Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
AN.2015.00009
Urteil
der 3. Kammer
vom 7. April 2016
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Ersatzrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Michèle Babst.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadtrat von Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Taxiverordnung/Tarifregelung,
hat sich ergeben:
I.
A. Der Gemeinderat der Stadt Zürich beschloss am 8. Juli 2009 eine neue Verordnung über das Taxiwesen (Taxiverordnung, TaxiV; AS 935.460). Auf Beschwerde hin hob der Bezirksrat Zürich mit Beschluss vom 15. April 2010 unter anderem Art. 16 Abs. 1 TaxiV auf. Dieser Entscheid wurde im Ergebnis vom Verwaltungsgericht und vom Bundesgericht bestätigt (VGr, 28. Oktober 2010, VB.2010.00245, bzw. BGr, 17. Mai 2011, 2C_940/2010).
B. Am 23. Mai 2012 erliess der Gemeinderat eine neue Fassung einiger Bestimmungen der Taxiverordnung, unter anderem von Art. 16 Abs. 1 und 2 TaxiV, wobei Abs. 1 folgenden Wortlaut erhielt: "Der Stadtrat erlässt nach Anhörung der Taxikommission eine Tarifordnung mit verbindlichen Höchsttarifen." Eine auf die Aufhebung von Art. 16 Abs. 1 und 2 TaxiV abzielende Beschwerde wies der Bezirksrat am 11. April 2013 ab, soweit er darauf eintrat; das Verwaltungsgericht bestätigte den Beschluss des Bezirksrats mit rechtskräftig gewordenem Entscheid (VGr, 5. September 2013, AN.2013.00002). Die neue Taxiverordnung war – mit der Ausnahme von Art. 16 Abs. 1 und 2 – am 1. Januar 2013 in Kraft getreten.
C. Mit Beschluss Nr. 769 vom 3. September 2014 (durch Verweis publiziert im Amtsblatt der Stadt Zürich vom 17. September 2014) erliess der Stadtrat von Zürich gestützt auf Art. 16 Abs. 1 und 2 TaxiV einen neuen Taxitarif (AS 935.440) und setzte diesen zusammen mit den erwähnten Bestimmungen auf den 1. Januar 2015 in Kraft.
II.
Am 17. Oktober 2014 erhob A Rekurs an den Bezirksrat mit dem Hauptantrag auf Aufhebung des Stadtratsbeschlusses vom 3. September 2014, soweit dieser den erlassenen Taxitarif betreffe. Der Bezirksrat trat mit Beschluss vom 30. Oktober 2014 mangels Zuständigkeit auf den Rekurs nicht ein und überwies das Geschäft zur Behandlung an das Statthalteramt des Bezirks Zürich. Dieses entzog dem Rekurs mit Verfügung vom 11. Dezember 2014 die aufschiebende Wirkung und wies ihn mit Verfügung vom 14. August 2015 ab.
III.
Gegen die Verfügung vom 14. August 2015 erhob A am 16. September 2015 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Er beantragte, die angefochtene Verfügung sowie den Stadtratsbeschluss vom 3. September 2014, soweit dieser den Taxitarif betreffe, aufzuheben. Der Stadtrat habe den Wortlaut von Art. 16 Abs. 1 TaxiV umzusetzen und eine Tarifordnung zu erlassen, die dem Bestimmtheitsgebot genüge und die Gleichbehandlung der Gewerbegenossen im Taxigewerbe berücksichtige. Die Kosten und eine Entschädigung für die Verfahren vor dem Statthalteramt und dem Verwaltungsgericht seien der Stadt Zürich aufzuerlegen.
Das Statthalteramt teilte den Verzicht auf eine Vernehmlassung mit. In der Beschwerdeantwort vom 20. November 2015 beantragte der Stadtrat Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten von A. In der Replik vom 7. Dezember 2015, der Duplik vom 22. Januar 2016 sowie der Triplik vom 9. Februar 2016 hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Beim angefochtenen Taxitarif handelt es sich um einen generell-abstrakten Erlass im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG). Beschwerden gegen solche Akte beurteilt als letzte kantonale Instanz das Verwaltungsgericht (§ 41 Abs. 1 VRG in Verbindung mit § 19 Abs. 1 VRG). Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).
1.2 Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Zur Erhebung eines Begehrens um abstrakte Normenkontrolle ist gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung legitimiert, wer zumindest virtuell berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse aufweist. Virtuelles Berührtsein setzt voraus, dass die beschwerdeführende Person von der angefochtenen Regelung früher oder später mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen ist (BGE 137 I 77 E. 1.4). Der Beschwerdeführer verfügt unbestrittenermassen über eine Taxibetriebsbewilligung der Stadt Zürich. Er ist durch den angefochtenen Taxitarif betroffen und somit zur Beschwerde legitimiert.
1.3 Dem Wesen der abstrakten Normenkontrolle entspricht eine rein kassatorische Entscheidbefugnis der Rechtsmittelinstanzen; diese können somit eine angefochtene Norm, die gegen übergeordnetes Recht verstösst, nur aufheben, aber weder ändern noch ersetzen. Aus den Entscheiderwägungen, mit welchen der Verstoss gegen das übergeordnete Recht begründet wird, lässt sich zwar der Gestaltungsspielraum der Erlassbehörde bei der Rechtsetzung ableiten. Doch darf die Rechtsmittelinstanz der Erlassbehörde aufgrund der Gewaltenteilung und der Aufgabenteilung in der Rechtsetzung keine verbindlichen Weisungen erteilen (zum Ganzen: VGr, 7. Mai 2014, AN.2014.00001, E. 1.4.2; Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 20 N. 100). Sollte der Beschwerdeführer beantragen wollen, dem Stadtrat seien Weisungen betreffend den Erlass eines geänderten Taxitarifs zu erteilen, könnte auf sein Begehren insoweit nicht eingetreten werden.
1.4 Die übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt. Auf die Beschwerde ist daher – mit dem erwähnten Vorbehalt – einzutreten.
2.
2.1 Der Beschwerdeführer macht eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]) geltend, weil die Vorinstanz ihm vor ihrem Entscheid die Stellungnahmen des Beschwerdegegners und der Taxikommission der Stadt Zürich nicht zukommen liess, sodass er darauf nicht replizieren konnte.
2.2 Der Beschwerdegegner erstattete am 10. Dezember 2014 eine fünfseitige Rekursantwort, der er die dreiseitige Stellungnahme der Taxikommission vom 19. November 2014 beilegte. Von der Existenz dieser Stellungnahmen erfuhr der Beschwerdeführer aus dem angefochtenen Beschluss vom 14. August 2015. Er ersuchte die Vorinstanz schriftlich um Zustellung, worauf ihm am 26. August 2015 die beiden Stellungnahmen übermittelt wurden.
