Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
AN.2016.00003
Urteil
der 4. Kammer
vom 8. März 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
Personalverband A,
B,
C,
D,
alle vertreten durch RA E,
Beschwerdeführende,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
vertreten durch RA F,
Beschwerdegegner,
betreffend Regierungsratsbeschluss vom 7. Juni 2016 zur Änderung der Mittel- und Berufsschullehrervollzugsverordnung ,
hat sich ergeben:
I.
Der Regierungsrat beschloss am 7. Juni 2016, die Mittel- und Berufsschullehrervollzugsverordnung vom 26. Mai 1999 (MBVVO, SR 413.112) zu ändern und diese Änderung per 1. Januar 2017 (n§ 17) bzw. 1. August 2017 (n§ 14) in Kraft zu setzen. Mit der Änderung soll einerseits die Lektionenzahl in den Fächern Deutsch und Moderne Fremdsprachen von 22 auf 23 Normal- bzw. von 24 auf 25 Kurzlektionen pro Woche erhöht (n§ 14 Abs. 1 lit. a MBVVO) und anderseits die Schulleitung für zuständig erklärt werden, die dem Stundenkonto zu belastenden oder gutzuschreibenden Lektionen anzuordnen, wobei die durch den Besuch des Hauswirtschaftskurses in einer Klasse ausfallenden Lektionen zwingend dem Stundenkonto zu belasten sind (n§ 17 Abs. 2 MBVVO).
Dieser Beschluss wurde im Amtsblatt vom 24. Juni 2016 publiziert (ABl 2016-24-06 [Nr. 25]).
II.
Der Personalverband A sowie B, C und D liessen am 25. Juli 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und die Aufhebung des Beschlusses vom 7. Juni 2016 unter Entschädigungsfolge beantragen; zudem liessen sie um Erteilung aufschiebender Wirkung ersuchen. Mit Beschwerdeantwort vom 13. Oktober 2016 liess der Regierungsrat darauf schliessen, unter Entschädigungsfolge sei die Beschwerde abzuweisen, soweit auf diese einzutreten sei. Mit weiteren Stellungnahmen des Personalverbands A, von B, C und D vom 7. November 2016 und 3./9. Januar 2017 sowie des Regierungsrats vom 30. November 2016 und 2. Februar 2017 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständige Instanz für die Beurteilung von Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen. Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG). Da der angefochtene Beschluss öffentliches Recht betrifft, setzt sich der Spruchkörper vollumfänglich aus (Ersatz-)Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammen. Die Besetzung erfolgt gemäss Ziff. 1.5 des Plenarbeschlusses des Verwaltungsgerichts vom 5. April 2016 (ABl 2016-04-15 [Nr. 15]; vgl. auch www.vgr.zh.ch > Organisation > Weitere Zuständigkeiten).
1.2 Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Bei der Anfechtung eines Erlasses genügt dabei eine bloss virtuelle Betroffenheit (VGr, 20. September 2012, AN.2012.00003, E. 2.5.1 – 18. April 2011, PB.2010.00026, E. 2.1.2 – 14. Dezember 2010, VB.2010.00572, E. 3.1). Die Anforderungen sind erfüllt, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende Partei durch den angefochtenen Erlass früher oder später einmal in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (BGE 135 II 243 E. 1.2, 133 I 206 E. 2.1).
Die Beschwerdeführenden 2 bis 4 unterrichten an kantonalen Mittelschulen ein von der Erhöhung der Lektionenzahl betroffenes Fach und sind damit ohne Weiteres zur Beschwerde legitimiert.
Beim Beschwerdeführer 1 handelt es sich um einen Verband, der selber von der Regelung weder tatsächlich noch virtuell betroffen ist. Er ist zur Beschwerde deshalb nur legitimiert, sofern er als juristische Person konstituiert ist, die einzelnen Mitglieder zur Beschwerde legitimiert wären, die Wahrung der legitimationsbegründenden Interessen der Mitglieder zu seinen statutarischen Aufgaben gehört und er tatsächlich ein Interesse der Mehrheit oder mindestens einer Grosszahl seiner Mitglieder vertritt (sogenannte egoistische Verbandsbeschwerde; BGE 136 II 539 E. 1.1; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 93 ff.). Der Beschwerdegegner bestreitet, dass der Beschwerdeführer 1 im vorliegenden Verfahren mindestens eine Grosszahl seiner Mitglieder vertritt. Da jedenfalls auf die Beschwerde der Beschwerdeführenden 2 bis 4 einzutreten ist, kann jedoch offenbleiben, ob auch der Beschwerdeführer 1 zur Beschwerde legitimiert wäre.
