Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
AN.2012.00005
Urteil
der 4. Kammer
vom 26. Juni 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichter André Moser, Ersatzrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A.,
B.,
C.,
alle vertreten durch RA D,
Beschwerdeführerinnen ,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
vertreten durch die Direktion der Justiz
und des Innern,
Beschwerdegegner ,
betreffend kantonale Filmverordnung,
hat sich ergeben:
I.
Am 31. Oktober 2012 beschloss der Regierungsrat des Kantons Zürich, dass die Vereinbarung über eine schweizerische Kommission Jugendschutz im Film zwischen der KKJPD (Konferenz der Kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren), Pro Cinema (Schweizerischer Verband für Kino und Filmverleih), dem SVV (Schweizerischer Video-Verband) und der EDK (Schweizerische Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren) vom 26. Oktober 2011 in der Gesetzessammlung veröffentlicht werde. Zugleich erliess der Regierungsrat eine neue Filmverordnung und setzte diese auf den 1. Januar 2013 in Kraft (OS 68, 36 f.). Die bisherige Verordnung zum kantonalen Filmgesetz vom 18. März 1971 wurde auf denselben Zeitpunkt aufgehoben. Dem Lauf der Beschwerdefrist und der Einreichung einer Beschwerde an das Verwaltungsgericht wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. Die Amtsblattpublikation erfolgte am 9. November 2012.
II.
Mit Beschwerde vom 30./29. November 2012 liessen A, B und C in der Sache beantragen, unter Entschädigungsfolge die §§ 1 Abs. 1 und 6 der kantonalen Filmverordnung vom 31. Oktober 2012 (KFiV) aufzuheben. Zudem ersuchten sie um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung und begehrten die Aufhebung der Ausserkraftsetzung der Filmverordnung vom 18. März 1971.
Der Regierungsrat liess mit Stellungnahme vom 7. Dezember 2012 auf Abweisung des Gesuchs um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung schliessen, soweit darauf einzutreten sei.
Mit Verfügung vom 11. Dezember 2012 stellte der Abteilungsvorsitzende die aufschiebende Wirkung bezüglich des angefochtenen § 1 Abs. 1 KFiV wieder her. Zudem hob er die Ausserkraftsetzung der Verordnung zum kantonalen Filmgesetz vom 18. März 1971 hinsichtlich § 2 und §§ 4 f. im Sinne einer vorsorglichen Massnahme auf.
In der Sache beantragte der Regierungsrat in der Folge mit Beschwerdeantwort vom 18. Januar 2013 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Eventualiter beantragte er für den Fall der Aufhebung von § 1 Abs. 1 KFiV die vollumfängliche Aufhebung der neuen Verordnung und die Weitergeltung der Verordnung zum kantonalen Filmgesetz vom 18. März 1971 (LS 935.22).
Mit Schreiben vom 8. Mai 2013 legte der Regierungsrat eine Eingabe der Schweizerischen Kommission Jugendschutz im Film vom 6. Mai 2013 ins Recht. Die von der Kommission beschlossene Interpretation von Art. 3 Abs. 6 der Vereinbarung über eine schweizerische Kommission Jugendschutz im Film hat gemäss dem Regierungsrat zur Folge, dass Antrag 1 der Beschwerde (Aufhebung von § 1 Abs. 1 KFiV) zufolge nachträglich weggefallenem Rechtsschutzinteresse gegenstandslos geworden ist.
Die beschwerdeführenden Gesellschaften führten dazu mit Stellungnahme vom 23. Mai 2013 aus, dass ihre Beschwerde nicht gegenstandslos geworden sei.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständige Instanz für die Beurteilung von Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen. Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG). Da der angefochtene Beschluss öffentliches Recht betrifft, setzt sich der Spruchkörper vollumfänglich aus (Ersatz-)Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammen. Die Besetzung erfolgt gemäss Ziff. 1.4 des Plenarbeschlusses des Verwaltungsgerichts vom 18. April 2012 (ABl 2012, 809 ff., 862).
