Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
AN.2016.00006
Beschluss
der 3. Kammer
vom 25. Januar 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Abteilungspräsident Lukas Widmer, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Kantonsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Änderung der EKZ-Verordnung,
hat sich ergeben:
I.
Mit im Amtsblatt vom 8. Juli 2016 publiziertem Beschluss vom 29. Juni 2016 änderte der Regierungsrat verschiedene Bestimmungen in der EKZ-Verordnung vom 13. Februar 1985. Der Kantonsrat genehmigte diese Verordnungsänderung mit Beschluss vom 5. Dezember 2016.
II.
A führte am 8. Dezember 2016 gegen diesen Beschluss beim Verwaltungsgericht einerseits Stimmrechtsbeschwerde im Sinn von § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. c des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; VB.2016.00771) und andererseits im Sinn von § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d VRG Beschwerde gegen die Änderung der EKZ-Verordnung (AN.2016.00006). Im vorliegenden Verfahren beantragte A, die Verordnung des Regierungsrats vom 29. Juni 2016 bzw. die Änderungen der EKZ-Verordnung seien aufzuheben.
Mit Verfügung vom 9. Dezember 2016 trat das Verwaltungsgericht auf die Stimmrechtsbeschwerde nicht ein (VB.2016.00771). Die Angelegenheit wurde dem zuständigen Bundesgericht weitergeleitet. Mit Verfügung vom 23. Februar 2017 sistierte das Bundesgericht das Verfahren 1C_602/2016 bis zum Vorliegen des verwaltungsgerichtlichen Urteils zur Erlassbeschwerde.
Die Baudirektion beantragte am 24. Januar 2017 unter Verweis auf die Beschwerdeantwort des Amtes für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) vom 23. Januar 2017, auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventualiter die Beschwerde abzuweisen. Dieselben Rechtsbegehren stellte das AWEL in seiner Beschwerdeantwort vom 23. Januar 2017.
Mit Replik vom 18. Februar 2017 beantragte der Beschwerdeführer die Abweisung der Anträge der Beschwerdegegnerschaft. Innert erstreckter Frist reichte das AWEL eine Duplik ein, wobei es an seinen Rechtsbegehren gemäss Beschwerdeantwort vom 23. Januar 2017 vollumfänglich festhielt. Die Baudirektion schloss sich am 13. April 2017 unter Verweis auf die Duplik des AWEL diesen Anträgen und Ausführungen an. Mit Vernehmlassung vom 13. Januar 2018 hielt der Beschwerdeführer an seinen Anträgen und Argumentationen fest.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a VRG zuständige Instanz für die Beurteilung von Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen. Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG). Da der angefochtene Beschluss öffentliches Recht betrifft, setzt sich der Spruchkörper vollumfänglich aus (Ersatz-)Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammen. Die Besetzung erfolgt gemäss Ziff. 1.5 des Plenarbeschlusses des Verwaltungsgerichts vom 5. April 2016 (vgl. auch www.vgr.zh.ch > Organisation > Weitere Zuständigkeiten).
1.2 Die Beschwerdefrist beträgt 30 Tage und beginnt am Tag nach der Mitteilung des angefochtenen Akts bzw. am Tag nach seiner amtlichen Veröffentlichung (§ 53 i. V. m. § 22 Abs. 2 VRG). Die streitgegenständliche Verordnungsänderung wurde am 8. Juli 2016 im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert. Gemäss obengenannter Rechtsgrundlagen würde die Rechtsmittelfrist für die Beschwerde gegen die Verordnungsänderung grundsätzlich am 9. Juli 2016 zu laufen beginnen. Diesfalls wäre die Rechtsmittelfrist für die Erlassbeschwerde im Zeitpunkt der Einreichung der Beschwerde – am 8. Dezember 2016 – auch unter Berücksichtigung der Gerichtsferien längst abgelaufen gewesen.
Es fragt sich aber, ob die Beschwerdefrist erst mit dem kantonsrätlichen Genehmigungsentscheid, der als solcher – wie in der Verfügung vom 9. Dezember 2016 im Verfahren VB.2016.00771 festgehalten (E. 1) – nicht mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden kann, beginnt. Bedarf nämlich ein Erlass der (konstitutiven) Genehmigung durch eine andere Behörde, so beginnt die Beschwerdefrist erst mit der Genehmigung bzw. der Bekanntmachung des Genehmigungsentscheids zu laufen (BGE 128 I 155 E. 1.1; vgl. auch BGE 130 I 82 E. 1.2 m. w. H.; BGE 121 I 187 E. 1a und b).