2.
Nach § 55 in Verbindung mit § 25 Abs. 1 und 3 VRG hat die Beschwerde aufschiebende Wirkung, soweit diese durch die Vorinstanz nicht entzogen wurde. Keine aufschiebende Wirkung besteht unter anderem in personalrechtlichen Angelegenheiten bei einer Kündigung, einer Einstellung im Amt, einer vorzeitigen Entlassung oder einer Freistellung (§ 25 Abs. 2 lit. a VRG). Da hier keiner dieser Ausnahmegründe vorliegt und der Regierungsrat der Beschwerde die aufschiebende Wirkung nicht entzogen hat, erweist sich das Gesuch um aufschiebende Wirkung als von vornherein gegenstandslos.
3.
Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle kann einzig die Verletzung übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG; vgl. hierzu Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 94 f., § 50 N. 76).
4.
4.1 Bezüglich der Anhebung der Lektionenzahl in den Fächern Deutsch sowie Moderne Fremdsprachen rügen die Beschwerdeführenden eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots.
4.2 Nach dem Grundsatz der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 0.101) ist Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln. Ein Verstoss gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit liegt vor, wenn ein Erlass hinsichtlich einer wesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (BGE 137 V 121 E. 5.3, 136 I 1 E. 4.1). Der Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung erstreckt sich auch auf öffentlichrechtliche Dienstverhältnisse (vgl. Christoph Meyer/Thomas Müller-Tschumi, Marktlöhne im öffentlichen Personalrecht, ZBl 102/2001, S. 249 ff., 255 ff. mit Hinweisen; Paul Richli, New Public Management und Personalrecht, in: Peter Helbling/Thomas Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 101 ff., 120 f.). Dem Gesetzgeber kommt allerdings in Organisations- und Besoldungsfragen ein besonders weiter Spielraum der Gestaltungsfreiheit zu (BGE 121 I 49 E. 3b, 121 I 102 E. 4a). Die Gerichte haben sich deshalb bei der Überprüfung etwa der Besoldung oder der festgelegten Arbeitszeit eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen und nur einzugreifen, wenn eine Grenze gezogen wird, die sich nicht vernünftig begründen lässt und deshalb unhaltbar und damit in den meisten Fällen auch geradezu willkürlich ist (BGE 138 I 321 E. 3.2 f., 129 I 161 E. 3.2, 123 I 1 E. 6c, 121 I 102 E. 4c).
4.3 Die Beschwerdeführenden rügen in diesem Zusammenhang zunächst, es sei die Frage der unterschiedlichen Lektionenzahl vom Beschwerdegegner bereits bei Erlass der Mittel- und Berufsschullehrervollzugsverordnung aufgeworfen, jedoch festgehalten worden, dass eine Angleichung nur nach einer externen Untersuchung in Frage käme. Zunächst ist nicht ersichtlich, was sie daraus bezogen auf die gerügte Verletzung der Rechtsgleichheit zu ihren Gunsten ableiten wollen. Dass die Ausführungen in der damaligen Weisung einen Vertrauenstatbestand geschaffen haben könnten, machen sie zu Recht nicht geltend. Sodann sind ihre Ausführungen auch inhaltlich ungenau. Die Ausführungen des Regierungsrats betrafen die unterschiedliche Lektionenzahl an den Berufs- und an den Mittelschulen und stehen damit ohnehin in keinem Zusammenhang mit der hier strittigen Anpassung der Pflichtlektionenzahl für den Unterricht in unterschiedlichen Fächern an gleichen Schulen.