1.2 Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Bei der Anfechtung eines Erlasses genügt dabei eine bloss virtuelle Betroffenheit (VGr, 20. September 2012, AN.2012.00003, E. 2.5.1 – 18. April 2011, PB.2010.00026, E. 2.1.2 – 14. Dezember 2010, VB.2010.00572, E. 3.1). Die Anforderungen sind erfüllt, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende Partei durch den angefochtenen Erlass früher oder später einmal in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (BGE 135 II 243 E. 1.2, 133 I 206 E. 2.1).
1.3 Nach § 6 des geltenden (kantonalen) Filmgesetzes vom 7. Februar 1971 (FilmG, LS 935.21) kann die zuständige Direktion Jugendlichen unter 16 Jahren und Kindern auf Gesuch des Veranstalters, des Kinoinhabers oder des Filmverleihers den Zutritt zu geeigneten Filmvorführungen gestatten (Satz 1). Die Direktion setzt das zulässige Mindestalter sowie die Vorführungszeiten fest (Satz 2).
Die Beschwerdeführerinnen sind als Filmverleiherinnen daher ohne weiteres berechtigt, § 1 Abs. 1 KFiV anzufechten, da sie die Festsetzung des Zulassungsalters für öffentliche Filmvorführungen gemäss den Empfehlungen der schweizerischen Kommission Jugendschutz im Film in ihren schutzwürdigen Interessen berührt.
An diesem Rechtsschutzinteresse ändert die von der Kommission Jugendschutz im Film am 6. Mai 2013 beschlossene Interpretation von Art. 3 Abs. 6 der Vereinbarung nichts (dazu hinten 2.4.4).
1.4 Ob die Beschwerdelegitimation schliesslich auch in Bezug auf den ebenfalls angefochtenen § 6 KFiV gegeben ist, kann aufgrund des Verfahrensausgangs offengelassen werden (hinten 3). Es ist nicht ohne weiteres ersichtlich und wird auch nicht dargetan, inwiefern die Beschwerdeführerinnen als Filmverleiherinnen beschwert sein sollen, wenn die Begleitung einer Kontrollperson die Filmvorführung ebenfalls unentgeltlich besuchen darf.
2.
2.1 Die Beschwerdeführerinnen bringen vor, dass § 1 Abs. 1 KFiV gegen höherrangiges Recht, nämlich das geltende kantonale Filmgesetz verstosse, da dieses kein höheres Zulassungsalter als 16 Jahre für Filmvorführungen vorsehe. Durch die Verweisung des § 1 Abs. 1 KFiV auf die Vereinbarung über eine schweizerische Kommission Jugendschutz im Film vom 26. Oktober 2011 werde aber die Zulassungskategorie "Freigegeben ab 18 Jahren" eingeführt.
Der Beschwerdegegner ist demgegenüber der Auffassung, dass zum Zwecke des Jugendmedienschutzes bzw. von dessen gesamtschweizerischer Vereinheitlichung die Abweichung vom geltenden Filmgesetz – im Sinne einer Übergangslösung – legitim sei. Es werde nicht gegen den Zweck des Filmgesetzes verstossen.
Selbst wenn diese Gründe eine Abweichung von der gesetzlichen Regelung nicht zu rechtfertigen vermöchten, ergebe sich im Weiteren nicht ausdrücklich aus dem Wortlaut von § 1 Abs. 1 KFiV, dass im Kanton Zürich für Jugendvorstellungen ab 16 Jahren eine Bewilligung erforderlich wäre; dies ergebe sich lediglich aus der Begründung zur Verordnung. Daher könne § 1 Abs. 1 KFiV dahingehend ausgelegt werden, dass die Empfehlungen der schweizerischen Kommission Jugendschutz im Film im Kanton Zürich nur zu beachten seien, wenn sie nicht im Widerspruch zum geltenden Filmgesetz stünden.
