbehörden festlegt". Dabei handle es sich "um eine generell-abstrakte Weisung, die sich an das Gemeindeamt und die Bezirksräte als beaufsichtigte Verwaltungsträger, nicht jedoch an die Gemeinden oder an Privatpersonen" richte.
4.
4.1 Es gilt heute als Selbstverständlichkeit, dass nicht sämtliche Beschlüsse der Exekutive vom Gesamtregierungsrat gefällt werden können; vielmehr ist anerkannt, dass eine stufengerechte Verteilung der Amtsgeschäfte zu suchen ist (Isabelle Häner in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 65 N. 14). In diesem Sinn ermächtigt Art. 65 Abs. 4 KV den Beschwerdegegner, den Direktionen Geschäfte zur selbständigen Erledigung zu übertragen (siehe auch § 38 Abs. 1 OG RR, wonach der Beschwerdegegner den Direktionen Zuständigkeitsbereiche und Aufgaben zuweist). Dabei ist jedoch zu beachten, dass nicht alle Aufgaben delegierbar sind. Inhaltlich stösst die Delegation dort an Grenzen, wo es um Entscheide zu Kernfragen der Staatsleitung, mithin die "obersten" Fragen der Staatsleitung, des Vollzugs und der Kommunikation geht (vgl. Art. 60 KV). Diese Entscheide müssen stets vom Kollegium selbst gefällt werden (Häner, Art. 65 N. 15; zur entsprechenden Regelung auf Bundesebene Markus Müller, Basler Kommentar, 2015, Art. 177 BV N. 24 und 28, sowie Bernhard Ehrenzeller, St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 2014, Art. 177 N. 30; ferner Cécile Schmucki-Hengartner, Die Delegation von Verwaltungsaufgaben der Regierung innerhalb der Verwaltung, Zürich 1977, S. 47 ff. und 57 ff.). In formeller Hinsicht nicht an eine Stelle unterhalb des Beschwerdegegners übertragen lassen sich sodann Rechtsetzungsbefugnisse. Die sogenannte Subdelegation ist im Kanton Zürich grundsätzlich ausgeschlossen; die Ermächtigung zum Erlass von Verordnungen erfolgt durch den Verfassung- oder Gesetzgeber. Es liegt an diesem, gegebenenfalls eine Direktion für den Erlass einer Verordnung als zuständig zu erklären (vgl. Art. 38 Abs. 3 KV; zum Ganzen Häner, Art. 65 N. 17; siehe auch Müller, Art. 177 BV N. 28).
4.2 Die – wie hier – gestützt auf Art. 65 Abs. 4 KV in Verbindung mit § 38 Abs. 1 OG RR auf Verordnungsstufe vorgesehene Delegation von Aufsichtsbefugnissen des Beschwerdegegners an eine Direktion erweist sich daher grundsätzlich als zulässig, wenn und solange im Rahmen der Aufsicht (bezogen auf den Aufsichtsbereich und die Aufsichtsmittel) keine Entscheide oder Massnahmen wesentlicher politischer Bedeutung getroffen werden müssen (vgl. etwa für die Bundesebene Ehrenzeller, Art. 177 N. 31; BBl 1997 III 103; Nadine Mayhall, Aufsicht und Staatshaftung, Zürich etc. 2008, S. 20, wonach der Bundesrat seine Aufsicht auf die obersten Verwaltungsträger und bedeutende Situationen konzentriert). Entsprechend hält denn auch der Beschwerdegegner in den Erläuterungen zur strittigen Verordnungsänderung explizit fest, dass mit dieser nur die "delegierbaren" Aufsichtsaufgaben auf die Direktion der Justiz und des Innern übertragen werden sollen. Ob eine delegierbare Kompetenz vorliege, beurteile sich dabei im jeweiligen Einzelfall nach der Wichtigkeit der Entscheidung und nach der Intensität des Eingriffs in (individuelle) Rechtspositionen. Im Bereich der präventiven Aufsicht seien dies die meisten der Aufsichtskompetenzen des Kollegiums. Als Beispiele nicht übertragbarer Aufsichtsaufgaben zu erwähnen seien dagegen etwa die fristlose Entlassung Staatsangestellter bzw. vom Volk gewählter Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Bezirksbehörden (§ 22 des kantonalen Personalgesetzes vom 27. September 1998 [PG, LS 177.10]); VGr, 22. März 2017, VB.2016.00803, E. 4.2), die vorsorgliche Einstellung im Amt (§ 29 PG), Entscheide über Gesuche um vorzeitige Entlassung aus dem Amt (§§ 35 f. des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 [LS 161]), die Festsetzung des Lohns (vgl. § 14 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 [LS 177.111]; nicht aber individuelle Lohnerhöhungen) sowie Entscheide über einen strittigen Ausstand (vgl. § 5a Abs. 2 VRG; nicht aber die Entbindung vom Amtsgeheimnis nach Art. 320 Ziff. 2 des Strafgesetzbuchs [SR 311.0]).
