Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
AB.2009.00001
Beschluss
der 4. Kammer
vom 13. Januar 2010
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Gerichtssekretär Philip Conradin.
In Sachen
A,
vertreten durch Rechtsanwalt B,
Beschwerdeführerin ,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner ,
betreffend Aufsichtsbeschwerde / Kostenauflage,
hat sich ergeben:
I.
A hatte seit Mitte März 2001 als juristische Sekretärin beim Amt für Wirtschaft und Arbeit (AWA) des Kantons Zürich gearbeitet, welches zur Volkswirtschaftsdirektion gehört. Mit Schreiben vom 16. Februar 2007 kündigte A das Anstellungsverhältnis "per sofort aus wichtigem Grund", und zwar im Wesentlichen, weil sie wegen verschiedener Vorfälle ein Fortführen ihrer Tätigkeit nicht mehr ertrage und sich mit dem Vorgehen des AWA nicht länger identifizieren könne. Das Schreiben traf bei der Volkswirtschaftsdirektion am 22. jenes Monats ein, welche die Kündigung akzeptierte und mit Austrittsverfügung vom 4. April 2007 namentlich festhielt, das Dienstverhältnis von A habe bis 22. Februar 2007 gedauert.
II.
A. Hiergegen rekurrierte A unter dem 4. Mai 2007 mit den Begehren, die Rechtmässigkeit der fristlosen Kündigung festzustellen, ihr den Lohn bis zum Ablauf der ordentlichen Kündigungsfrist zu bezahlen sowie eine Abfindung von sieben bis elf Monatslöhnen zuzusprechen. Der Regierungsrat trat auf das Rechtsmittel mit Beschluss (RRB) Nr. 1276 vom 19. August 2009 nicht ein.
B. Zudem reichte A unter dem 4. Juni 2009 im Zusammenhang mit den Vorgängen, derentwegen sie gekündigt hatte, eine Aufsichtsbeschwerde gegen insofern von ihr als verantwortlich betrachtete Personen der Volkswirtschaftsdirektion ein; mit Beschluss Nr. 1277 vom 19. August 2009 gab der Regierungsrat der Aufsichtsbeschwerde keine Folge (Dispositiv-Ziff. I), auferlegte seine Kosten von insgesamt Fr. 1'790.- A (Dispositiv-Ziff. II) – denn diese habe mit ihrem Vorstoss persönliche und private Interessen verfolgt – und gab in Dispositiv-Ziff. IV als Weiterzugsmöglichkeit die binnen 30 Tagen ab Mitteilung beim Verwaltungsgericht zu erhebende Beschwerde an. Der Bescheid wurde dem Vertreter von A am 28. gleichen Monats zugestellt.
III.
A. A liess gegen den personalrechtlichen RRB 1276/2009 am 28. September 2009 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben, welches hierfür das Geschäft PB.2009.00035 anlegte.
B. A liess beim Verwaltungsgericht am Montag, 28. September 2009 auch Beschwerde gegen den aufsichtsrechtlichen RRB 1277/2009 führen und beantragen, es sei unter Entschädigungsfolge zu Lasten des AWA bzw. des Regierungsrats Dispositiv-Ziff. II in dessen Beschluss aufzuheben, sowie zum Verfahren darum ersuchen, "[e]s sei ein zweiter Schriftenwechsel durchzuführen. In jedem Fall sei der Beschwerdeführerin unverzüglich Einsicht in die Akten und Stellungnahme der Gegenseite zu gewähren, damit die Beschwerdeführerin dazu Stellung nehmen kann". Diesbezüglich wurde das vorliegende Geschäft AB.2009.00001 angelegt.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
Hier geht es nur um die Fr. 1'790.- vorinstanzlicher Kosten, was den kraft § 38 Abs. 2 des Verwaltungsrechtpflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) der einzelrichterlichen Zuständigkeit gerichtsintern gezogenen Grenzwert von Fr. 20'000.- zwar nicht im Entferntesten übersteigt. Weil aber der Regierungsrat als Vorinstanz gewirkt hat, muss über die vorliegende Beschwerde nach § 38 Abs. 3 Satz 2 in Verbindung mit Abs. 1 VRG in Dreierbesetzung befunden werden. Das kann in Anwendung des § 56 Abs. 2 f. VRG ohne jede Weiterung geschehen. Kommt es also nicht einmal zu einem ersten Schriftenwechsel, verliert das verfahrensmässige Ansinnen der Beschwerdeführerin seinen Gegenstand.
2.
Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit als solches nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 VRG von Amtes wegen. Die restlichen Eintretensbedingungen erscheinen im Übrigen ohne Weiteres als erfüllt (vgl. insbesondere zum Wahren der Beschwerdefrist §§ 53 und 70 in Verbindung mit § 11 VRG sowie oben II f. je lit. B).
2.1 Laut § 41 Abs. 1 VRG beurteilt das Verwaltungsgericht regelmässig Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden. Letztere Bedingung erfüllen zwar erstinstanzliche (Rekurs-)Entscheide des Regierungsrats (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtpflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 24 ff.). Indes hat die Praxis längst geklärt, dass keine Anordnungen im Sinn des § 41 Abs. 1 VRG vorliegen, wenn einer Aufsichtsbeschwerde durch die Vorinstanz wie gegenwärtig nicht Folge gegeben wird; denn das Verwaltungsgericht übt keine Oberaufsicht über den Regierungsrat (oder ihm unterstellte Direktionen und Ämter) aus (vgl. Art. 57 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV, LS 101)]; § 8 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 [LS 172.1]), wenn dessen Verhalten mit einer Aufsichtsbeschwerde beanstandet wird oder er selbst über eine solche Beschwerde als Aufsichtsinstanz befunden hat. Die Unstatthaftigkeit der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde gilt ebenso für den allein angefochtenen Kostenpunkt des aufsichtsrechtlichen vorinstanzlichen Beschlusses, obwohl bei – hier fehlendem – Vorhandensein einer Rekursbehörde insofern ein Rekurs gegeben wäre. § 43 Abs. 3 VRG verbietet nämlich die Beschwerde über Verfahrenskosten, wenn diese in der Hauptsache unzulässig ist (zum Ganzen Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 42 f., § 19 N. 42, § 41 N. 16, je mit Hinweisen; RB 2002 Nr. 14 [ebenso zur Anfechtbarkeit von Anordnungen, die aus Anlass einer Aufsichtsanzeige ergangen sind]; VGr, 27. Mai 2003, VB.2003.00151, E. 1 – 23. Dezember 2004, VB.2004.00456, E. 1.3 – 2. Juni 2005, VB.2005.00214, E. 1 und 3 – 21. März 2007, VB.2007.00076, E. 1.1 Abs. 1 [alles unter www.vgrzh.ch]).
Auch das kantonale Verfassungsrecht vermittelt der Beschwerdeführerin hier zumindest noch keinen Eintretensanspruch (siehe – ebenso zum Folgenden – VGr, 27. Februar 2009, VB.2009.00045, E. 2.2.2 Abs. 2 mit Hinweis, www.vgrzh.ch). Gemäss Art. 77 Abs. 1 KV gewährleistet das Gesetz für im Verwaltungsverfahren ergangene Anordnungen zwar die wirksame Überprüfung durch eine Rekursinstanz sowie den Weiterzug an ein Gericht. Laut Art. 138 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 135 Abs. 1 KV treffen die Behörden indes erst bis Ende 2010 die Vorkehren, um das Rechtspflegeverfahren an die Vorgaben nebst anderem von Art. 77 KV anzupassen (lit. b; vgl. Madeleine Camprubi in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 138 N. 1–5 und 8 ff.). Selbst das gilt übrigens nur, wenn man vorliegend überhaupt von einer Anordnung sprechen will (dazu Isabelle Häner in: Häner/Rüssli/ Schwarzenbach, Art. 77 N. 1 f.). Und ohnehin steht gemäss Art. 77 Abs. 1 Satz 2 KV alles unter dem Vorbehalt gesetzlicher Ausnahmen in begründeten Fällen (dazu Häner, Art. 77 N. 15 ff.), etwa nach Art des § 43 Abs. 3 VRG.
2.2 Freilich greift vorliegend möglicherweise die Rechtsweggarantie des Art. 29a der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101). Laut Art. 29a Satz 1 BV hat bei Rechtsstreitigkeiten jede Person Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde (Satz 1). Zwar dreht es sich bei Aufsichtsbeschwerden grundsätzlich nicht um Rechtsstreitigkeiten (siehe etwa BGr, 26. September 2008, 2D_102/2008, E. 2.1.3, www.bger.ch; Giovanni Biaggini, BV, Zürich 2007, Art. 29a N. 4 und 6; Andreas Kley in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. A., Zürich etc. 2008, Art. 29a N. 11 ff.; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 912 ff.), so dass die Rechtsweggarantie Aufsichtsbeschwerden im Grundsatz keinen Gerichtszugang verschafft.