2.2 Bei der Anfechtung kantonaler Erlasse kann die Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung als Verletzung übergeordneten Rechts (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG) gerügt werden (vgl. VGr, 23. Mai 2012, AN.2011.00001, E. 4.6). Art. 3 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (LS 101) bekräftigt ausdrücklich, dass die kantonale Verfassungsordnung auf dem Grundsatz der Gewaltenteilung beruht. Es ist daher im vorliegenden abstrakten Normenkontrollverfahren zu prüfen, ob die von der Exekutive erlassene Verordnung bzw. die angefochtenen Verordnungsbestimmungen inhaltlich dem Gesetz widersprechen bzw. von diesem nicht gedeckt sind (vgl. BGr, 30. Dezember 2002, 1P.293/2002, E. 1.3; BGE 123 I 41 E. 6b). Regierungsrätliche Verordnungen müssen anders gesagt mit dem übergeordneten Gesetzesrecht, das heisst den formell-gesetzlichen Erlassen des Kantonsrats vereinbar sein (vgl. etwa VGr, 18. April 2011, PB.2010.00026, E. 5).
2.3
2.3.1 Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 FilmG haben zu Filmvorführungen unter Vorbehalt der Vorschriften über Jugendvorstellungen nur Personen Zutritt, die das 16. Altersjahr zurückgelegt haben. Jugendlichen unter 16 Jahren und Kindern kann die zuständige Direktion auf Gesuch des Veranstalters, des Kinoinhabers oder des Filmverleihers den Zutritt zu geeigneten Filmvorführungen gestatten; sie setzt in diesen Fällen das zulässige Mindestalter sowie die Vorführungszeiten fest (§ 6 FilmG).
Der angefochtene § 1 Abs. 1 KFiV bestimmt, dass sich "[d]as Zulassungsalter für öffentliche Filmvorführungen […] nach den Empfehlungen, welche die schweizerische Kommission Jugendschutz im Film gemäss Art. 3 der Vereinbarung über eine schweizerische Kommission Jugendschutz im Film vom 26. Oktober 2011 (Vereinbarung) abgibt", richtet. Aus dieser ebenfalls im Amtsblatt publizierten Vereinbarung ergibt sich, dass ohne Vorliegen einer Alterseinstufung das Zulassungsalter 18 gilt (Art. 3 Abs. 6 Vereinbarung).
2.3.2 Auch der Beschwerdegegner bestreitet nicht, dass das Zulassungsalter 18 im geltenden Filmgesetz nicht vorgesehen sei. In seiner Vernehmlassung zur Harmonisierung der Altersfreigabe für Filme und neue Medien weist er sogar ausdrücklich darauf hin, dass im Kanton Zürich die Möglichkeit fehle, in Einzelfällen die Altersgrenze von 16 auf 18 Jahre zu erhöhen (RRB Nr. 1231 vom 22. August 2007, S. 3).
Der kantonale Gesetzgeber setzt das Zutrittsalter auf 16 Jahre fest (§ 5 Abs. 1 FilmG). Abweichungen davon sind einzig für Jugendvorstellungen vorgesehen (§ 6 FilmG). Hingegen fehlt eine gesetzliche Grundlage, um das Zutrittsalter in Ausnahmefällen auf 18 Jahre zu erhöhen. Diesen gesetzgeberischen Entscheid hat der Verordnunggeber zu respektieren. Es ist nicht erkennbar – und wird auch vom Beschwerdegegner nicht vorgebracht –, dass insoweit eine lückenhafte Regelung vorläge (dazu allgemein Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St.Gallen 2010, Rz. 233 ff. in Bezug auf die Lückenfüllung durch die rechtsanwendende Behörde).
Die vom Beschwerdegegner vorgebrachten Gründe, um inhaltlich von der formell-gesetzlichen Ordnung abzuweichen, mögen zwar durchaus legitim erscheinen; sie sind indes rechtspolitisch motiviert. Eine Verordnungsbestimmung, welche die Möglichkeit eröffnet, das Zutrittsalter auf 18 Jahre festzulegen, verstösst damit gegen § 5 Abs. 1 Satz 1 FilmG.
