Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
AN.2017.00005
Urteil
der 4. Kammer
vom 14. Februar 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Andreas Frei, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Publikationsverordnung vom 25. Oktober 2017 ,
hat sich ergeben:
I.
Der Regierungsrat beschloss am 25. Oktober 2017, eine neue Publikationsverordnung (nPublV) zu erlassen (Dispositiv-Ziff. I), unter anderem diese sowie das Publikationsgesetz vom 30. November 2015 (PublG, LS 170.5) per 1. Januar 2018 in Kraft zu setzen und auf den gleichen Zeitpunkt die Publikationsverordnung vom 2. Dezember 1998 aufzuheben, wobei über die Inkraftsetzung bzw. Aufhebung neu entschieden werde, falls ein Rechtsmittel ergriffen werden sollte (Dispositiv-Ziff. II und III).
Die neue Publikationsverordnung enthält unter anderem folgende Bestimmung:
Erscheinungsweise
§ 12 1 Das Amtsblatt erscheint in elektronischer Form.
2 Es erscheint Montag bis Freitag und trägt das Datum der Veröffentlichung. Es erscheint nicht an den allgemeinen Feiertagen gemäss Verordnung vom 15. Februar 2006 über das Schweizerische Handelsamtsblatt (VSHAB).
3 Aus wichtigen Gründen kann an einzelnen Tagen auf das Erscheinen des Amtsblattes verzichtet werden.
4 Amtliche Texte, die auch im Schweizerischen Handelsamtsblatt (SHAB) erscheinen, werden gleichentags im Amtsblatt veröffentlicht.
5 Andere amtliche Texte werden an dem Tag veröffentlicht, den die Meldestelle festgelegt hat.
6 Amtliche Texte in der Rubrik «Rechtsetzung und politische Rechte» werden in der Regel am Freitag veröffentlicht. Für dringliche Fälle ist eine zusätzliche Veröffentlichung an einem anderen Tag möglich.
Dieser Beschluss wurde im Amtsblatt vom 3. November 2017 publiziert (ABl 2017-03-11 [Nr. 44]).
II.
A führte am 30. November 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, § 12 nPublV "sei aufzuheben und dahingehend anzupassen, dass das Amtsblatt in der Regel einmal wöchentlich in elektronischer Form und in Papierform erscheint", eventualiter sei § 12 nPublV aufzuheben und der Regierungsrat anzuweisen, "eine gesetzeskonforme Lösung der periodischen Erscheinung des Amtsblattes und der Erscheinungsform zu treffen". Die Beschwerdeantwort des Regierungsrats ging beim Verwaltungsgericht am 23. Januar 2018 ein.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständige Instanz für die Beurteilung von Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen. Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG). Da der angefochtene Beschluss öffentliches Recht betrifft, setzt sich der Spruchkörper vollumfänglich aus (Ersatz-)Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammen. Die Besetzung erfolgt gemäss Ziff. 1.5 des Plenarbeschlusses des Verwaltungsgerichts vom 5. April 2016 (ABl 2016-04-15 [Nr. 15]; vgl. auch www.vgr.zh.ch > Organisation > Weitere Zuständigkeiten).
1.2 Dem Zweck der abstrakten Normenkontrolle entsprechend hat das Verwaltungsgericht eine rein kassatorische Entscheidbefugnis. Aufgrund der Gewalten- und der Aufgabenteilung in der Rechtsetzung ist es dem Verwaltungsgericht verwehrt, den rechtsetzenden Behörden verbindliche Weisungen zum Inhalt einer Rechtsnorm zu erteilen (Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 20 N. 100). Das Gericht hat sich bei Gutheissung der Beschwerde darauf zu beschränken, die strittige Verordnungsbestimmung aufzuheben; der Entscheid darüber, ob oder wie der Regierungsrat die Verordnung an das übergeordnete Recht anpassen will, bleibt jedoch jenem vorbehalten (VGr, 7. Juli 2015, AN.2015.00001, E. 1.3, und 20. September 2012, AN.2012.00003, E. 2.4.1). Dementsprechend lässt sich auf die Beschwerde insofern nicht eintreten, als der Beschwerdeführer dem Verwaltungsgericht beantragt, die streitgegenständliche Verordnung zu ergänzen bzw. dem Beschwerdegegner verbindliche Weisungen hinsichtlich des konkreten Inhalts der streitgegenständlichen Verordnung zu erteilen.