Die §§ 76a f. VOG RR wurden demzufolge bezüglich Art und Umfang der übertragenen Kompetenzen bewusst offen formuliert ("die Aufsicht über die administrative und organisatorische Führung" bzw. "die allgemeine Aufsicht") und können im Rahmen einer verfassungskonformen Auslegung ohne Weiteres so verstanden werden, dass sich die dort vorgesehenen Delegationen nur auf die übertragbaren Aufsichtsaufgaben des Beschwerdegegners beziehen. Ein Verstoss gegen die verfassungsrechtliche Zuständigkeitsordnung bzw. das Gewaltenteilungsprinzip ist somit nicht gegeben.
4.3 Dass der Direktion der Justiz und des Innern mit den beanstandeten Normen "Weisungsbefugnisse" gewährt würden, die über jene des Beschwerdegegners hinausgingen, lässt sich sodann ebenfalls nicht sagen. So verfügt Letzterer – wie oben dargelegt – im Bereich der Dienstaufsicht gegenüber den Bezirksräten bzw. Statthalterinnen und Statthaltern über eine umfassende Kompetenz, welche insbesondere auch die (genuine) Befugnis beinhaltet, Verwaltungsverordnungen und Weisungen an diese zu richten. Einer förmlichen gesetzlichen Ermächtigung bedürfen derartige Akte nicht (BGE 121 II 473 E. 2b, 109 V 207 E. 3); ihre formelle Grundlage lässt sich unmittelbar in der Aufsichtsbefugnis, der allgemeinen Vollzugsgewalt und dem Hierarchieprinzip erblicken (vgl. René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 458; Kurt Stampfli, rechtliche Probleme allgemeiner Dienstanweisungen, Freiburg 1982, S. 68 ff. und 92). Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn die Direktion der Justiz und des Innern in § 76a Satz 2 VOG RR ausdrücklich ermächtigt wird, den ihr untergeordneten Bezirksräten bzw. den Statthalterinnen und Statthaltern im Rahmen und Umfang der ihr nach § 76a Satz 1 VOG RR übertragenen (Dienst-)Aufsichtskompetenzen Weisungen zu erteilen (vgl. bezüglich Weisungen gegenüber den Gemeinden Mischa Morgenbesser/Lorenzo Marazzotta in: Jaag/Rüssli/Jenni, § 164 N. 9).
Gleiches gilt grundsätzlich für die der Direktion in § 76b Abs. 2 VOG RR eingeräumte Zuständigkeit zum Erlass einer Verwaltungsverordnung im Bereich der Gemeindeaufsicht. Zu berücksichtigen ist diesbezüglich freilich, dass der Beschwerdegegner als hierarchisch übergeordnete Verwaltungsstelle zwar (auch hier) eine Kontrolle über die Geschäftstätigkeit der Bezirksräte wahrzunehmen hat und zudem im Interesse einer einheitlichen und rechtsgleichen Wahrnehmung der allgemeinen Gemeindeaufsicht auf dem gesamten Kantonsgebiet Aufsichtsmassnahmen kantonaler Bedeutung (wie die Publikation von Kreisschreiben und Weisungen) ergreifen kann (Morgenbesser/Marazzotta, § 164 N. 9 und § 165 N. 3); die Grundzüge der repressiven Gemeindeaufsicht sind allerdings in einem formellen Gesetz zu regeln (so denn auch §§ 166 ff. GG; vgl. Morgenbesser/Marazzotta, Vorbemerkungen zu §§ 163–169 N. 12; Tobias Jaag, Die Gemeindeaufsicht im Kanton Zürich, ZBl 1993, S. 529 ff. [Gemeindeaufsicht], 537; Jaag, Zwangsmassnahmen, S. 88), weshalb jedenfalls die Festlegung der "Mittel der allgemeinen Aufsicht" und der "Aufgabenteilung" in diesem Bereich von vornherein nicht (allein) mittels einer Verwaltungsverordnung des Beschwerdegegners erfolgen kann. Umso weniger kann der Direktion der Justiz und des Innern die Kompetenz zum Erlass einer Verwaltungsverordnung solchen Inhalts delegiert werden, dürfte die Materie doch – selbst wenn sie nicht nach einer expliziten gesetzlichen Grundlage riefe – in jedem Fall den nicht delegierbaren Regelungsbereich des Beschwerdegegners beschlagen.