2.3.3 Hinzu kommt, dass nach § 3 FilmG der Regierungsrat vom Gesetzgeber einzig ermächtigt wird, die Vorführungszeiten durch Verordnung zu regeln. Die Entscheidbefugnis über das Zutrittsalter liegt nach den §§ 6 und 11 FilmG bei der zuständigen Direktion. Es ist daher auch unter formellrechtlichem Gesichtspunkt kaum begründbar, dass der Regierungsrat durch Verordnung von der gesetzlichen Zuständigkeitsordnung über die Festsetzung des Zutrittsalters abweichen dürfte. Nach § 1 Abs. 1 KFiV soll über das Zulassungsalter grundsätzlich nicht mehr die zuständige Direktion bestimmen, sondern es sollen die Empfehlungen der schweizerischen Kommission Jugendschutz im Film massgebend sein.
2.4
2.4.1 Der Beschwerdegegner wendet freilich ein, dass § 1 Abs. 1 KFiV durchaus gesetzeskonform ausgelegt werden könne (vorne 2.1 Abs. 3). Die Empfehlungen der schweizerischen Kommission Jugendschutz im Film sollen mithin für die zuständige Direktion nicht verbindlich sein.
2.4.2 Die Vereinbarung über eine schweizerische Kommission Jugendschutz im Film wurde zwischen der KKJPD, ProCinema, dem SVV und der EDK abgeschlossen. Der Kanton Zürich ist damit nicht Vertragspartei dieser Vereinbarung, sodass es sich dabei von vornherein weder um eine rechtsgeschäftliche noch um eine rechtsetzende interkantonale Vereinbarung handelt.
Durch den Erlass der neuen kantonalen Filmverordnung vom 31. Oktober 2012 und die Veröffentlichung der Vereinbarung in der Gesetzessammlung bringt der Verordnunggeber aber eindeutig zum Ausdruck, dass die Vereinbarung und die Empfehlungen der durch diese eingesetzten Kommission verbindlich sein sollen. Der Beschwerdegegner begründet denn auch das Abweichen vom Filmgesetz gerade mit der durch die Vereinbarung angestrebten Rechtsvereinheitlichung.
2.4.3 Unter diesen Umständen besteht keine Rechtfertigung, § 1 Abs. 1 KFiV durch Auslegung einen gesetzeskonformen Regelungsgehalt beizumessen. Das gilt auch dann, wenn man der Auffassung folgte, dass ein Aufhebungsentscheid nur dann erfolgen soll, wenn die betreffende Norm sich einer rechtskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn eine solche möglich und vertretbar ist (vgl. VGr, 26. Juni 2012, AN.2012.00001, E. 1.4; Arnold Marti, Abstrakte Normenkontrolle, Klageverfahren und weitere besondere Verfahren, in: Alain Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der Zürcher Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St. Gallen 2010, S. 103 ff., 120; anders aber VGr, 18. April 2011, PB.2010.00026, E. 4; Isabelle Häner in: dieselbe/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich 2007, Art. 79 N. 23).
Der Beschwerdegegner hält unmissverständlich fest, dass die neue kantonale Filmverordnung nur einen Sinn ergibt, wenn deren § 1 Abs. 1 bestehen bleibe. Der Beschwerdegegner geht zudem davon aus, dass an die Stelle der kantonalen Sachverständigen (vgl. § 10 FilmG) die schweizerische Kommission Jugendschutz im Film tritt (vgl. ABl Nr. 45, 9. November 2012, Bemerkungen zu § 6). Es entspricht damit dem Sinn und Zweck von § 1 Abs. 1 KFiV, dass die kantonalen Behörden den Empfehlungen der Kommission grundsätzlich folgen, auch wenn die Oberjugendanwaltschaft eine von der Kommission abweichende Alterseinstufung vornehmen kann (vgl. § 1 Abs. 4 KFiV).
