Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
AN.2017.00001
Urteil
vom 22. November 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinde Bassersdorf,
vertreten durch den Gemeinderat Bassersdorf,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Vereinsunterstützungsverordnung vom 16. März 2017 ,
hat sich ergeben:
I.
Am 16. März 2017 beriet die Gemeindeversammlung der Gemeinde Bassersdorf den Antrag des Gemeinderats betreffend Erlass einer (totalrevidierten) Vereinsunterstützungsverordnung. Dabei soll der Antrag eines Stimmberechtigten angenommen worden sein, wonach neben Vereinen mit gewinnorientiertem, kommerziellem, religiösem oder ethnischem Zweck auch solche mit politischem Zweck von Unterstützungsleistungen ausgeschlossen seien.
II.
Mit Gemeindebeschwerde vom 18. März 2017 beantragte A dem Bezirksrat Bülach, den Ausschluss von Unterstützungsleistungen für Vereine mit politischem Zweck aufzuheben. Der Bezirksrat wies die Gemeindebeschwerde mit Beschluss vom 10. Mai 2017 ab und auferlegte A die Verfahrenskosten von "pauschal Fr. 600.-".
III.
A führte am 11./12. Juni 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss, es sei der Rekursentscheid aufzuheben und seine Gemeindebeschwerde gutzuheissen. Der Bezirksrat Bülach am 21./22. Juni 2017 unter Verweis auf die Begründung seines Entscheids und die Gemeinde Bassersdorf am 26./28. Juni 2017 unter Verweis auf ihre Vorbringen im Rekursverfahren verzichten auf Vernehmlassung bzw. Beschwerdeantwort. A machte am 13./14. und 21./22. August 2017 weitere Eingaben.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über Gemeindebeschwerden gegen von einer Gemeindeversammlung erlassene Verordnungen nach § 151 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) und § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. d, Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4, 19a, 19b Abs. 1 und 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig. Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG). Da der angefochtene Beschluss öffentliches Recht betrifft, setzt sich der Spruchkörper vollumfänglich aus (Ersatz-)Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammen. Die Besetzung erfolgt gemäss Ziff. 1.5 des Plenarbeschlusses des Verwaltungsgerichts vom 5. April 2016 (ABl 2016-04-15 [Nr. 15]; vgl. auch www.vgr.zh.ch
Organisation > Weitere Zuständigkeiten).
1.2 Als Stimmberechtigter der Gemeinde Bassersdorf ist der Beschwerdeführer zur Gemeindebeschwerde legitimiert (§ 151 Abs. 1 Ingress GG); die erweiterte Beschwerdelegitimation gilt auch für den Weiterzug von Gemeindebeschwerdeentscheiden ans Verwaltungsgericht (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 21 N. 92).
Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Gegenstand der vorliegenden Beschwerde kann nur die Vereinsunterstützungsverordnung sein. Soweit der Beschwerdeführer nunmehr auch Rügen im Zusammenhang mit dem Gang der Gemeindeversammlung vorbringt, ist darauf deshalb nicht einzugehen.
3.
Die Rechtsmittelinstanzen prüfen die Eintretensvoraussetzungen von Amts wegen (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 53 mit Hinweisen). Dazu zählt unter anderem die Frage, ob überhaupt ein Anfechtungsobjekt vorliege (vgl. § 19 Abs. 1 VRG).
Weder die angefochtene Verordnung noch der Gemeindeversammlungsbeschluss zu deren Annahme befinden sich in den Akten. Einzig ein vom Beschwerdeführer erst vor Verwaltungsgericht eingereichter "Auszug aus dem Protokoll der Politischen Gemeindeversammlung", bei dem es sich indes nicht um ein offizielles Dokument handelt, sowie eine vom Beschwerdeführer im Rekursverfahren eingereichte Informationsbroschüre lassen erahnen, was die Gemeindeversammlung der Beschwerdegegnerin am 16. März 2017 beschlossen haben könnte. Damit ist nicht erstellt, ob die Gemeindeversammlung den vom Beschwerdeführer behaupteten Beschluss überhaupt getroffen hat. Ebenso wenig geht aus den Akten hervor, ob die fragliche Verordnung im Sinn von § 10 Abs. 2 VRG veröffentlicht wurde, was Voraussetzung für deren Überprüfung im Rahmen eines abstrakten Normenkontrollverfahrens ist. Damit ist unklar, ob die Eintretensvoraussetzungen im vorinstanzlichen Verfahren erfüllt waren. Die Angelegenheit ist deshalb zur eingehenden Prüfung dieser Frage an den Bezirksrat zurückzuweisen.