2.3 Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst das Recht, von den bei der Rechtsmittelinstanz eingereichten Stellungnahmen Kenntnis zu erhalten und sich dazu zu äussern. Dabei ist nach der Bundesgerichtspraxis zwischen Verfahren vor Gerichten einerseits sowie erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren und Rechtsmittelverfahren vor nichtgerichtlichen Behörden andererseits zu unterscheiden: Vor Gerichten gilt nach Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention bzw. Art. 29 Abs. 2 BV das vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte entwickelte "Replikrecht im weiteren Sinn", wonach den Parteien die Möglichkeit zu gewähren ist, alle Eingaben der übrigen Verfahrensbeteiligten zur Kenntnis zu nehmen und sich dazu zu äussern. Vor nichtgerichtlichen Behörden besteht Anspruch auf ein "Replikrecht im engeren Sinn", wonach eine Frist zur Stellungnahme nur angesetzt werden muss, soweit die in den Eingaben vorgebrachten Noven prozessual zulässig und materiell geeignet sind, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 138 I 154 E. 2.3–2.5; Alain Griffel in: Kommentar VRG, § 26b N. 37 ff.). Die Einschränkung des Replikrechts vor nichtgerichtlichen Behörden entbindet die Rechtmittelinstanz indes nicht davon, Eingaben einer Partei der Gegenseite zuzustellen, damit diese gegebenenfalls um Fristansetzung für eine Stellungnahme ersuchen kann. In diesem Sinn verpflichtet § 26b Abs. 4 VRG die Rekursinstanz ausdrücklich, Vernehmlassungen den anderen Verfahrensbeteiligten zuzustellen (vgl. zum Ganzen VGr, 27. Januar 2016, VB.2015.00564, E. 2.2.2 mit weiteren Hinweisen, auch zum Folgenden).
2.4 Im vorliegenden Fall hätte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer Rekursantwort und Stellungnahme der Taxikommission zumindest zur Kenntnisnahme zustellen müssen. Die beiden Stellungnahmen enthielten zudem neue Behauptungen; die Vorinstanz nimmt denn auch im angefochtenen Entscheid recht eingehend darauf Bezug. Entsprechend hätte sie dem Beschwerdeführer auch im Rahmen des "Replikrechts im engeren Sinn" zwingend Frist zur Stellungnahme ansetzen müssen. Sie hat demnach den Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt.
2.5 Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann eine obere Instanz die Gehörsverletzung einer unteren Instanz heilen, wenn die Verletzung nicht schwer wiegt und die Rechtsmittelinstanz sowohl Tat- als auch Rechtsfragen uneingeschränkt überprüft. Selbst bei einer schweren Verletzung ist von einer Rückweisung der Sache zur Gewährung des rechtlichen Gehörs abzusehen, wenn diese lediglich einen formalistischen Leerlauf darstellen und zu einer unnötigen Verfahrensverlängerung führen würde (BGE 137 I 195 E. 2.3.2).
2.6 Der Beschwerdeführer erhielt im Verfahren vor Verwaltungsgericht Gelegenheit, sich zur Rekursantwort und zur Stellungnahme der Taxikommission zu äussern. Das Verwaltungsgericht kann die vorliegende Angelegenheit – wo es nur um Rechtsfragen geht – mit gleicher Kognition wie die Vorinstanz überprüfen (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG). Eine Rückweisung an die Vorinstanz zu neuer Entscheidung würde einen formalistischen Leerlauf darstellen und zu einer unnötigen Verfahrensverlängerung führen. Der Beschwerdeführer hat denn auch keinen entsprechenden Antrag gestellt, weshalb davon auszugehen ist, dass auch er das Interesse an einer raschen Verfahrenserledigung höher gewichtet als die Wiederholung des Verfahrens vor der Vorinstanz. Demnach rechtfertigt sich eine Heilung im Beschwerdeverfahren. Die Gehörsverletzung ist bei der Ko-stenverlegung zu berücksichtigen.
3.
3.1 Die kommunale Kompetenz zum Erlass eines Taxitarifs steht nicht infrage (Art. 50 Abs. 1 BV; Art. 83 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005; vgl. BGr, 17. Mai 2011, 2C_940/2010, E. 2.1). Weder das Bundesrecht noch das kantonale Recht regeln das Taxigewerbe, wobei verschiedene Normen namentlich des Bundesrechts für dieses massgeblich sind. Der Beschwerdeführer bezieht sich auf einige dieser Normen; soweit sie im vorliegenden Fall relevant sind, werden sie in den nachfolgenden Erwägungen behandelt. Wesentlich ist die Verfassungsgarantie der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 sowie Art. 94 Abs. 1 und 4 BV; vgl. E. 5).
3.2 Obwohl der Beschwerdeführer die Aufhebung des gesamten Taxitarifs beantragt, ist der Beschwerdebegründung zu entnehmen, dass er nur einzelne Bestimmungen inhaltlich beanstandet, nämlich Art. 2 Abs. 1 (in Verbindung mit Abs. 2) und Abs. 4 sowie Art. 3 Taxitarif. Er wendet sich zunächst gegen Art. 2 Abs. 1 Taxitarif betreffend den Fahrpreis, der (für Fahrten mit bis zu vier Fahrgästen [Abs. 2]) eine maximale Grundtaxe pro Fahrt (Fr. 8.-), eine maximale Fahrttaxe pro Kilometer (Fr. 5.-) und eine maximale Wartezeittaxe pro Minute (Fr. 1.33) festsetzt. Sodann ficht er Art. 3 Taxitarif über die maximalen Zuschläge an, der in Abs. 1 die zulässigen Zuschläge für bestimmte Dienstleistungen festlegt und in Abs. 2 ausdrücklich festhält, dass diese Auflistung abschliessend ist und weitere im Zusammenhang mit der Taxifahrt stehende Zuschläge nicht erlaubt sind. Die zulässigen Zuschläge nach Art. 3 Abs. 1 Taxitarif umfassen: den Transport von mehr als vier Personen mit einem Grossraumfahrzeug (pro Fahrt Fr. 8.- [lit. a]), den Warentransport bei erweiterter Ladefläche (mit heruntergeklappten Hintersitzen; Fr. 10.- [lit. b]) sowie das Zurverfügungstellen von Kindersitzen, Babyschalen oder mehr als einer Kindersitzerhöhung auf Voranmeldung (pro Fahrt Fr. 30.-; der Gebrauch einer einzelnen Kindersitzerhöhung ist kostenlos [lit. c]). Schliesslich beanstandet der Beschwerdeführer Art. 2 Abs. 4 Taxitarif, laut dem die Taxuhr auch bei Pauschalfahrten einzuschalten ist, damit der Fahrgast den vereinbarten Preis überprüfen kann. Einzelne Anträge und Rügen, die der Beschwerdeführer im Rekursverfahren noch vorgebracht hat, nimmt er vor Verwaltungsgericht nicht mehr auf.
4.