2.4.4 Hinzu kommt schliesslich, dass auch die Interpretation von Art. 3 Abs. 6 der Vereinbarung durch die schweizerische Kommission Jugendschutz im Film bzw. durch deren Präsidium nichts an der Gesetzeswidrigkeit von § 1 Abs. 1 KFiV ändert. Nach dem eindeutigen Wortlaut von Art. 3 Abs. 6 der Vereinbarung gilt das Zulassungsalter 18, sofern keine Alterseinstufung vorliegt. Es kann daher nicht gefolgert werden, dass für Filme, die "dem Verein Jugendschutz im Film zur Aufnahme in die Datenbank gemeldet" werden, "grundsätzlich das Zulassungsalter 16" gilt (so das Präsidium der Kommission Jugendschutz im Film, Schreiben vom 6. Mai 2013). Das setzte nämlich voraus, dass der Filmverleiher einen entsprechenden Antrag stellte und diesem Antrag kein Widerspruch erwüchse (vgl. Art. 3 Abs. 1 und 3 Vereinbarung). Das Zulassungsalter 18 ist aber im Kanton Zürich nach geltendem Filmgesetz in jedem Fall nicht vorgesehen, sodass bei einem anderslautenden Kommissionsentscheid die Oberjugendanwaltschaft für den Kanton Zürich (§ 1 Abs. 4 KFiV) wiederum eine davon abweichende Alterseinstufung anordnen müsste. Eine solche Rechtslage ist der Rechtssicherheit abträglich und rechtsstaatlich nicht haltbar; der Verordnunggeber hat sich an die Vorgaben des Gesetzgebers zu halten.
Anzumerken ist, dass es im Rahmen der gerichtlichen Rechtmässigkeitskontrolle keine Rolle spielen kann, ob für die Filmverleiher im Allgemeinen die Festsetzung des Zulassungsalters nach dem geltenden kantonalen Gesetzesrecht oder nach der neuen KFiV in Verbindung mit der Vereinbarung zweckmässiger ist und dass gemäss dem Beschwerdegegner nur sehr wenige Filme erst ab 18 Jahren freigegeben werden.
3.
3.1 Nach dem Gesagten ist der von den Beschwerdeführerinnen angefochtene § 1 Abs. 1 KFiV aufzuheben.
Für diesen Fall stellt der Beschwerdegegner den Eventualantrag, die neue kantonale Filmverordnung vom 31. Oktober 2012 vollumfänglich aufzuheben und die bisherige Verordnung zum kantonalen Filmgesetz vom 18. März 1971 in Kraft zu belassen. Dieser Eventualantrag wird damit begründet, dass die weiteren Bestimmungen der Verordnung nur einen Sinn ergäben, wenn § 1 Abs. 1 KFiV bestehen bleibe. Mit dessen Aufhebung würde die gesamte Verordnung ihr Fundament verlieren.
3.2 Die Entscheidbefugnis des Verwaltungsgerichts wird grundsätzlich durch die Rechtsbegehren der beschwerdeführenden Partei beschränkt (vgl. § 63 Abs. 2 VRG). Diese Bestimmung hat zum einen primär das Regelanfechtungsobjekt der individuell-konkreten Anordnung zum Gegenstand; zum anderen gilt das Verbot der reformatio in peius vel in melius nach der Praxis nicht ausnahmslos. So kann das Gericht unabhängig von den Anträgen der beschwerdeführenden Partei den Entscheid der Vorinstanz aufheben, wenn diese in schwerwiegender Weise wesentliche Prozessgrundsätze verletzt hat (VGr, 7. März 2007, VB.2006.00313, E. 1.2.3 – 10. Juli 2003, VB.2003.00111, E. 4a – 16. November 2001, VB.2001.00199, E. 2f).