Weil die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist im Übrigen auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Mit Präsidialverfügung vom 1. Dezember 2017 wurde dem Regierungsrat im Sinn von § 58 Satz 1 in Verbindung mit § 26b Abs. 2 Satz 1 VRG für die Beschwerdeantwort eine Frist von 30 Tagen angesetzt. Die Präsidialverfügung ging beim Regierungsrat am 5. Dezember 2017 ein, weshalb die Frist für die Einreichung einer Beschwerdeantwort unter Berücksichtigung der Gerichtsferien (§ 71 VRG in Verbindung mit Art. 145 Abs. 1 lit. c der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [LS 272]) am (Montag,) 22. Januar 2018 endete (vgl. auch § 11 Abs. 1 VRG). Die Frist ist gemäss § 11 Abs. 2 Satz 1 VRG gewahrt, wenn die Eingabe am letzten Tag der Frist beim Verwaltungsgericht eintrifft oder zu dessen Händen der schweizerischen Post übergeben wurde. Hier wurde die mit 19. Januar 2018 datierte Beschwerdeantwort zu einem unbekannten Zeitpunkt dem Weibeldienst der kantonalen Verwaltung übergeben und ging erst am 23. Januar 2018 beim Verwaltungsgericht ein. Der Versand mit dem Weibeldienst der kantonalen Verwaltung, ohne dass die Sendung mittels Barcode registriert wurde, ist demjenigen mit einem privaten Zustelldienst gleichzustellen, weshalb für derartig versandte Eingaben nicht das Datum der Aufgabe, sondern das Datum des Empfangs massgebend ist (VGr, 23. Mai 2012, SB.2011.00056, E. 2 f. [nicht unter www.vgrzh.ch]; offengelassen in VGr, 8. Mai 2013, VB.2012.00798, E. 2.3; Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 11 N. 50). Die Beschwerdeantwort erweist sich damit als verspätet, weshalb sie aus dem Recht zu weisen ist.
3.
Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle kann einzig die Verletzung übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG; vgl. hierzu Do-natsch, § 20 N. 94 f., § 50 N. 76).
4.
4.1 Der Beschwerdeführer wendet sich im Wesentlichen dagegen, dass das Amtsblatt künftig einerseits nur noch elektronisch und anderseits täglich statt wöchentlich erscheinen soll.
4.2 Gemäss § 15 PublG werden die amtlichen Publikationsorgane auf einer Internetseite des Kantons veröffentlicht (Abs. 1); sie können zudem ganz oder teilweise in gedruckter Form veröffentlicht werden, wobei die elektronische Fassung die massgebende ist (Abs. 3); der Regierungsrat regelt in einer Verordnung, wann und wie häufig die Offizielle Gesetzessammlung und das Amtsblatt veröffentlicht und ob diese in gedruckter Form herausgegeben werden (Abs. 4). Nach der gesetzlichen Regelung ist der Regierungsrat demnach nur verpflichtet, das Amtsblatt elektronisch zu veröffentlichen, hingegen steht es in seinem Ermessen, ob zusätzlich eine Publikation in gedruckter Form erfolge. Ebenso stellt die gesetzliche Regelung den Erscheinungsrhythmus ins Ermessen des Regierungsrats. Auch aus dem Bundesrecht ergibt sich keine Pflicht, amtliche Publikationen in gedruckter Form bzw. mit bestimmtem Rhythmus zu veröffentlichen.
Die gemäss § 12 nPublV vorgesehene Lösung, wonach das Amtsblatt täglich und nur in elektronischer Form erscheint, liegt innerhalb dieser gesetzlichen Vorgaben. Die tägliche Publikation verstösst sodann auch nicht gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 2 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV, LS 101] und Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]), da nicht in unzumutbarer Weise in geschützte Rechtspositionen eingegriffen wird. Die Vorbringen des Beschwerdeführers beschlagen denn auch eher die Frage, ob die regierungsrätliche Lösung angemessen sei. Dies darf das Verwaltungsgericht indes nicht überprüfen (vorn 3).
4.3 Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 11 Abs. 1 KV bzw. Art. 8 Abs. 1 BV), weil "KMU und Individualpersonen, die in der Regel nur über knappe Personal- und Administrativressourcen" verfügten, gegenüber Grossunternehmen benachteiligt würden.
Die gerügte Ungleichheit hat ihren Ursprung indes nicht in der Verordnungsbestimmung, sondern in den tatsächlichen Gegebenheiten der verschiedenen Adressaten. Eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots könnte deshalb nur vorliegen, wenn die geltend gemachte Ungleichheit dazu führte, dass der Beschwerdeführer Anspruch auf ungleiche Behandlung hätte. Objektiv ist dem Beschwerdeführer indes in gleicher Weise wie einem Grossunternehmen möglich, auch bei täglicher Publikation vom Inhalt des Amtsblatts Kenntnis zu nehmen, zumal die Anzahl Publikationen pro Woche dadurch nicht grösser wird. Die geltend gemachte Ungleichheit ist deshalb nicht derart, dass der Beschwerdeführer Anspruch auf eine ungleiche Behandlung hätte.
Den Bedenken des Beschwerdeführers wird im Übrigen dadurch Rechnung getragen, dass die Staatskanzlei gemäss § 14 nPublV die kostenlose automatische Zustellung amtlicher Texte zu bestimmten Rubriken ermöglichen muss (sogenannter Push-Service). Sodann sind amtliche Texte in der Rubrik "Rechtsetzung und politische Rechte" – wo allenfalls die kurzen Fristen für Rechtsmittel in Stimmrechtssachen greifen – in der Regel am Freitag zu veröffentlichen (§ 12 Abs. 6 Satz 1 nPublV); nur in dringlichen Fällen ist eine zusätzlicheVeröffentlichung an einem anderen Tag möglich (§ 12 Abs. 6 Satz 2 nPublV).
Es ist schliesslich nicht ersichtlich, weshalb die angefochtene Bestimmung willkürlich sein sollte.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten wird.
5.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellkosten,
Fr. 1'060.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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