4.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, Art. 2 Abs. 1 Taxitarif verstosse gegen Art. 16 Abs. 1 TaxiV, der die Festsetzung von "Höchsttarifen" im Plural verlange, was bedeute, dass für verschiedene Fahrzeugkategorien unterschiedliche Höchsttarife festzulegen seien. Die Vorinstanz und der Beschwerdegegner führen aus, dass sich der Fahrpreis nach Art. 2 Abs. 1 Taxitarif in eine Grund-, eine Fahrt- und eine Wartezeittaxe aufteile und dass Maximaltarife für mögliche Zuschläge festgelegt worden seien. Damit seien in Übereinstimmung mit Art. 16 Abs. 1 TaxiV mehrere Höchsttarife festgesetzt worden. Der Beschwerdeführer wendet demgegenüber sinngemäss ein, dass die drei Grundelemente, aus denen sich der Fahrpreis zusammensetze, nicht mit den Tarifen gleichgesetzt werden dürften.
4.2 Im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle kann die Verletzung übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 20 Abs. 2 in Verbindung mit § 50 VRG). Damit ist auch die Rüge der Verletzung höherrangigen kommunalen Rechts zulässig (vgl. Donatsch, § 20 N. 96). Enthält das kommunale Recht unbestimmte Rechtsbegriffe oder sieht es die Ausübung von Ermessen vor, kommt den zuständigen Gemeindebehörden bei der Auslegung ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu, weshalb die Rechtsmittelbehörden eine vertretbare Auslegung zu respektieren haben (Donatsch, § 20 N. 59 mit zahlreichen Hinweisen, § 50 N. 37).
4.3 Nach Art. 16 Abs. 1 TaxiV erlässt der Stadtrat eine Tarifordnung mit verbindlichen Höchsttarifen. Zum einen räumt die Bestimmung dem Stadtrat einiges Ermessen bei der Festlegung der Tarife ein; zum andern ergibt sich auch daraus ein Beurteilungsspielraum, dass es sich beim Begriff des "Höchsttarifs" um einen unbestimmten Rechtsbegriff des kommunalen Rechts handelt (vgl. auch VGr, 5. September 2013, AN.2013.00002, E. 5.3.1). Dass der Begriff im Plural steht, geht auf den Gemeinderat zurück: Dieser genehmigte stillschweigend die entsprechende, von seiner vorberatenden Kommission vorgeschlagene Änderung, die vom Kommissionsreferenten als "kleine redaktionelle Nachführung" bezeichnet wurde (Substanzielles Protokoll der 121. Sitzung des Gemeinderats vom 11. April 2012, S. 13). Daraus lässt sich ableiten, dass der Verwendung des Plurals keine besondere Bedeutung beizumessen ist. Dies gilt im Übrigen auch mit Bezug auf die Rechtsprechung, auf die sich der Beschwerdeführer beruft: Sowohl das Bundes- als auch das Verwaltungsgericht gebrauchten den Singular und den Plural von "Höchsttarif" offensichtlich wahllos (vgl. BGr, 17. Mai 2011, 2C_940/2010; VGr, 5. September 2013, AN.2013.00002).
4.4 Gemäss seinem Wortlaut gestattet Art. 16 Abs. 1 TaxiV dem Stadtrat, in der Tarifordnung zwischen verschiedenen Höchsttarifen zu differenzieren; ob die Bestimmung solche Differenzierungen zwingend vorschreibt, kann hier offenbleiben, weil der Taxitarif diese Anforderung erfüllen würde: Zum einen unterscheidet er zwischen Grund-, Fahrt- und Wartezeittaxe (Art. 2 Abs. 1). Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers ist es ohne Weiteres vertretbar, den Begriff des Höchsttarifs auch auf die Elemente des Fahrpreises zu beziehen. Dies entspricht der Definition von Art. 3 lit. b der Verordnung des EJPD vom 5. November 2013 über Taxameter (SR 941.210.6), laut der sich der Fahrpreis aus einem Grundpreis, einem Weg- und einem Zeittarif zusammensetzt, womit der Begriff des Tarifs für die Elemente des Fahrpreises verwendet wird. Zum andern differenziert der Taxitarif zwischen Fahrzeugkategorien, indem sein Art. 2 Abs. 2 den Fahrpreis nach Abs. 1 derselben Bestimmung nur auf Fahrten mit bis zu vier Fahrgästen für anwendbar erklärt und indem Art. 3 Abs. 1 lit. a einen Zuschlag für den Transport von mehr als vier Personen mit einem Grossraumfahrzeug gestattet. Insoweit entspricht er der Forderung des Beschwerdeführers. Ein verpflichtender Auftrag zu weiter gehenden Differenzierungen lässt sich Art. 16 Abs. 1 TaxiV jedenfalls nicht entnehmen; der Stadtrat hat demnach mit dem Erlass des Taxitarifs das ihm eingeräumte Ermessen nicht in rechtsverletzender Weise unterschritten. Nicht erheblich ist, dass weitere Unterscheidungen zulässig wären; auch kommt es nicht darauf an, ob sie zweckmässig wären. Vorbehalten bleiben die Anforderungen des höherrangigen Rechts, das im Folgenden zu betrachten ist.
5.
5.1 Der Personen- bzw. Warentransport durch Taxis ist eine unmittelbar auf Erwerb oder Gewinn gerichtete, privatwirtschaftliche Tätigkeit und fällt daher in den sachlichen Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 Abs. 1 BV. Gemäss Art. 94 Abs. 4 BV sind Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit, insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten, nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet sind. Grundsatzwidrig sind wirtschaftspolitische Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern, um gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu begünstigen bzw. um das Wirtschaftsleben nach einem festen Plan zu lenken. Grundsatzkonform sind dagegen andere, im öffentlichen Interesse liegende Massnahmen, wie gewerbepolizeilich oder sozialpolitisch begründete Einschränkungen. Bei der Beurteilung, ob eine Massnahme grundsatzkonform oder grundsatzwidrig ist, ist grundsätzlich auf das Eingriffsmotiv abzustellen. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung sind zudem die tatsächlichen Auswirkungen einer Massnahme zu berücksichtigen (zum Ganzen: BGr, 17. Mai 2011, 2C_940/2010, E. 3; VGr, 5. September 2013, AN.2013.00002, E. 5.1 f., je mit weiteren Hinweisen).
5.2 Aus der Wirtschaftsfreiheit wird der Grundsatz der Gleichbehandlung der direkten Konkurrierenden (bzw. der Gewerbegenossen) abgeleitet. Als direkte Konkurrierende gelten Angehörige der gleichen Branche, die sich mit dem gleichen Angebot an dasselbe Publikum richten, um das gleiche Bedürfnis zu befriedigen (BGr, 24. November 2015, 2C_345/2015, E. 4.2; BGE 121 I 129 E. 3b). Der Grundsatz geht weiter als das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV): Er gewährt Schutz vor staatlichen Ungleichbehandlungen, die zwar auf ernsthaften, sachlichen Gründen beruhen mögen, gleichzeitig aber einzelne Konkurrierende namentlich durch unterschiedliche Belastungen oder staatlich geregelten Marktzugang bzw. -ausschluss begünstigen oder benachteiligen, ohne in der Hauptstossrichtung wirtschaftspolitisch motiviert zu sein (zum Ganzen: Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A., Zürich etc. 2012, N. 692 ff.; BGE 121 I 129 E. 3d; VGr, 5. September 2013, AN.2013.00002, E. 5.4.1).
