Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
AEG.2021.00002
Urteil
der 1. Kammer
vom 3. März 2022
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Sandra Wintsch (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber Jonas Alig.
In Sachen
A, vertreten durch RA C,
Beschwerdeführer,
gegen
Baukommission X, vertreten durch RA D,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Akteneinsicht/Rechtsverweigerung,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 13. Juli 2020 verweigerte die Baukommission der Stadt X A die über den zur Verfügung gestellten anonymisierten Auszug hinausgehende Akteneinsicht in ein Schreiben vom 11. Mai 2020, mit dem baurechtswidrige Zustände beanstandet wurden, die von A als Eigentümer der Liegenschaft Grundstück Kat.-Nr. 01, E-Strasse 02, X, verursacht sein sollen. Die Baukommission der Stadt X eröffnete in der Folge ein Verwaltungsverfahren betreffend die Frage der Einleitung eines nachträglichen Baubewilligungsverfahrens – was A bereits am 4. Juni 2020 mitgeteilt wurde – und forderte A mit Verfügung vom 27. Oktober 2020 auf, bis zum 30. November 2020 für folgende, nicht bewilligte Bauten oder Nutzungen auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01, E-Strasse 02, X, ein Baugesuch einzureichen oder den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen: erstellter Unterstand im Garten, geschlossene bzw. abgedeckte Einfriedung (Maschendrahtzaun bestand schon vorher) sowie Betrieb einer Hundezucht im Innern des Gebäudes (vgl. das Verfahren VB.2021.00608).
II.
A. Gegen den Beschluss der Baukommission der Stadt X vom 13. Juli 2020 erhob A mit Eingabe vom 17. August 2020 Rekurs vor dem Bezirksrat Horgen und beantragte die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Anweisung an die Baukommission, volle Akteneinsicht zu gewähren und die Identität des Anzeigeerstatters offenzulegen. Eventualiter sei die Anzeige vollständig, jedoch in anonymisierter Fassung vorzulegen. Subeventualiter sei der wesentliche Inhalt der vorenthaltenen Seiten der Anzeige vom 11. Mai 2020 mitzuteilen.
Mit Beschluss vom 4. September 2020 trat der Bezirksrat Horgen auf den Rekurs mangels Zuständigkeit nicht ein und überwies die Rekursschrift samt Beilagen an das Baurekursgericht des Kantons Zürich.
B. Mit Entscheid des Einzelrichters vom 15. Dezember 2020 trat das Baurekursgericht auf den Rekurs ebenfalls nicht ein und wies ihn an den Bezirksrat Horgen zur Behandlung zurück.
C. Mit Schreiben vom 15. Juli 2021 teilte der Bezirksrat Horgen unter Bezugnahme auf eine E-Mail des Rechtsvertreters von A mit, dass der Nichteintretensbeschluss des Bezirksrats vom 17. August 2020 unangefochten in Rechtskraft erwachsen sei und tat unter Verweis auf die zivilrechtliche Rechtsprechung zu Art. 63 Abs. 1 der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (ZPO) kund, dass er – da die Rekursschrift nicht innert 30 Tagen nach dem Entscheid des Baurekursgerichts erneut bei ihm eingereicht worden sei – in der Sache nicht weiter tätig werde.
III.
Mit Eingabe vom 14. September 2021 erhob A Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragte – unter Kosten und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin –, die Angelegenheit sei zur materiellen Beurteilung der Streitsache an die zuständige Rekursinstanz zu überweisen. Falls das Verwaltungsgericht die Sache entscheide, sei die Verfügung der Baukommission der Stadt X vom 13. Juli 2020 aufzuheben und es sei die volle Akteneinsicht in die Anzeige vom 11. Mai 2020 zu gewähren und die Identität des Anzeigeerstatters offenzulegen. Eventualiter sei die Anzeige vollständig, jedoch in anonymisierter Fassung zur Akteneinsicht vorzulegen. Subeventualiter sei der wesentliche Inhalt der vorenthaltenen Seiten der Anzeige vom 11. Mai 2020 mitzuteilen.
Mit Schreiben vom 19. Oktober 2021 beantragte der Bezirksrat Horgen die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 15. Oktober 2021 beantragte die Baukommission der Stadt X die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdeführers. Am 19. November 2021 replizierte A. Die Baukommission der Stadt X liess sich in der Folge nicht mehr vernehmen.
Die Kammer erwägt:
1.
Gemäss § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) beurteilt das Verwaltungsgericht als letzte kantonale Instanz Beschwerden gegen Akte im Sinn von § 19 Abs. 1 VRG. Dazu gehört unter anderem das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer anfechtbaren Anordnung (§ 19 Abs. 1 lit. b VRG). Zur Behandlung von Beschwerden gegen Entscheide der Rekursinstanz über eine Rechtsverweigerungs- oder Rechtsverzögerungsbeschwerde ist das Verwaltungsgericht zuständig. Auch die übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt.