Gemäss dem – vorn bereits auszugsweise wiedergegebenen –
klaren Willen des Verordnunggebers, dem nach § 76b Abs. 3 VOG RR die
Genehmigung der von der Direktion der Justiz und des Innern zu erlassenden
Verwaltungsverordnung obliegt, soll es sich bei den darin festzulegenden
Mitteln der allgemeinen Aufsicht (lit. a) indes ausschliesslich um solche
der präventiven Aufsicht handeln und sollen die weiteren
Regelungsinhalte (lit. b: "Aufgabenteilung" und
"Informationsaustausch") einzig "eine wirksame Aufgabenteilung
zwischen den kantonalen Aufsichtsbehörden bei der präventiven Aufsicht über die
Organisation und den Haushalt der gemeinderechtlichen Organisationen"
ermöglichen. Anders als repressive bedürfen präventive Massnahmen der
Verbandsaufsicht aber – wie oben dargelegt (3.1) – nicht in jedem Fall einer
ausdrücklichen gesetzlichen Verankerung (Schulthess/Wiederkehr,
finden sich denn auch ausschliesslich Bestimmungen zu den besonders
einschneidenden von ihnen (vgl. Genehmigungsvorbehalte: §§ 4 Abs. 1,
70, 80, 128 Abs. 3, 153 Abs. 1, 161 Abs. 2 GG; Prüfung von
Jahresrechnung und Bilanzanpassungsbericht: §§ 147 Abs. 1 und 180 Abs. 4
GG). Es erscheint daher zulässig und im Interesse einer einheitlichen Ausübung
der präventiven Aufsicht durch die beteiligten Behörden auch sachgerecht, wenn
die weiteren, in ständiger Praxis getroffenen Aufsichtsmassnahmen
untergeordneter(er) Eingriffsintensität und Verbindlichkeit (vgl. die
Aufzählung des Beschwerdegegners: "Prüfung, Auswertung und
Veröffentlichung von Dokumenten und Daten der gemeinderechtlichen
Organisationen, die Einholung von Auskünften von Behördenmitgliedern und Mitarbeitenden,
die Besuche vor Ort [Visitationen], die Durchführung von Schulungen und
Weiterbildungsveranstaltungen sowie die Erbringung von
Beratungsdienstleistungen" und "die Veröffentlichung der Ergebnisse
der Aufsichtstätigkeit" gemeinsam mit "detaillierte[n] Vorgaben zur
Aufgabenverteilung" künftig in einer Verwaltungsverordnung festgelegt bzw.
konkretisiert werden, selbst wenn sich diese mittelbar auch auf die
beaufsichtigten Gemeinden auswirken dürfte.
Da es sich bei der Wahrnehmung dieses nicht auf Gesetzesstufe geregelten bzw. zu regelnden Teils der präventiven Gemeindeaufsicht um eine übertragbare Aufgabe des Beschwerdegegners handelt, ist hier sodann – in den vom Verordnungsgeber vorgegebenen engen Grenzen – auch ein "Erlass" durch die Direktion der Justiz und des Innern möglich. Dass die Direktion solcherart verhaltenslenkend Einfluss auf die Aufsichtstätigkeit der Bezirksräte bzw. Statthalterinnen und Statthalter nehmen kann, ist von diesen hinzunehmen. Anders als den Gemeinden und weiteren selbständigen dezentralen Verwaltungsträgern kommt den Bezirksbehörden "als kantonalen Behörden" keine Autonomie zu; sie sind vielmehr in einen mehr oder weniger straffen Leitungs- und Aufsichtszusammenhang gestellt, an dessen Spitze der Beschwerdegegner als oberste leitende, vollziehende und beaufsichtigende Behörde steht, weshalb sie durch eine von diesem bzw. der Direktion der Justiz und des Innern als dessen Teilorgan erlassene Verwaltungsverordnung auch nicht in "ihrer Unabhängigkeit" bei der Erfüllung der ihnen zukommenden Aufgaben verletzt werden (vgl. Evi Schwarzenbach in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 80 N. 4).