5.3 Die Festlegung von Höchsttarifen für das Taxigewerbe, deren objektiver Regelungszweck im Schutz der Kundschaft vor Übervorteilung liegt, stellt als solche einen grundsatzkonformen und den Voraussetzungen von Art. 36 Abs. 2 f. BV entsprechenden Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar; gestützt darauf hat das Verwaltungsgericht Art. 16 Abs. 1 TaxiV für verfassungskonform erklärt (VGr, 5. September 2013, AN.2013.00002, E. 5.1–5.4; vgl. auch BGr, 17. Mai 2011, 2C_940/2010, E. 4.6 f. mit weiteren Hinweisen). Infrage stehen nun die konkreten Tarife und Zuschläge nach Art. 2 f. Taxitarif. Der Beschwerdeführer bemängelt, dass sie aufgrund ungenügender Differenzierung zwischen verschiedenen Fahrzeugkategorien bzw. zu geringer Höhe Taxidienstleistungen wie Sharing- oder Grossraumtaxis faktisch verunmöglichten (dazu E. 6). Er macht sodann sinngemäss geltend, dass die Tarife der Konkurrenz durch andere Fahrdienstleistungen zu wenig Rechnung trügen (dazu E. 7).
6.
6.1 Das Verwaltungsgericht hat bei der Prüfung von Art. 16 Abs. 1 TaxiV Anforderungen an die Verhältnismässigkeit der konkreten Höchsttarife formuliert (VGr, 5. September 2013, AN.2013.00002, E. 5.3.1): Diese sind so anzusetzen, dass Taxibetriebe in unterschiedlichen Unternehmensformen wirtschaftlich betrieben werden können und dass kein faktischer Zwang aus wirtschaftlichen Gründen entsteht, die Höchsttarife anzuwenden, denn dadurch würde der Höchsttarif faktisch zu einem festen Tarif (vgl. dazu auch BGr, 17. Mai 2011, 2C_940/2010, E. 4.7). Sie dürfen sodann nicht mehr als nötig in die Freiheit der Taxiunternehmen zur Ausgestaltung ihres Dienstleistungsangebots eingreifen und namentlich nicht bestimmte Dienstleistungsformen wie Grossraumtaxis oder Sharingtaxis verunmöglichen oder benachteiligen. Ob diese beiden Kriterien erfüllt sind, ist im Folgenden zu prüfen. Dabei darf allerdings der Regelungszweck, der Schutz der Kundschaft vor Übervorteilung, nicht aus den Augen verloren werden. Die Festlegung von Höchsttarifen darf nicht strukturpolitischen Zwecken dienen; sie darf also nicht etwa darauf ausgerichtet sein, mit Blick auf die Erhaltung des Taxigewerbes die Rentabilität verschiedener Geschäftsmodelle zu ermöglichen.
6.2 Zunächst ist zu prüfen, ob die Taxiunternehmen aus wirtschaftlichen Gründen faktisch zur Anwendung der Höchsttarife gezwungen sind.
6.2.1 Zumindest die Höchsttarife, die vor Inkrafttreten des streitigen Taxitarifs galten, wurden anscheinend von den Taxiunternehmen faktisch als Einheitstarife verwendet, wie etwa der Preisüberwacher in seiner Stellungnahme vom
6.2.2 Aus den Akten ist nicht ersichtlich, dass auch die aktuellen, streitigen Tarife vom Taxigewerbe als Höchsttarife verwendet würden; der Beschwerdeführer bestreitet dies sogar ausdrücklich. Zwar verweist die Vorinstanz auf die "aktuell gebräuchliche einheitliche Anwendung der Höchsttarife als Standardtarife". Dem Wortlaut nach müsste sich diese Aussage auf die streitigen Tarife beziehen, die im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheids seit siebeneinhalb Monaten in Kraft standen; weil sich aus den Akten keine Hinweise darauf ergeben und die Vorinstanz ihre Bemerkung auch nicht weiter begründet, ist jedoch anzunehmen, dass sie die früheren, Ende 2014 ausser Kraft getretenen Tarife meint. Doch ist ohnehin nicht entscheidend, ob die Höchsttarife faktisch als Einheitstarife verwendet werden; massgeblich ist vielmehr, ob die Taxiunternehmen gegebenenfalls aus wirtschaftlichen Gründen dazu gezwungen wären.
6.2.3 Dies ist zu verneinen: Gemäss den vorangehenden Ausführungen ist davon auszugehen, dass bereits die früheren Tarife einen Spielraum für den Preiswettbewerb belassen hätten; umso mehr muss dies für die markant höheren aktuellen Tarife gelten. Die Taxikommission führt in ihrer Stellungnahme vom 19. November 2014 aus, dass der neue Höchstpreis für eine Referenzfahrt um 28 % über dem bisherigen Niveau liege; laut dem Präsidenten der Taxikommission gehören die revidierten Zürcher Tarife zu den höchsten in der Schweiz. Die Taxikommission nimmt an, "dass das volle Ausreizen der Preisobergrenze vom Markt nie toleriert würde", was impliziert, dass kein faktischer Zwang zur Anwendung der Höchsttarife besteht. Ebenso hält es der Stadtrat für "sehr fraglich", dass die Höchsttarife ausgeschöpft werden (Auszug aus dem Protokoll des Stadtrats vom 3. September 2014, Beschluss Nr. 769, S. 4). Selbst der Beschwerdeführer behauptet nicht, dass die Höchsttarife generell aus wirtschaftlichen Gründen faktisch nicht unterschritten werden können. Zudem dürfen die Höchsttarife nicht so hoch liegen, dass sie keine regulierende Wirkung mehr zeigen und damit ihren Zweck, den Schutz der Kundschaft vor Übervorteilung, verfehlen. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die streitigen Höchsttarife einen Preiswettbewerb zulassen und insofern den bundesverfassungsrechtlichen Anforderungen genügen.
6.3 Der Beschwerdeführer macht vor allem geltend, dass die Regelung der Höchsttarife und Zuschläge besondere Taxidienstleistungen wie etwa Sharing- und Grossraumtaxis oder VIP- und Businesstaxis mit spezieller Ausrüstung faktisch verunmögliche. Nur für Kleinfahrzeuge befänden sich die neuen Tarife landesweit gesehen im oberen Bereich; grössere Fahrzeuge seien im Vergleich ausgeklammert worden. Dem Anliegen des Beschwerdeführers liesse sich grundsätzlich durch generell höhere Tarife oder durch eine differenziertere Tarifregelung, die für derartige Spezialdienste höhere Sondertarife oder höhere bzw. zusätzliche Zuschläge vorsähe, entsprechen. Dass die streitigen Tarife nicht generell zu niedrig sind, wurde bereits festgestellt.