4.4 Weiter machen die Beschwerdeführenden geltend, Art. 8 Abs. 1 BV werde dadurch verletzt, dass die unterschiedliche zeitliche Belastung je nach zu unterrichtendem Fach nicht gehörig berücksichtigt werde. Nach bisheriger Regelung umfasst ein Vollpensum in den Fächern Deutsch und Moderne Fremdsprachen 22 Normallektionen und in den Fächern Alte Sprachen, Mathematik, Informatik, Naturwissenschaften, Geschichte, Geografie, Wirtschaft und Recht sowie in allen nicht einer anderen Kategorie zugeordneten Fächern 23 Normallektionen; die Lehrpersonen in den Fächern Deutsch und Moderne Sprachen sind demnach bis anhin gegenüber Lehrpersonen in anderen Fächern bezüglich der Pflichtlektionenzahl bessergestellt. Die Beschwerdeführenden wollen die bestehende Ungleichbehandlung mit der Begründung beibehalten, es sei "gerichtsnotorisch […], dass beispielsweise der Korrigieraufwand für eine Deutschlehrperson oder eine Lehrperson für Moderne Sprachen höher ist als in anderen Fächern". Dem lässt sich indes nicht folgen. Es ist zunächst nicht ersichtlich und wird auch nicht dargetan, weshalb ein solcher Unterschied gerichtsnotorisch sein sollte. Sodann drängt sich auch nicht ohne Weiteres der Schluss auf, der Arbeitsaufwand in den Fächern Deutsch und Moderne Sprachen sei insgesamt höher als in anderen Fächern. Es mag zwar zutreffen, dass der Aufwand für die Korrektur eines Deutschaufsatzes höher ist als beispielsweise für die Korrektur einer Prüfung in einem naturwissenschaftlichen Fach. Umgekehrt mutet aber auch wahrscheinlich an, dass der Vorbereitungsaufwand für Lektionen, in welchen den Schülerinnen und Schülern der Stoff anhand praktischer Beispiele vermittelt wird – wie dies vor allem in den naturwissenschaftlichen Fächern häufig vorkommt – regelmässig höher ist als derjenige für eine Sprachlektion. Ebenso dürfte der Vorbereitungsaufwand für eine Prüfung in einem naturwissenschaftlichen Fach regelmässig grösser sein als für die Festlegung von Aufsatzthemen. Auch ist nicht einzusehen, weshalb der Aufwand für den Unterricht moderner und alter Sprachen unterschiedlich gross sein soll. Offene Fragestellungen – die einen grösseren Korrekturaufwand erfordern dürften – sind sodann etwa auch in Geschichtsprüfungen üblich. Umgekehrt dürfte der Korrekturaufwand für Vokabelprüfungen kaum grösser sein als für naturwissenschaftliche Prüfungen. Gesamthaft dürfte der notwendige Aufwand für den Unterricht in Deutsch und Modernen Sprachen pro Lektion deshalb ähnlich gross sein wie für die übrigen vorgängig aufgezählten Fächer. Der von den Beschwerdeführenden eingereichten Studie Forneck/Schriever aus dem Jahr 2000 lässt sich denn auch entnehmen, dass der Mittelwert für die aufgewendete Arbeitszeit von Lehrpersonen für Mathematik oder Naturwissenschaften bei ähnlich grosser Standardabweichung rund 90 Stunden oder 4,2 % höher lag als derjenige von Lehrpersonen für Deutsch oder Moderne Fremdsprachen. Dieser Unterschied entspricht etwa dem prozentualen Unterschied zwischen 22 und 23 Pflichtlektionen pro Woche. Demnach ist die angestrebte Gleichbehandlung bezüglich der Lektionenzahl verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Daran vermag im Übrigen auch der Umstand nichts zu ändern, dass die heutige Regelung nach Darstellung der Beschwerdeführenden seit dem Jahr 1927 bestehen soll. Wie auch die Beschwerdeführenden anerkennen, begründet dies keine wohlerworbenen Rechte im Hinblick auf zukünftige Lektionenverpflichtungen.