2.
Der Beschwerdeführer macht – im Zusammenhang mit dem Akteneinsichtsrecht – eine formelle Rechtsverweigerung durch den Bezirksrat Horgen bzw. das Baurekursgericht geltend.
2.1 Eine formelle Rechtsverweigerung im Sinn von Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) liegt vor, wenn eine Behörde auf eine Eingabe fälschlicherweise nicht eintritt oder eine solche ausdrücklich bzw. stillschweigend nicht an die Hand nimmt und behandelt, obwohl sie dazu verpflichtet wäre (BGr, 3. April 2019, 1D_8/2018, E. 4.1; vgl. BGr, 17. März 2010, 1C_479/2009, E. 3; Jürg Bosshard/Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 Rz. 45).
2.2 Gemäss § 8 Abs. 1 VRG sind Personen, die durch eine Anordnung berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben, dazu berechtigt, in die Akten Einsicht zu nehmen. § 8 f. VRG sind allerdings nur bezüglich eines Verwaltungsverfahrens anwendbar, welches den Erlass einer Verfügung (oder den ausdrücklichen Verzicht des Erlasses einer solchen) erwarten lässt (vgl. Felix Uhlmann, Die Einleitung eines Verwaltungsverfahrens, in: Isabelle Häner, Das erstinstanzliche Verwaltungsverfahren, Zürich 2008, S. 2 ff.). Ausserhalb eines förmlichen Verfahrens oder nach Vorliegen einer rechtskräftigen Verfügung richtet sich das Akteneinsichtsrecht nach dem Gesetz über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG).
2.3 Das vorliegende Akteneinsichtsbegehren steht im Zusammenhang mit dem Verwaltungsverfahren der Baukommission der Stadt X betreffend die Frage der Einleitung eines nachträglichen Baubewilligungsverfahrens. Dieses Verwaltungsverfahren wurde noch nicht rechtskräftig abgeschlossen; aktuell ist die Sache unter der Verfahrensnummer VB.2021.00608 vor Verwaltungsgericht hängig. Es handelt sich beim Akteneinsichtsbegehren – was der Beschwerdeführer zu anerkennen scheint – um einen Anwendungsfall von § 8 f. VRG. In diesem Zusammenhang kommt das IDG nicht zur Anwendung. Aufgrund des Devolutiveffekts ist inzwischen das Verwaltungsgericht zuständig zum Entscheid über die (weitergehende) Gewährung bzw. die Nichtgewährung der Akteneinsicht (vgl. dazu Alain Griffel, Kommentar VRG, § 57 N. 6 und § 26a N. 16).
Anders als eine zu weit gehende Gewährung des Akteneinsichtsrechts, kann die Beschränkung des Akteneinsichtsrechts grundsätzlich nicht selbständig angefochten werden (Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19a N. 48 S. 524; BGr, 9. April 2009, 8C_1071/2009, E. 3.2 f.; vgl. VGr, 28. Februar 2013, VB.2012.00750, E. 1.2.1).
2.4 Zumal über das vorliegend strittige Akteneinsichtsbegehren des Beschwerdeführers richtigerweise im inzwischen vor Verwaltungsgericht hängigen Verfahren VB.2021.00608 entschieden werden muss, ist das Nichteintreten auf den nicht selbständig anfechtbaren Zwischenentscheid der Baukommission der Stadt X durch den Bezirksrat Horgen bzw. das Baurekursgericht im Ergebnis nicht zu beanstanden. Demnach liegt keine formelle Rechtsverweigerung vor.
3.
Es sei mit Blick auf das Schreiben des Bezirksrats Horgen vom 15. Juli 2021 indes darauf hingewiesen, dass § 5 Abs. 2 VRG für Zürcher Verwaltungsbehörden im Sinn von § 4 VRG keinen Raum für die (analoge) Anwendung von Art. 63 Abs. 1 ZPO lässt (vgl. auch Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 5 N. 45 ff.). Es kann nicht verlangt werden, dass eine von Amtes wegen an die zuständige Behörde weiterzuleitende Eingabe von einer Verfahrenspartei (innert eines Monats) erneut einzureichen ist: Die Eingabe gilt von Gesetzes wegen als rechtzeitig eingereicht.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung ist ihm nicht zuzusprechen.
Ebenso wenig wird der Baukommission der Stadt X eine Parteientschädigung zugesprochen. Die mögliche Entschädigungsberechtigung von Gemeinwesen stellt einen Ausnahmefall dar (VGr, 9. Januar 2008, VB.2007.00382 und VB.2007.00401, E. 4.2 = BEZ 2008 Nr. 3; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51). Da dem Gemeinwesen vorliegend kein übermässiger Aufwand entstanden ist, sind die Voraussetzungen von § 17 VRG nicht erfüllt.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 125.-- Zustellkosten,
Fr. 2'125.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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