4.4 Nicht gefolgt werden kann den Beschwerdeführenden schliesslich, wenn sie rügen, die §§ 76a f. VOG RR verstiessen gegen das Gemeindegesetz bzw. den darin zum Ausdruck gebrachten Willen des Gesetzgebers. So zeigt der Blick in die Gesetzesmaterialien wohl, dass sich die Mehrheit des Kantonsrats in der Debatte zum neuen Gemeindegesetz gegen die noch im Gesetzesentwurf des Beschwerdegegners vom 20. März 2013 vorgesehene Dreiteilung der Zuständigkeit für die Aufsicht über die Gemeinden auf "die Bezirksräte, die zuständige Direktion und den Regierungsrat" – wie sie auch das bisherige Recht gekannt hatte (vgl. §§ 141–150 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [GS I 40 und nachmalige Änderungen]) – entschied; aus den Voten in der parlamentarischen Beratung geht allerdings hervor, dass damit kein Paradigmenwechsel vollzogen werden sollte (ABl 2013-04-19, Ziff. 6.1 [S. 99 f.]; Prot. KR 2001–2015, 14251 f., auch zum Folgenden). So hatte der Präsident der vorberatenden Kommission, deren Antrag der Kantonsrat folgte, diesem gegenüber betont, dass sich in der Kommission zwar die Ansicht durchgesetzt habe, "neben den Bezirksräten [sollen] der Regierungsrat und nicht einzelne Direktionen gesetzlich für die kantonale Aufsicht verantwortlich sein […]. Das soll den Regierungsrat aber nicht daran hindern, diese Aufgabe im Rahmen seiner Organisationskompetenz an eine Direktion zu delegieren" (vgl. auch das anschliessende Votum Priska Seiler Grafs, wonach die Streichung absolut nichts bringe, weil die Regierung in der Praxis den Aufsichtsauftrag wiederum an die Justizdirektion weiterleiten werde, weil "diese ja eh dafür zuständig" sei). Diese Wortäusserung wie auch der Blick in das Protokoll der betreffenden Sitzung der vorberatenden Kommission vom 19. September 2014 machen deutlich, dass es dem Gesetzgeber mit der Änderung der beschwerdegegnerischen Vorlage letztlich darum ging, die (Letzt- bzw. Haupt-)Verantwortlichkeit der beiden von Verfassung wegen zuständigen Aufsichtsorgane hervorzuheben, und nicht darum, die unter Geltung des bisherigen Rechts allgemein akzeptierte Delegation von Aufsichtsbefugnissen vom Beschwerdegegner an die jeweils zuständige Direktion auszuschliessen (vgl. Thalmann, § 148 N. 1; Schwarzenbach, Art. 80 N. 14; Jaag, Art. 94 N. 8; siehe auch Lorenzo Marazzotta/Mischa Morgenbesser in: Jaag/Rüssli/Jenni, § 166 N. 2 ff.).
Entsprechend wird die kantonale Gemeindeaufsicht nach § 164 Abs. 1 GG einerseits dezentral durch die Bezirksräte und andererseits zentral durch den Beschwerdegegner wahrgenommen; beide tragen die Verantwortung für die allgemeine Gemeindeaufsicht. Diese Grundordnung lässt der § 76b VOG RR unberührt, mit welchem – nach der oben aufgezeigten, durch die Materialien begründeten Auslegung – lediglich die delegierbaren Kompetenzen des Beschwerdegegners im Bereich der allgemeinen Aufsicht über die Gemeinden auf die Direktion der Justiz und des Innern übertragen werden sollen. So ändert die aus der Delegation resultierende (teilweise) Zweiteilung der staatlichen zentralen Gemeindeaufsicht (§ 76b Abs. 1 VOG RR) nichts an der primären Aufsichtsverantwortung des Beschwerdegegners und hat dieser künftig nicht nur die ihm vorbehaltenen insbesondere repressiven Aufsichtsaufgaben wahrzunehmen, sondern auch die ordnungsgemässe Ausübung der delegierten Aufgaben durch die Direktion sicherzustellen sowie – erforderlichenfalls – an ihrer Statt tätig zu werden. Ebenfalls keine Änderung durch die §§ 76a f. VOG RR erfährt die vom Gesetzgeber vorgegebene Zuständigkeitsordnung bzw. die "Subsidiarität in der repressiven Aufsicht"; die Bezirksräte bleiben im Bereich der allgemeinen repressiven Gemeindeaufsicht erste aufsichtsrechtliche Instanz, während der Beschwerdegegner und – soweit sich dessen Aufgaben übertragen lassen (vgl. etwa die ausschliesslich dem Beschwerdegegner vorbehaltenen Zuständigkeiten in § 168 Abs. 2 GG) – die Direktion der Justiz und des Innern als nachgelagerte Aufsichtsorgane walten (vgl. Jaag, Art. 94 N. 4 ff.). Wie der Beschwerdegegner auch wird Letztere die ihr in diesem Zusammenhang zukommenden Befugnisse (so insbesondere das Weisungsrecht) dabei mit der nötigen stufengerechten Zurückhaltung auszuüben haben.
4.5 Aus dem Vorstehenden erhellt, dass sich die streitgegenständlichen Delegationsnormen verfassungs- sowie gesetzeskonform anwenden lassen und vom Verordnunggeber als delegierender Stelle auch entsprechend interpretiert werden (vgl. BGr, 23. Juli 2018, 9C_161/2018, E. 2.2; VGr, 8. März 2017, AN.2016.00003, E. 5.1).
5.
Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
6.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zu 1/12 aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 Satz 2 sowie § 14 VRG; Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 14 N. 6, 11 und 16). Eine Parteientschädigung ist ihnen nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 220.-- Zustellkosten,
Fr. 5'220.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zu 1/12 auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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