Wie der Publikation der Verordnungsänderung im Amtsblatt vom 8. Juli 2016 (Nr. 27, S. 47) zu entnehmen ist, tritt die Verordnungsänderung nur "unter Vorbehalt der Genehmigung durch den Kantonsrat" am 1. Januar 2017 in Kraft. Laut § 10 Abs. 3 EKZ-Gesetz (in der bisherigen Fassung) bedarf die Verordnung ausdrücklich der Genehmigung durch den Kantonsrat. Da die Verordnungsänderungen erst in Kraft treten können, wenn und falls der Kantonsrat diese genehmigt, kommt dem Genehmigungsentscheid des Kantonsrats vorliegend eine konstitutive Wirkung zu (vgl. auch Hans Nef, Die Genehmigung von Verordnungen des Regierungsrates durch den Kantonsrat im Kanton Zürich, ZBl 78/1977, S. 241 ff., 254 f.). Somit löste der kantonsrätliche Genehmigungsentscheid am 5. Dezember 2016 die Beschwerdefrist aus, weshalb die Beschwerde vom 8. Dezember 2016 rechtzeitig erhoben worden ist.
2.
2.1 Gemäss
§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde
berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Bei der Anfechtung eines
Erlasses genügt dabei eine bloss virtuelle Betroffenheit (VGr,
23. November 2016, AN.2016.00004, E. 1.2; VGr, 20. September
2012, AN.2012.00003, E. 2.5.1). Die Anforderungen sind erfüllt, wenn
zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die
beschwerdeführende Partei durch den angefochtenen Erlass früher oder später
einmal in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (BGE 137 I 77
beschwerdeführende Partei unter den territorialen Anwendungsbereich des
angefochtenen Erlasses fällt, d. h.
im fraglichen Kanton (bzw. in der Gemeinde) Wohnsitz hat oder zumindest
glaubhaft dartut, dass sie sich da niederlassen wird (BGE 118 Ia 427
E. 2a; zur Anfechtung steuerrechtlicher Erlasse BGE 136 I 49 E. 2.1).
Die Voraussetzung des Wohnsitzes ist jedoch dann nicht ausreichend für die
Legitimation, wenn aufgrund des persönlichen oder sachlichen Anwendungsbereichs
unwahrscheinlich ist, dass die beschwerdeführende Partei vom Erlass einmal in
schutzwürdigen Interessen betroffen sein wird. So können Personen mit Schweizer
Bürgerrecht zwar die Bestimmungen eines Gefängnisreglements zur
Strafvollzugshaft und strafprozessualen Haft, nicht aber jene zur
ausländerrechtlichen Haft anfechten (BGE 125 I 104 E. 1a; 123 I 221 E. I.2a).
Denn das Erfordernis der unmittelbaren Betroffenheit muss sich zwar nicht
aktuell verwirklichen, wird aber dadurch, dass ein virtuelles Berührtsein
genügt, nicht aufgehoben. Die unmittelbare Betroffenheit ergibt sich daraus,
dass der Erlass auf eine Person direkt anwendbar ist oder werden könnte oder
dass die Person zumindest durch auf ihn gestützte potenzielle
Rechtsanwendungsakte direkt betroffen werden könnte (BGE 138 I 435 E. 1.6;
137 I 77 E. 1.4; 136 I 17 E. 2.1; 133 I 286 E. 2.2). Bloss
mittelbare Belastungen, wie z. B.
für Steuerpflichtige aus einem Gesetz über den innerkantonalen Finanzausgleich,
vermögen keine Beschwerdelegitimation zu begründen (BGE 135 I 43 E. 1.4).