Für eine allfällige materielle Prüfung bleibt anzumerken, dass sich die strittige Verordnungsbestimmung nur unter Beizug der Gesetzesmaterialien beurteilen lässt – wozu neben der vom Beschwerdeführer eingereichten Weisung des Gemeinderats insbesondere das Protokoll der Gemeindeversammlung zählt. Der Bezirksrat forderte die Beschwerdegegnerin zwar mit Schreiben vom 21. März 2017 auf, die vollständigen Akten zu diesem Geschäft einzureichen. Die Beschwerdegegnerin kam dem indes nicht nach, und der Bezirksrat insistierte in der Folge auch nicht, um die Akten doch noch zu erhalten. Aufgrund der Ausführungen in der Informationsbroschüre sowie einzelner Bestimmungen des Verordnungsentwurfs mutet sodann wahrscheinlich an, dass ein direkter Zusammenhang mit den von den Vereinen für die Benutzung gemeindeeigener Räumlichkeiten erhobenen Gebühren in dem Sinn besteht, dass die Vereinsunterstützungsverordnung im Wesentlichen bezweckt, einen Teil dieser Gebühren wieder an die Vereine zurückzuerstatten, also eine indirekte Reduktion der Gebühren zu bewirken. Die Rechtsgrundlagen für die Gebührenerhebung könnten deshalb für die Beurteilung der Rechtmässigkeit der streitgegenständlichen Verordnungsbestimmung relevant sein, weshalb diese ebenfalls beizuziehen und gegebenenfalls Erläuterungen der Beschwerdegegnerin hierzu einzuholen sind.
Die Angelegenheit ist in diesem Sinn an die Vorinstanz zurückzuweisen.
4.
Der Beschwerdeführer rügt sodann, die Vorinstanz habe die Rekurskosten zu Unrecht pauschal festgesetzt.
Für Bezirksräte richtet sich die Gebührenerhebung nach der Gebührenordnung für die Verwaltungsbehörden vom 30. Juni 1966 (GebührenO, LS 682; vgl. auch § 13 Abs. 1 Satz 2 VRG). Gemäss §§ 5 und 7 GebührenO bestehen die Verfahrenskosten aus einer Staatsgebühr von Fr. 50.- bis Fr. 4'000.-, Schreibgebühren mit klar festgelegter Höhe sowie Porto- und Barauslagen. Wo dies nicht anders bestimmt ist, soll die Schreibgebühr nebst Porto- und Barauslagen zur Staatsgebühr hinzugerechnet werden (§ 7 Abs. 4 GebührenO). Die Gebührenordnung unterscheidet damit zwischen der Staatsgebühr, den Schreibgebühren sowie Porto- und Barauslagen. Während bei der Festsetzung der Staatsgebühr ein Ermessensspielraum besteht (vgl. VGr, 18. November 2010, VB.2010.00450, E. 3.1), in den das Verwaltungsgericht nicht eingreifen darf (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 VRG), ist die Berechnung der Schreibgebühren detailliert vorgeschrieben und vom Verwaltungsgericht mit voller Kognition zu prüfen. Die von der Vorinstanz praktizierte Pauschalierung der Gerichtsgebühr widerspricht der in der Gebührenordnung vorgesehenen Differenzierung der einzelnen Gebühren und verhindert eine sachgemässe Überprüfung durch das Verwaltungsgericht. Sie erweist sich damit als rechtswidrig, weshalb die Vorinstanz gehalten ist, im neuen Entscheid die Staatsgebühr, die Schreibgebühr sowie Porto- und Barauslagen separat auszuweisen.
5.
Nach dem Gesagten ist der Rekursentscheid in teilweiser Gutheissung der Beschwerde aufzuheben und die Angelegenheit im Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
6.
Die Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang ist in Bezug auf
die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz
reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f. mit Hinweisen; Marco Donatsch, VRG-Kommentar, § 64 N. 5).
Die Gerichtskosten können nach der Praxis des Verwaltungsgerichts indes nicht nur der unterliegenden Partei, sondern – nach Massgabe des Verursacherprinzips – ausnahmsweise auch Vorinstanzen auferlegt werden, etwa wenn die Aufhebung eines Rekursentscheids auf einen Verfahrensfehler der Vorinstanz zurückgeht (Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 13 N. 59 mit Hinweisen; vgl. etwa betreffend die gleiche Vorinstanz VGr, 30. August 2016, VB.2016.00107, E. 7.1 f.).
Hier ist einerseits die Beschwerdegegnerin als unterliegend zu betrachten und anderseits die Rückweisung auf einen Verfahrensfehler des Bezirksrats Bülach zurückzuführen; die Beschwerdegegnerin hat zudem die Akten trotz Aufforderung nicht eingereicht und damit ihre Mitwirkungspflicht verletzt. Unter diesen Umständen rechtfertigt sich, die Kosten des Beschwerdeverfahrens dem Bezirksrat Bülach zu 2/3 und der Beschwerdegegnerin zu 1/3 aufzuerlegen.
7.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt die Kammer:
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss des Bezirksrats Bülach vom 10. Mai 2017 aufgehoben und die Angelegenheit im Sinn der Erwägungen an den Bezirksrat Bülach zurückgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellkosten,
Fr. 2'060.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin zu 1/3 und dem Bezirksrat Bülach zu 2/3 auferlegt.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 7 Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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