Jedoch gilt dies wohl nicht bezüglich der Kostenauflage des vorinstanzlichen Beschlusses. Gemäss der Literatur will Art. 29a BV als verfassungsmässiges Individualrecht Rechtspositionen Einzelner verfahrensmässig schützen (Biaggini, Art. 29a N. 6). Eine Rechtsstreitigkeit liegt demgemäss vor, wenn ein Lebensvorgang durch das Recht erfasst und die Rechtskonformität eines bestimmten, individuelle Rechte betreffenden Vorgangs bestritten wird (Regina Kiener/Walter Kälin, Grundrechte, 2007, S. 434). Ähnlich werden Rechtsstreitigkeiten auch als Streitigkeiten um Rechte und Pflichten von natürlichen oder juristischen Personen, welche sich aus dem Gesetzes- und Verordnungsrecht in allen Rechtsbereichen ergeben, definiert (Esther Tophinke, Bedeutung der Rechtsweggarantie für die Anpassung der kantonalen Gesetzgebung, ZBl 107/2006, S. 88 ff., 92 f.).
Bei Aufsichtsbeschwerden sind nach regierungsrätlicher Praxis nur Kosten aufzuerlegen, wenn der Anzeiger persönliche und private Interessen verfolgte (RB 2002 Nr. 14 E. 1b; Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 42). Der Nebenpunkt der Kostenauflage stützt sich damit zwar primär auf eine Praxis und bloss sekundär auf deren Voraussetzungen und Zulässigkeit regelndes Gesetzes- bzw. Verordnungsrecht ab. Immerhin handelt es sich aber bei einer Kostenauflage gegenüber einem individuellen Rechtsunterworfenen um einen klassischen Eingriff in dessen Rechte bzw. um die Begründung einer rechtlich durchsetzbaren Individualpflicht. Nicht mit der Aufsichtsbeschwerde, jedoch mit der Kostenauflage wird eine individuelle Rechtsbeziehung begründet. Dass sich dabei die Streitigkeit bloss im Rahmen einer Aufsichtsanzeige und nicht eines formellen rechtlichen Verfahrens abspielte, erscheint gerade nicht als entscheidend, da dem formellen Verfahren gegenüber dem in Frage stehenden materiellen Recht nur dienende Funktion zukommt (Müller/Schefer, S. 912 f.).
Möglicherweise vor demselben Hintergrund unterscheidet das Bundesgericht terminologisch neuerdings zwischen "reinen" Aufsichtsbeschwerdeverfahren und anderen. So gelten "reine" Aufsichtsbeschwerdeverfahren nicht als Rechtsstreitigkeiten (BGr, 26. September 2008, 2D_102/2008, E. 2.1.3, www.bger.ch; vgl. gestützt hierauf und in Übernahme dieser Terminologie VGr, 20. August 2009, VB.2009.00409, E. 1.2, www.vgrzh.ch). Die Rechtsweggarantie von Art. 29a BV kann deshalb bezüglich eines nicht "reinen" Aufsichtsbeschwerdeverfahrens bzw. wie hier eines mit Kostenauflage versehenen Beschlusses über eine Aufsichtsbeschwerde wohl eher zur zum Tragen kommen.
Demgemäss dürfte bezüglich einer Kostenauflage im Aufsichtsbeschwerdeverfahren die Rechtsweggarantie spielen. Entsprechend muss der Zugang zu einer Gerichtsinstanz gewährleistet sein (Müller/Schefer, S. 914). Dabei kann diese Gerichtsinstanz allerdings auf kantonaler Ebene oder auf Bundesebene angesiedelt sein (Tophinke, S. 91; Kiener/Kälin, S. 435).