6.3.1 Zunächst ist zu prüfen, ob der Taxitarif die erwähnten besonderen Dienstleistungen wie Sharing-, Grossraum- oder Businesstaxis faktisch geradezu verunmöglicht, weil sie infolge des Fehlens spezieller Höchsttarife oder genügender Zuschläge nicht mit genügender Rendite angeboten werden können. Der Beschwerdeführer bringt vor, dass mit dem Taxitarif die Betriebskosten für Grossraumfahrzeuge oder Fahrzeuge mit gehobener Ausstattung nicht gedeckt werden könnten. Insbesondere die Beschränkung der zulässigen Zuschläge verunmögliche auf Extrawünsche der Kunden einzugehen, z. B. ein barrierefreies App- und Webportal für Grossraumtaxis mit besonderen Zusatzleistungen in Betrieb zu nehmen. Der Beschwerdeführer substanziiert diese Behauptungen allerdings nicht; auch aus den verschiedenen Kosten- und Tarifvergleichen geht der behauptete Sachverhalt nicht nachvollziehbar hervor.
6.3.2 Damit bleibt die Frage zu klären, ob der Taxitarif Grossraumfahrzeuge (bzw. generell grössere Fahrzeuge) benachteilige. Zunächst ist auf die Rüge einzugehen, die Tarifordnung müsse differenzierter sein und namentlich höhere Maximaltarife für grössere Fahrzeuge vorsehen. Wie die Vorinstanz feststellte, hat die Kundschaft ein Interesse an einer übersichtlichen und leicht verständlichen Tarifordnung, womit ein sachlicher Grund dafür vorliegt, dass eine weitere Differenzierung der Tarife unterblieben ist. Mit der Vorinstanz ist darüber hinaus festzuhalten, dass "eine breitgefächerte Tarifordnung, welche beispielsweise Rücksicht auf das investierte Kapital, die Fahrzeugklasse oder den Benzinverbrauch nimmt", nicht zweckmässig wäre. Taxis erbringen drei Arten von Dienstleistungen: Fahrten ab Standplätzen, Fahrten auf Abruf per Handzeichen sowie Fahrten auf Bestellung (Antrag und Weisung des Regierungsrats vom 17. Februar 2016 zu einem Taxigesetz [TG], ABl Nr. 8 vom 26. Februar 2016 [Weisung TG], Ziff. 3.5). In den ersten beiden Fällen sind die Kunden praktisch kaum in der Lage und wohl oft auch nicht daran interessiert, für die Fahrt einen bestimmten Fahrzeugtyp aufgrund eines Preisvergleichs auszuwählen. Dies gilt ungeachtet der in Art. 8 Abs. 2 der Ausführungsbestimmungen vom 7. November 2012 zur Taxiverordnung der Stadt Zürich garantierten Freiheit bei der Wahl des Taxis und ungeachtet der dank des Smartphones grundsätzlich gegebenen Möglichkeit, auch unterwegs Preisvergleiche vorzunehmen. Es dürfte in abgeschwächtem Mass oft auch für Fahrten auf Bestellung gelten. Wie die Vorinstanz zutreffend festhält, sind die Taxihalterinnen und ‑halter in der Wahl ihrer Fahrzeuge frei und müssen eigenverantwortlich über ihre Investitionen entscheiden; es besteht kein Anlass für eine Tarifordnung, welche generell die Abwälzung der Kosten grösserer, leistungsstärkerer oder luxuriöserer Fahrzeuge auf alle Kunden erlaubt, unabhängig davon, ob sie diese Leistung nachfragen. Demnach ist im Verzicht auf eine komplexere Tarifordnung, die stärker auf die Fahrzeuggrösse oder ‑klasse abstellen würde, keine ungerechtfertigte Bevorzugung von Halterinnen und Haltern bzw. Fahrerinnen und Fahrern kleinerer Fahrzeuge zu sehen.
6.3.3 Sodann ist die Regelung der Zuschläge zu prüfen, und insoweit ist zunächst im Grundsatz auf die Beschränkung der zugelassenen Zuschläge einzugehen. Wie die Vorinstanz und die Taxikommission festhalten, ergibt sich die Notwendigkeit von Art. 3 Abs. 2 Taxitarif, der den Katalog der erlaubten Zuschläge in Abs. 1 der Bestimmung für abschliessend erklärt, aus der Festlegung von Höchsttarifen: Diese wäre illusorisch, wenn nicht zugleich das Erheben von Zuschlägen beschränkt würde.
6.3.4 Zu prüfen ist jedoch, ob die Auflistung der zulässigen Zuschläge in Art. 3 Abs. 1 Taxitarif zu restriktiv ist. Eine Benachteiligung der Halterinnen und Halter von Grossraumtaxis sieht der Beschwerdeführer darin, dass der Zuschlag gemäss Art. 3 Abs. 1 lit. a Taxitarif für den Transport von mehr als vier Personen pro Fahrt und nicht pro zusätzliche Person erhoben werden darf. Ähnlich liesse sich auch in Bezug auf Art. 3 Abs. 1 lit. c Taxitarif argumentieren, wonach ein Zuschlag für Kindersitze, Babyschalen oder mehr als eine Kindersitzerhöhung ebenfalls pro Fahrt und nicht pro Sitz anfällt. In Bezug auf Art. 3 Abs. 1 lit. b Taxitarif macht der Beschwerdeführer ebenfalls eine Bevorzugung der Halterinnen und Halter von Kleinfahrzeugen geltend, weil der dort vorgesehene Zuschlag für den "Warentransport bei erweiterter Ladefläche (heruntergeklappte Hintersitze)" auf sie zugeschnitten sei. Der Beschwerdeführer schlägt unter anderem erweiterte Zuschläge für Gepäck, Kindersitze und Gepäcktragen vor. Diese Zuschläge kämen den Halterinnen und Haltern grösserer Fahrzeuge entgegen, in denen mehr Gepäckstücke bzw. Kinder transportiert werden können; dagegen haben der Kreditkarten- und der Anfahrtszuschlag, welche der Beschwerdeführer ebenfalls ins Spiel bringt, von vornherein nichts mit dem Anliegen zu tun, die Anliegen der Halterinnen und Halter von Grossraumfahrzeugen verstärkt zu berücksichtigen.
6.3.5 Der Erläuterung des Stadtrats zu Art. 3 Abs. 1 Taxitarif ist zu entnehmen, dass sich die Zuschläge – in schematisierter Weise – nach den Mehrkosten und dem Mehraufwand richten, nicht nach der Mehrleistung (Auszug aus dem Protokoll des Stadtrats vom 3. September 2014, Beschluss Nr. 769, S. 4). Dabei handelt es sich um sachlich haltbare Kriterien. Ebenso ist es vertretbar, wenn die Anzahl der Zuschläge gering gehalten wurde, um Auswüchse zu vermeiden (so die Taxikommission in ihrer Stellungnahme vom 19. November 2014). Sollte der Beschwerdeführer vertreten wollen, dass sämtliche Zuschläge zugelassen werden müssen, die als solche keine Übervorteilung darstellen, wäre diese Ansicht zurückzuweisen. Nicht zu beanstanden ist schliesslich die Höhe der zugelassenen Zuschläge, die sich gemäss der Taxikommission nach der "Marktgängigkeit" richtet, worunter offenbar das von der Kundschaft akzeptierte Niveau gemeint ist. Eine relevante Benachteiligung der Halterinnen und Halter von grösseren Fahrzeugen lässt sich in Art. 3 Abs. 1 Taxitarif nicht erkennen. Insgesamt hat der Beschwerdegegner weder in Bezug auf die Art noch in Bezug auf die Höhe der Zuschläge sein Ermessen in rechtsverletzender Weise ausgeübt.