3.3 Bei einer Erlassanfechtung hat die beschwerdeführende Partei grundsätzlich einzelne konkrete Vorschriften des Erlasses anzufechten und deren behauptete Rechtswidrigkeit zu begründen. Zudem ist wohl auch die Beschwerdeberechtigung (Legitimation) für die einzelnen angefochtenen Paragraphen zu prüfen (vorn 1.4).
Folgerichtig haben die Beschwerdeführerinnen nicht den Erlass als solchen, sondern lediglich einzelne Bestimmungen desselben angefochten.
3.4 Dem Verwaltungsgericht muss ausnahmsweise in begründeten Fällen die Befugnis zustehen, über den Rechtsmittelantrag hinaus den ganzen Erlass aufzuheben (vgl. auch Marti, S. 120; Heinz Aemisegger/Karin Scherrer Reber, Basler Kommentar, 2011, Art. 82 BGG N. 67; BGE 133 I 206 E. 3.2, 110 Ia 7, E. 1e; Michael Merker, Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege [VRPG] vom 9. Juli 1968, Zürich 1998, § 71 Rz. 2). Das ist vorliegend der Fall, da die Aufrechterhaltung der neuen Filmverordnung keinen Sinn mehr ergibt, wenn für das Zulassungsalter nicht auf die Empfehlungen der schweizerischen Kommission Jugendschutz im Film nach § 1 Abs. 1 KFiV abzustützen ist. Eine bloss teilweise Aufhebung hätte zudem weiterhin eine Rechtsunsicherheit zur Folge, da bereits für die Dauer des Verfahrens eine teilweise Weitergeltung der Verordnung zum kantonalen Filmgesetz vom 18. März 1971 angeordnet wurde. Schliesslich wird die vollständige Aufhebung der neuen Verordnung – für den Fall bzw. anstelle der Aufhebung von § 1 Abs. 1 KFiV – selbst vom Beschwerdegegner verlangt.
3.5 Der Beschwerdegegner hat die mit dem vorliegenden Entscheid aufzuhebende neue kantonale Filmverordnung (KFiV) mit Dispositiv-Ziffer II des Beschlusses vom 31. Oktober 2012 erlassen und zugleich die bisherige Verordnung zum kantonalen Filmgesetz vom 18. März 1971 aufgehoben (Dispositiv-Ziffer IV). Diese Beschlüsse des Beschwerdegegners sind aufzuheben. Die Aufhebung eines Erlasses – die hier auch die Weitergeltung des bisherigen Rechts zur Folge hat – wirkt gegenüber jedermann. Die allgemeinverbindliche Wirkung tritt mit der Veröffentlichung des vorliegenden Urteils ein (VGr, 18. April 2011, PB.2010.00026, E. 8.4). Entsprechend hat der Beschwerdegegner die Aufhebung der genannten Beschlüsse im kantonalen Amtsblatt zu publizieren.
Der Beschwerdegegner hat zudem die Aufhebung der kantonalen Filmverordnung (KFiV) und die Weitergeltung der Verordnung zum kantonalen Filmgesetz vom 18. März 1971 in der Offiziellen Gesetzessammlung (OS) sowie der Loseblattsammlung (LS) zu publizieren. In der Loseblattsammlung sind aktuell unter der LS-Nr. 935.22 sowohl die neue Verordnung (KFiV [mit Hinweis auf die Präsidialverfügung vom 11. Dezember 2012, vorne II]) als auch die §§ 2 und 4 f. der Verordnung zum kantonalen Filmgesetz 18. März 1971 publiziert.
4.
Entsprechend dem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen und ist er zu verpflichten, den Beschwerdeführerinnen eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die im Amtsblatt Nr. 45 vom 9. November 2012 publizierten Beschlüsse des Regierungsrats, wonach eine kantonale Filmverordnung erlassen und die Verordnung zum kantonalen Filmgesetz vom 18. März 1971 aufgehoben werden, werden aufgehoben.
Fr. 8'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 220.-- Zustellkosten,
Fr. 8'220.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, den Beschwerdeführerinnen eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an die Parteien.