2.2 Der Beschwerdeführer bringt vor, er sei als Kunde der EKZ, einerseits als Privatkonsument im Monopolbereich des EKZ-Versorgungsgebiets sowie als Geschäftsführer und Miteigentümer der B AG mit Strombezug der EKZ ausserhalb der Grundversorgung, aber mit Monopol-Netzgebühren betroffen. Um einen Gewinn in der Höhe von Fr. 30 Mio. abliefern zu können, würden die EKZ entweder ihre Strom- und/oder Netztarife erhöhen (Reduktion Bonus), Investitionen ins Netz reduzieren (Investitionen zur Kostensenkung beim Netztarif) oder andere Dienstleistungen an ihre Kunden reduzieren müssen. Eine zwangsweise Gewinnausschüttung in dieser Grössenordnung habe negative Konsequenzen für die Stromkonsumenten. Ob, wie und wo den Stromkunden der EKZ durch die Substanzdividende von Fr. 30 Mio. pro Jahr ein Schaden entstehe, sei nicht exakt zu beziffern. In der Grundversorgung sei aber anzunehmen, dass der bisherige Bonus in Zukunft reduziert werde. Die B AG wäre erst durch eine allfällige Reduktion des Bonus auf dem Monopolbereich der Netzgebühr betroffen. In Zukunft sei aber zu befürchten, dass eine Reduktion der Netzkosten durch die Automatisierung nicht in Form von tieferen Netzkosten an die Stromkonsumenten weitergegeben würde.
2.3 Dass der Beschwerdeführer Adressat der angefochtenen Verordnung wäre oder gestützt auf die geänderten Verordnungsbestimmungen inskünftig ein Rechtsanwendungsakt (insbesondere eine Verfügung) ergehen könnte, dessen Adressat der Beschwerdeführer wäre, wird zu Recht nicht geltend gemacht. Die geänderten Verordnungsbestimmungen regeln allein die Gewinnausschüttung, welche die EKZ an den Kanton zu leisten haben, ohne dabei irgendwelche Rechte oder Pflichten der einzelnen Bürger zu begründen. Sollte die Verordnungsänderung negative Konsequenzen in finanzieller Hinsicht für die Stromkundinnen und Stromkunden (wie z. B. höhere Stromtarife, geringere Rückvergütungen) zeitigen, was vom Beschwerdeführer prognostiziert und vom Beschwerdegegner bestritten wird, sind diese dadurch – vergleichbar mit Steuerzahlern aus den für sie negativen Folgen des innerkantonalen Finanzausgleichs – lediglich mittelbar betroffen und belastet. Auch wenn die Befürchtung höherer Stromkosten für feste Endverbraucher – wie der Beschwerdeführer unter Berufung auf § 3 EKZ-Gesetz i. V. m. § 10 EKZ-Verordnung geltend macht – sehr wohl begründet wäre, wäre er von der Verordnungsänderung gleichwohl nur mittelbar betroffen. Nach der Rechtsprechung vermögen solche bloss indirekten Auswirkungen keine Beschwerdebefugnis der betroffenen Privatpersonen zu begründen (BGE 135 I 43 E. 1.4). Dies gilt gleichermassen für die vom Beschwerdeführer erwähnte B AG, der im vorliegenden Verfahren jedoch ohnehin keine Parteistellung zukommt.
Die erwähnten Legitimationsvoraussetzungen gelten auch für die Rüge einer Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips mittels Beschwerde. Die Gewaltenteilung gibt keinen generellen Anspruch auf Rechtsschutz gegen kompetenzwidrige staatliche Handlungen. Der Bürger kann nur verlangen, dass nicht mit kompetenzwidrigen staatlichen Handlungen in seine persönlichen Rechte eingegriffen wird (BGE 123 I 41 E. 5b; BGr, 16. Juni 2004, 1P.39/2004, E. 1.2; BGr, 10. April 2001, 1P.299/2000, E. 2a). Folglich kann die Beschwerdelegitimation nicht damit begründet werden, dass eine Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips gar nie gerügt werden könne, wenn man einer Privatperson die Beschwerdelegitimation abspreche, oder dass ihr als Stimmbürgerin die Möglichkeit eines Referendums vorenthalten werde. Vielmehr müsste gestützt auf die Verordnungsbestimmungen direkt in die Rechte des Beschwerdeführers eingegriffen werden, was nicht der Fall ist. Das Anrufen bloss tatsächlicher oder allgemeiner öffentlicher Interessen genügt zur Begründung der Legitimation nicht (BGE 131 I 198 E. 2.1).
2.4 Demzufolge ist auf die Beschwerde des Beschwerdeführers mangels Legitimation nicht einzutreten.
3.
Die Kosten des Verfahrens sind dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihm nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss beschliesst die Kammer:
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 170.-- Zustellkosten,
Fr. 3'170.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen diesen Beschluss kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.