6.3.6 Anzumerken ist im Übrigen, dass die streitigen Tarife, der Vorgabe von Art. 16 Abs. 1 TaxiV entsprechend, nach Anhörung der Taxikommission beschlossen wurden. Die Taxikommission ist eine vom Stadtrat ernannte Kommission, die sich aus drei bis sieben stimmberechtigten Mitgliedern aus dem Taxigewerbe der Stadt Zürich sowie Vertreterinnen und Vertretern der Verwaltung und anderer Organisationen mit beratender Stimme zusammensetzt (Art. 21 Abs. 1 TaxiV). Die Interessen des Taxigewerbes wurden somit beim Beschluss des Tarifs berücksichtigt. Zwar forderte es im Vorfeld des Erlasses des Taxitarifs weit höhere Zuschläge als die schliesslich in Art. 3 Abs. 1 Taxitarif vorgesehenen; namentlich verlangte es einen Zuschlag für das Tragen von Gepäck, und die Zuschläge für den Transport von mehr als vier Personen und für Kindersitze sollten pro zusätzliche Person bzw. pro Sitz statt – wie in der definitiven Fassung von Art. 3 Abs. 1 Taxitarif – pro Fahrt verlangt werden dürfen. Aus der Diskrepanz zwischen diesem Forderungskatalog einer Branchenvertretung und dem beschlossenen Taxitarif kann allerdings nicht geschlossen werden, die festgelegten Zuschläge seien – allgemein oder für Grossraumtaxis – zu niedrig. Nicht stichhaltig ist auch der Vorwurf des Beschwerdeführers, im Taxitarif seien nur die Interessen der grossen Taxizentralen berücksichtigt worden. Wie sich aus den von ihm selber eingereichten Unterlagen ergibt, trifft nicht zu, dass nur die von den Taxizentralen gewünschten Zuschläge in den Taxitarif eingeflossen sind. Im Übrigen leuchtet auch nicht ein, weshalb die Taxizentralen die Interessen der Taxihalterinnen und ‑halter mit Grossraumtaxis systematisch vernachlässigen sollten. Immerhin wurde denn auch der Zuschlag für den Transport von mehr als vier Personen im Grossraumfahrzeug (Art. 3 Abs. 1 lit. a Taxitarif) neu eingeführt (vgl. dagegen Art. 1.5 des vorherigen Taxitarifs vom 5. Mai 2008).
6.3.7 Es ergibt sich, dass die überprüften Bestimmungen des Taxitarifs weder bestimmte Dienstleistungsformen verunmöglichen noch Grossraumtaxis gegenüber anderen Taxis benachteiligen. Sie greifen damit nicht übermässig in die Freiheit der Taxiunternehmen ein, was zusammenfassend wie folgt begründet werden kann: Die streitigen Höchsttarife und Zuschläge brauchen grundsätzlich nicht ausgeschöpft zu werden und lassen einen Preiswettbewerb zu (E. 6.2.3). Sie sind differenziert genug, um zu gestatten, dass Taxiunternehmen mit verschiedenen Fahrzeugtypen die Möglichkeit haben, sich im Wettbewerb mit besonderen Angeboten – allenfalls unter Ausnutzung des Höchsttarifs samt den Zuschlägen, namentlich jenem für Fahrten in Grossraumfahrzeugen gemäss Art. 3 Abs. 1 lit. a Taxitarif – zu positionieren. Die entsprechenden Spielräume können namentlich im Bestelldienst ausgenutzt werden. Wie der Beschwerdegegner zu Recht ausführt, steht es im Übrigen auch Taxihalterinnen und ‑haltern frei, entsprechende Dienstleistungen ausserhalb des von der Taxiverordnung normierten Rahmens ohne Tarifbindung anzubieten.
6.4 An dieser Stelle ist noch näher auf die Auslegung von Art. 3 Abs. 1 lit. b Taxitarif einzugehen, weil sich die Taxikommission und der Beschwerdegegner in diesem Punkt allenfalls widersprechen.
6.4.1 Die Taxikommission führt aus, dass dieser Zuschlag die zunehmende Zahl von Sperrguttransporten berücksichtige, die zur Verschmutzung beitrügen und aufwändig zu handhaben seien. Es werde nirgends festgelegt, dass er bei Fahrten in Grossraumfahrzeugen nicht erhoben werden dürfe. Dagegen führt der Beschwerdegegner in der Beschwerdeantwort aus, dass mit diesem Zuschlag der grössere Aufwand für das Ein- und Ausladen von Waren sowie das Herunter- und Hinaufklappen der Hintersitze in Rechnung gestellt werden könne; ein solcher Aufwand falle bei Grossraumfahrzeugen nicht oder nicht in genügendem Mass an.
6.4.2 Sollte der Beschwerdegegner davon auszugehen, dass bei Grossraumfahrzeugen von vornherein kein Zuschlag für umfangreiche Warentransporte zulässig wäre, könnte dem nicht gefolgt werden. Vielmehr muss dieser Zuschlag stets erhoben werden können, wenn wegen eines Warentransports – in den Worten des Beschwerdegegners – "Manipulationen an der Innenausstattung des Wagens notwendig" werden, die in Bezug auf den Aufwand mit dem Herunterklappen der Hintersitze vergleichbar sind. Zwar dürfte zutreffen, dass ein solcher Aufwand bei grösseren Fahrzeugen weniger häufig betrieben werden muss, doch wäre es mit Art. 27 Abs. 1 BV (und wohl auch Art. 8 Abs. 1 BV) nicht vereinbar, wenn er nur bei bestimmten Fahrzeuggrössen bzw. für ganz spezifische Handgriffe in Rechnung gestellt werden dürfte.
6.4.3 Im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle soll ein Aufhebungsentscheid nur dann erfolgen, wenn die betreffende Norm sich einer rechtskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn eine solche möglich und vertretbar ist, wobei dies voraussetzt, dass die Wahrscheinlichkeit künftiger rechtskonformer Anwendung bejaht werden kann (vgl. VGr, 7. Mai 2014, AN.2014.00001, E. 4.4; Donatsch, § 20 N. 102 f.). Allein weil sich aus der Beschwerdeantwort ergibt, dass Art. 3 Abs. 1 lit. b Taxitarif auch verfassungswidrig ausgelegt werden könnte, braucht die Bestimmung nicht aufgehoben zu werden. Gemäss einer rechtskonformen Auslegung von Art. 3 Abs. 1 lit. b Taxitarif ist der "Warentransport bei erweiterter Ladefläche" als Sachverhalt aufzufassen, der zur Erhebung des Zuschlags berechtigt, und der in Klammern stehende Vermerk "heruntergeklappte Hintersitze" als Beispiel einer erweiterten Ladefläche. Massgebend muss sein, ob für den konkreten Transport ein entsprechender Aufwand zur Erweiterung der Ladefläche betrieben werden muss.