Die Beschwerdeführenden verkennen in diesem Zusammenhang im
Übrigen, dass der arbeitgebenden Person ein Weisungsrecht bezüglich der
aufzuwendenden Arbeitszeit für eine bestimmte Tätigkeit zusteht, was auch dann
gilt, wenn die Arbeitnehmenden behaupten, die Leistung zusätzlicher Stunden sei
objektiv notwendig (vgl. hierzu betreffend Überstunden VGr, 23. Oktober
2013, VB.2013.00242, E. 2.2.2 und 2.7.2). Nach der Rechtsprechung der
Kammer dürfen Lehrpersonen als Richtwert von einer 42-Stunden-Woche für ein
Vollpensum ausgehen und sind nicht gehalten, dauernd mehr Zeit für ihre
Berufsausübung aufzuwenden. Sollte dies nicht ausreichen, um weiterhin eine
hohe Qualität der Schulbildung zu gewährleisten, ist es Sache der politischen Behörden
zu entscheiden, ob dieser Zustand hingenommen oder diesem durch geeignete
Massnahmen abgeholfen wird (VGr, 29. März 2007, PB.2006.00039,
(weiteres) Gutachten über die tatsächlich aufgewendete Arbeitszeit einzuholen.
5.
5.1 Bezüglich n§ 17 Abs. 2 Satz 1 MBVVO, wonach die Schulleitung die dem Stundenkonto zu belastenden und gutzuschreibenden Stunden anordnet, rügen die Beschwerdeführenden eine Verletzung von Art. 324 des Obligationenrechts (OR, SR 220). Diese Bestimmung findet auf kantonal (öffentlichrechtlich) Angestellte indes keine Anwendung (Art. 342 Abs. 1 OR sowie Art. 6 Abs. 1 des Zivilgesetzbuchs [SR 210]) und stellt damit auch kein übergeordnetes Recht dar.
In der Sache handelt es sich sodann nur um eine Zuständigkeitsvorschrift, wonach die Schulleitung dafür zuständig ist, im Einzelfall zu entscheiden, ob eine Lektion dem Stundenkonto belastet oder gutgeschrieben wird. Dass Lektionen, die während eines Semesters gegenüber dem entlöhnten Pensum fehlten oder zu einem vollen Pensum zusätzlich geleistet wurden, mittelfristig auszugleichen sind, ergibt sich demgegenüber aus § 17 Abs. 1 MBVVO; weil diese Bestimmung durch den angefochtenen Beschluss nicht geändert wurde, ist sie indes nicht Gegenstand dieses Verfahrens. Inwiefern diese Zuständigkeitsordnung übergeordnetem Recht widersprechen soll, legen die Beschwerdeführenden nicht dar und ist auch nicht ersichtlich. Soweit sie in diesem Zusammenhang mögliche Rechtsverletzungen bei der Rechtsanwendung behaupten, ist dies keine im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle zu prüfende Frage; die richtige Anwendung einer Norm ist in der Regel vielmehr im Rahmen der Anfechtung einer konkreten Anordnung zu überprüfen, es sei denn, der fragliche Erlass wäre einer rechtskonformen Auslegung überhaupt nicht zugänglich und deshalb aufzuheben (BGE 137 I 77 E. 2 mit Hinweisen); Letzteres ist hier indes nicht ersichtlich. In diesem Zusammenhang übersehen die Beschwerdeführenden im Übrigen, dass die Schulleitung nach der gesetzlichen Regelung nicht beliebig darüber entscheiden kann, ob eine ausgefallene Lektion dem Stundenkonto zu belasten sei oder nicht. Sie hat dabei insbesondere die in den personalrechtlichen Erlassen für das Staatspersonal enthaltenen Bestimmungen zur Lohnfortzahlung bei unverschuldeter Abwesenheit zu berücksichtigen, welche auch auf Mittel- und Berufsschullehrpersonen anwendbar sind (§ 1 Abs. 2 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 [LS 177.10] sowie § 2 der Mittelschul- und Berufsschullehrerverordnung vom 7. April 1999 [LS 413.111]).