7.
7.1 Der Beschwerdeführer äussert sich eingehend zur Konkurrenz durch Limousinendienste sowie namentlich durch das amerikanische Unternehmen Uber, wobei unklar bleibt, welche Anträge er aus diesen Ausführungen ableiten will.
7.2 Als Limousinendienste gelten Fahrten auf Bestellung; Uber vermittelt per Smartphone-App Fahrten zwischen Fahrerinnen bzw. Fahrern und Fahrgästen, wobei das Unternehmen in Zürich drei Dienste anbietet, nämlich UberX, UberBlack und UberPop. Die beiden erstgenannten sind gemäss der Einschätzung des Regierungsrats den Limousinendiensten zuzurechnen. UberPop vermittelt Fahrten zwischen nicht berufsmässigen, privaten Fahrerinnen bzw. Fahrern und Fahrgästen, wobei schwer zu kontrollieren ist, ob Personen berufsmässig Dienstleistungen anbieten, ohne dazu berechtigt zu sein oder über entsprechend ausgerüstete Fahrzeuge zu verfügen (zum Ganzen: Weisung TG, Ziff. 3.5). Gemäss der Ansicht des Stadtrats brauchen für alle diese Dienstleistungen nach dem Stadtzürcher Recht die Anforderungen an Taxis nicht erfüllt zu sein, selbst wenn sie gewerbsmässig erfolgen (vgl. Auszug aus dem Protokoll des Stadtrats vom 18. März 2015, Beschluss Nr. 248: Schriftliche Anfrage betreffend Taxiservice "Uber", Anwendung der Vorschriften der Verordnung über das Taxiwesen, GR [Gemeinderat] Nr. 2014/373]; vgl. auch Weisung TG, Ziff. 3.5). Das Verwaltungsgericht hat bereits festgestellt, dass Fahrdienste wie Limousinenservices, Hoteltransfers und andere nicht der Taxiverordnung unterstehende Beförderungsdienstleistungen keine direkte Konkurrenz zu Taxis darstellen, da sie nur bestellte Fahrten ausführen können, während nur Taxis mit Betriebsbewilligung gemäss Art. 13 Abs. 1 und 3 TaxiV zum Anbieten von Fahrten und zum Warten auf Aufträge auf öffentlichen und privaten Standplätzen aufgestellt werden sowie auf Begehren von Passantinnen und Passanten halten und Fahrgäste mitnehmen dürfen. Das Angebot von Hotelfahrten, Limousinen- oder Shuttleservices richtet sich zudem – wenigstens teilweise – an ein anderes Publikum als Taxidienste (VGr, 5. September 2013, AN.2013.00002, E. 5.4.2). Dies gilt grundsätzlich ungeachtet dessen, dass manche Unternehmen versuchen, den spezifischen Taxidienstleistungen möglichst nahe zu kommen, wie der Beschwerdeführer belegt. Selbst wenn es sich bei einzelnen Fahrdienstleistungen um direkte Konkurrenz zu den Taxidiensten handeln sollte, würde dies am Ergebnis des vorliegenden Verfahren übrigens nichts ändern, wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt.
7.3 Der Beschwerdeführer vertritt anscheinend die Unterstellung von Limousinendiensten, insbesondere von Fahrdiensten wie UberPop, unter die Taxiverordnung. Damit wirft er die Fragen der Auslegung von Art. 1 und 24 Abs. 1 TaxiV bzw. einer Neuregelung der gesetzlichen Definition des Taxis und des Umgangs mit allfälligen Umgehungen der Rechtsvorschriften auf. Diese Fragen können nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sein, in dem ein kommunaler Taxitarif das Anfechtungsobjekt bildet. Dies gilt auch, wenn der Beschwerdeführer geltend machen wollte, der Beschwerdegegner hätte Art. 1 TaxiV über die Definition des Taxis revidieren müssen: Zwar kann nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ein abstraktes Normenkontrollverfahren wegen Säumnis des Gesetzgebers angestrengt werden. Doch wird vorausgesetzt, dass sich aus einer besonderen Norm des höherrangigen Rechts potenziell ein klarer und bestimmter Auftrag mit inhaltlichen Vorgaben an den Gesetzgeber ergibt (BGE 137 I 305, E. 2.4 f.; Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 84). Im vorliegenden Fall müsste sich dieser Auftrag zudem direkt an den kommunalen Gesetzgeber richten. Alle diese Voraussetzungen sind hier offensichtlich nicht erfüllt. In diesem Zusammenhang kann übrigens angemerkt werden, dass ein regierungsrätlicher Antrag auf Erlass eines kantonalen Taxigesetzes im Kantonsrat hängig ist (vgl. Weisung TG; Kantonsrats-Geschäftsnr. 5256).
7.4 An der Zulässigkeit des angefochtenen Taxitarifs ändert die indirekte Konkurrenz durch die verschiedenen Fahrdienste nichts.
7.4.1 Zwischen der vom Beschwerdeführer geltend gemachten Konkurrenz durch UberPop und dem Antrag auf Aufhebung der streitigen Höchsttarife und Zuschläge mangels genügender Höhe oder Differenzierung besteht kein nachvollziehbarer Zusammenhang. Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, UberPop könne günstigere Tarife anbieten, ist nicht ersichtlich, inwieweit die Höchsttarife die Taxifahrenden in der Konkurrenz mit UberPop benachteiligen könnten. Dies gilt auch in Bezug auf das Vorbringen des Beschwerdeführers, dass Uber ein an Angebot und Nachfrage orientiertes Tarifberechnungsmodell verwendet, das je nach den Umständen – namentlich in den Stosszeiten – zu hohen Preisen führen kann: Ob derartige Preisforderungen in der Konkurrenz bestehen könnten, ist fraglich, und die Erhöhung oder Differenzierung der Höchsttarife wäre jedenfalls keine adäquate Gegenmassnahme. Überdies stehen auch den Taxihaltern mindestens beschränkte Möglichkeiten offen, ihre Preise differenziert zu gestalten, sofern sie die Höchstpreise nicht überschreiten. Die Rechtsfragen, die der Beschwerdeführer in Bezug auf Uber aufwirft – etwa in Bezug auf die rechtliche Qualifikation der dortigen Beschäftigungsverhältnisse – sind für das vorliegende Verfahren nicht relevant.
7.4.2 Die Konkurrenz mit Hotelfahrten, Limousinen- oder Shuttleservices und ähnlichen Fahrdienstleistungen könnte durch die Höchsttarife und Zuschläge insofern beeinflusst werden, als sie die Rentabilität von Investitionen in Taxidienstleistungen des gehobeneren Segments beschränken dürften. Weil nur ein Teil der Taxidienstleistungen betroffen ist und es sich folglich nur um indirekte Konkurrenz handelt, ist dies jedoch nicht relevant. Im Übrigen steht es dem Beschwerdeführer frei, derartige Dienste ausserhalb des von der Taxiverordnung erfassten Bereichs anzubieten.
7.4.3 Selbst wenn es sich bei den Fahrdienstleistungen, die nicht der Taxiverordnung unterstehen, um direkte Konkurrenz zum Taxigewerbe handeln würde, würde dies an der Zulässigkeit des Taxitarifs nichts ändern. Die Höchsttarife und Zuschlagsbeschränkungen dürfen nicht mit isolierten Eingriffen in die Wirtschaftsfreiheit gleichgesetzt werden, die den Wettbewerb verzerren, weil sie einige Anbietende treffen und andere nicht (vgl. BGr, 17. Mai 2011, 2C_804/2010, E. 4.4 mit Beispielen; BGE 128 II 292 E. 5; 125 I 335 E. 5). Sie sind vielmehr Bestandteil einer umfassenden Reglementierung des Taxigewerbes, wobei die Anbietenden in der Wahl frei sind, ob sie sich mit reglementierten Diensten, mit von der Reglementierung nicht erfassten Diensten oder mit beiden am Wettbewerb beteiligen wollen. Im Rahmen des reglementierten Angebots sind zum Schutz der Kundschaft zahlreiche gesetzliche Anforderungen an das Unternehmen, das Fahrzeug und dessen Ausrüstung, den Chauffeur bzw. die Chauffeurin sowie die Modalitäten der Fahrt einzuhalten (Art. 2 ff. TaxiV). Im Gegenzug werden den Anbietenden gesetzlich einige Vorteile eingeräumt wie die Benutzung von Standplätzen, die Möglichkeit zur Aufnahme von Fahrgästen auf Begehren von Passantinnen und Passanten sowie die Benutzung von Tram- und Busspuren (Art. 13 Abs. 1 und 3, Art. 20 TaxiV). Namentlich sollte ihnen aber das Vertrauen der Kundschaft zugutekommen, das sich aus den behördlichen Vorschriften sowie deren Einhaltung und Kontrolle ergeben sollte. Das Motiv des Kundschaftsschutzes wird durch die Zulassung von Dienstleistungen ausserhalb des reglementierten Bereichs nicht seines Sinns entleert – nicht zuletzt, weil der Kundschaft das reglementierte Angebot als Vergleichsobjekt und Alternative zur Verfügung steht. Demnach stellt die nicht der Taxiverordnung unterstehende Konkurrenz die Zulässigkeit weder der Reglementierung im Allgemeinen noch der Höchsttarife und Zuschlagsbeschränkungen im Besonderen infrage.
8.
8.1 Schliesslich hält der Beschwerdeführer Art. 2 Abs. 4 Taxitarif für unzulässig, wonach die Taxuhr auch bei Pauschalfahrten einzuschalten ist, damit der Fahrgast den vereinbarten Preis überprüfen kann. Es greife unverhältnismässig in die Wirtschaftsfreiheit ein, wenn der Taxameter Umsätze aufzeichne, die man nicht erzielen könne. Weder die Kundschaft noch die Polizei könne den programmierten Tarif kontrollieren. Auch Taxifahrzeugen müsse es erlaubt sein, Pauschalfahrten auszuführen.
8.2 Art. 2 Abs. 4 Taxitarif schliesst Pauschalfahrten nicht aus. Die Bestimmung dient dem Schutz der Kundschaft vor Übervorteilung: Die Kundschaft soll kontrollieren können, ob der vereinbarte Pauschalpreis nicht unzulässigerweise höher ist, als es der nach Tarifen berechnete Preis wäre. Dieser Zweck ist zulässig, und die Massnahme ist hierfür geeignet und erforderlich. Der Beschwerdeführer macht dagegen sinngemäss geltend, dass der Taxameter auf diese Weise Umsätze aufzeichne, die nicht erzielt worden seien, was die Aufzeichnung der Einnahmen gegenüber den Steuerbehörden verfälsche. Dieser Einwand ist insofern berechtigt, als die fälschliche Aufzeichnung zu hoher Einnahmen korrigiert werden muss, doch kann dies etwa durch die Ausstellung von Quittungen geschehen. Der Beschwerdeführer selber betont, dass eine allgemeine Quittungspflicht zumutbar wäre. Die Verpflichtung gemäss Art. 2 Abs. 4 Taxitarif bringt demnach zwar einen gewissen Mehraufwand bei der Ertragsabrechnung mit sich, doch ist dieser angesichts des verfolgten Zwecks verhältnismässig. Weshalb sie wegen Manipulationsgefahr nicht zweckmässig sein soll, wie der Beschwerdeführer vorzubringen scheint, ist nicht ersichtlich. Ein Widerspruch zu höherrangigem Recht ist nicht auszumachen. Somit kann dem Beschwerdegegner gefolgt werden, wenn er die Massnahme als geeignet, notwendig und ohne Weiteres zumutbar bezeichnet.
9.
9.1 Die Vorbringen des Beschwerdeführers erweisen sich als unbegründet, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist. Die Kosten des Verfahrens sind grundsätzlich dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
9.2 Im vorliegenden Fall ist dem Umstand angemessen Rechnung zu tragen, dass das Verwaltungsgericht eine von der Vorinstanz verursachte Gehörsverletzung geheilt hat. Die Kosten sind daher nicht ausschliesslich entsprechend dem Unterliegen, sondern insoweit nach dem Verursacherprinzip aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG; BGr, 24. Juli 2014, 1C_41/2014, E. 7.3 mit Hinweisen). Es rechtfertigt sich daher, die Gerichtskosten der Vorinstanz zur Hälfte zu auferlegen (vgl. zur Kostenauflage an die Vorinstanz: VGr, 27. Januar 2016, VB.2015.00564, E. 2.2.4 und 7.1; VGr, 11. Februar 2004, VB.2003.00400, E. 4; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 59).
9.3 Dem unterliegenden Beschwerdeführer steht keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Von der Zusprechung einer Parteientschädigung an den Beschwerdegegner ist ebenfalls abzusehen: In der Regel haben grössere und leistungsfähigere Gemeinwesen keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung, weil die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört. Eine Ausnahme ist zu machen, wenn die Beantwortung des Rechtsmittels mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden ist (VGr, 27. Januar 2016, VB.2015.00564, E. 5.3 mit weiteren Hinweisen; zum Ganzen Plüss, § 17 N. 50 ff.). Für das vorliegende Verfahren musste jedoch kein besonderer Aufwand betrieben werden.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 160.-- Zustellkosten,
Fr. 6'160.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer und der Vorinstanz je zur Hälfte auferlegt.
Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an …