5.2 Zu n§ 17 Abs. 2 Satz 2 MBVVO, wonach die aufgrund des Besuchs des Hauswirtschaftskurses durch die Schülerinnen und Schüler einer Klasse ausgefallenen Lektionen dem Stundenkonto zwingend zu belasten sind, rügen die Beschwerdeführenden eine rechtsungleiche Behandlung der Lehrbeauftragten, weil diesen im Gegensatz zu Mittelschullehrpersonen nicht möglich sein soll, die ausgefallenen Lektionen auszugleichen. Die geltend gemachte rechtsungleiche Behandlung beschlägt indes nicht die Frage, ob die wegen des Hauswirtschaftskurses ausgefallenen Lektionen dem Stundenkonto zu belasten seien, sondern diejenige, inwiefern ein Anspruch der Lehrpersonen besteht, einen als Folge davon entstandenen negativen Saldo des Stundenkontos auszugleichen, bzw. ob ihnen ein negativer Saldo in solchen Fällen bei Beendigung des Anstellungsverhältnisses entgegengehalten werden dürfte. Diese Fragen sind nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, weshalb die Rüge ins Leere zielt. Die Belastung des Stundenkontos trifft alle Lehrpersonen in gleicher Weise, nämlich als Ausgleich für Lektionen, die sie nicht halten mussten. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern dadurch das Rechtsgleichheitsgebot verletzt sein sollte.
Weiter rügen die Beschwerdeführenden sinngemäss, die Anrechnung dieser Lektionen verstosse gegen die in § 14 Abs. 1 MBVVO festgelegte Lektionenverpflichtung. Diese Rüge ist indes schon deshalb untauglich, weil es sich dabei nicht um über-, sondern gleichgeordnetes Recht handelt. Wie sich schon aus der Verordnungssystematik ergibt, enthält § 17 MBVVO im Übrigen nicht eine Abweichung, sondern eine Präzisierung der Regelung von § 14 Abs. 1 MBVVO.
Nicht zu überzeugen vermag schliesslich auch die Behauptung der Beschwerdeführenden, diese Regelung habe eine unzulässige Erhöhung der tatsächlichen Arbeitszeit zur Folge. Einerseits findet der Hauswirtschaftskurs am Untergymnasium statt (§ 27 Abs. 2 des Mittelschulgesetzes vom 13. Juni 1999 [SR 413.21]), weshalb nur Lehrpersonen mit Lektionen an einem Langzeitgymnasium überhaupt in den Genuss ausfallender Lektionen kommen können; die Bestimmung dient damit der rechtsgleichen Behandlung von Lehrpersonen an einem Langzeitgymnasium und solchen an einem Kurzzeitgymnasium. Anderseits hätten die ausgefallenen Lektionen schon bisher gestützt auf § 17 Abs. 1 MBVVO dem Stundenkonto belastet werden müssen; n§ 17 Abs. 2 Satz 2 MBVVO enthält insofern nur eine Klarstellung der bereits geltenden Rechtslage. Im Übrigen legen die Beschwerdeführenden auch nicht dar, inwiefern die Kompensationspflicht für die nach Darstellung der Beschwerdeführenden bisher vom Lektionenausfall profitierenden Lehrpersonen gegen übergeordnetes Rechts verstossen sollte.
6.
Die Beschwerde erweist sich demnach als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
7.
7.1 Nach § 65a Abs. 3 VRG werden bei personalrechtlichen Streitigkeiten mit einem Streitwert bis Fr. 30'000.- den Parteien in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt. Fehlt es – wie hier – an einem Streitwert, sind in sinngemässer Anwendung von § 65a Abs. 3 VRG Gerichtskosten aufzuerlegen, wenn es um Entscheidungen grosser Tragweite geht (RB 2005 Nr. 20 E. 5.1; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 65a N. 30). Die angefochtene Änderung von § 14 Abs. 1 und § 17 Abs. 2 MBVVO betrifft eine grosse Zahl von Lehrpersonen und hat gemäss Weisung des Regierungsrats ab dem Jahr 2018 jährlich eine Kostenreduktion von 5,5 Mio. Franken zur Folge. Damit handelt es sich um eine Entscheidung grosser Tragweite, weshalb Kosten aufzuerlegen sind. Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zu einem Viertel aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 Satz 2 sowie § 14 VRG; Kaspar, Kommentar VRG, § 14 N. 6, 11 und 16). Eine Parteientschädigung ist ihnen nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
7.2 Der Beschwerdegegner ersucht ebenfalls um eine Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen steht in der Regel keine Parteientschädigung zu, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen (RB 2008 Nr. 18 E. 2.3.1 Abs. 2; Plüss, § 17 N. 51). In diesem Sinn ist auch dem Beschwerdegegner keine Parteientschädigung zuzusprechen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 260.-- Zustellkosten,
Fr. 4'260.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zu einem Viertel auferlegt.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.
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