2.3 Wie erörtert lehnte es das Verwaltungsgericht bisher ab, entsprechende Beschwerden zu beurteilen. Dies gilt im Grundsatz auch für das Bundesgericht: so konnte nach der altrechtlichen bundesgerichtlichen Rechtsprechung der Entscheid einer Behörde, auf eine Aufsichtsbeschwerde nicht einzutreten, sie abzuweisen oder ihr keine Folge zu geben, nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden (BGE 116 Ia 8 E. 1a, 109 Ia 251 E. 3, 106 Ia 310 E. 6). Dem Aufsichtsmassnahmen ablehnenden Beschluss fehle der Verfügungscharakter, da er keinen Akt darstelle, der ein Verhältnis zwischen der Verwaltungs und einem Bürger verbindlich regle (BGE 121 I 87 E. 1a, BGE 121 I 42 E. 2a, 102 Ib 81 E. 3.2; ferner Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2008, Art. 90 BGG N. 5; VGr, 28. August 2009, VK.2009.00007, E. 4.2, www.vgrzh.ch; ferner Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 16). Hingegen liessen sich letztinstanzliche Kostenentscheide unter gewissen Voraussetzungen vor Bundesgericht anfechten (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 38; vgl. BGE 122 II 274 E. 1b dazu, wann eine Eingabe – falls sich die Hauptsache allerdings auf Bundesrecht stützte – als staatsrechtliche bzw. als Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu behandeln war). Freilich war ähnlich dem kantonalrechtlichen § 43 Abs. 3 VRG nach altem Recht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unzulässig betreffend Verfahrenskosten, wenn sie in der Hauptsache unzulässig war (Art. 101 lit. b des Bundesgerichtsgesetzes vom 16. Dezember 1943; vgl. auch BGE 111 Ib 32 E. 1). Dies gilt auch unter dem neuen Recht (Thomas Häberli, Basler Kommentar, 2008, Art. 83 BGG N. 9).
Immerhin wird in der Kommentierung des Bundesrechts die Rechtsmittelfähigkeit aussenwirksamer Festlegungen, die im Gefolge eines Aufsichtsbeschwerdeverfahrens getroffen werden, bejaht, etwa, wenn eine getroffene Anordnung den Anzeigeerstatter ins Visier nimmt. Eine rechtsmittelfähige Verfügung liegt demgemäss insbesondere vor, wenn dem Anzeiger ausnahmsweise Kosten auferlegt werden. Der entsprechende Kostenentscheid untersteht der Beschwerde (Stefan Vogel in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen 2008, Art. 71 N. 33 und 35). Auch hielt das Bundesgericht schon fest, wenn sich die Aufsichtsbehörde dazu veranlasst sehe, aufgrund der Aufsichtsbeschwerde eine Verfügung zu erlassen, könnten Betroffene wie auch der Anzeiger zur Beschwerde berechtigt sein, da hierdurch ein Rechtsverhältnis verbindlich geordnet werde (BGE 102 Ib 81 E. 3).
2.4 Sollte das Bundesgericht sachlich zuständig sein, bleibt allerdings zu klären, ob vorliegend aufgrund der Rechtsweggarantie auch die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts von Bundesrechts wegen zu bejahen wäre. So haben die Kantone gemäss Art. 130 Abs. 3 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) auf dem Gebiet des Verwaltungsrechts bis zum 1. Januar 2009 nach Art. 86 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 114 BGG sowohl bei der Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG) als auch bei der subsidiären Verfassungsbeschwerde (Art. 113 ff. BGG) obere Gerichte als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts einzusetzen.
Nun lässt sich in Anwendung des Art. 86 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 114 BGG gerade beim angefochtenen Beschluss von einem Entscheid mit vorwiegend politischem Charakter sprechen, weshalb auf die Einsetzung eines Gerichts als unmittelbarer Vorinstanz des Bundesgerichts verzichtet werden darf. Die Lehre ist sich allerdings bezüglich der Bedeutung des Art. 86 Abs. 3 BGG noch nicht einig. Immerhin wird darauf verwiesen, dass demgemäss ein Ausschluss der kantonalen gerichtlichen Überprüfung namentlich wegen des politischen Umfelds des Entscheids, etwa weil er von obersten politischen Behörden getroffen wurde, zulässig sein mag. Eine Rolle spielen diesbezüglich Gewaltenteilungsüberlegungen (Esther Tophinke, Basler Kommentar, 2008, Art. 86 BGG N. 20). Wie auf Bundesebene nach Art. 189 Abs. 4 BV Akte des Bundesrats nicht vor Bundesgericht angefochten werden können (vgl. Tophinke, S. 103 f., aber auch Müller/Schefer, S. 925 f.), rechtfertigt sich solches für das Verwaltungsgericht auch bezüglich des vorliegenden regierungsrätlichen Entscheids.
Ob Art. 86 Abs. 3 BGG allerdings auch anwendbar ist, wenn politische Entscheidträger funktional Verwaltungsakte – wie hier bezüglich der Kostenauflage, nicht jedoch bezüglich des Entscheids über die Aufsichtsanzeige, wobei zur Beurteilung der Kostenauflage immerhin vorfrageweise die Frage der Mutwilligkeit (vgl. RB 1982 Nr. 24) der Aufsichtsbeschwerde zu klären wäre – ohne politischen Inhalt erlassen, und ob solche Akte allein aufgrund der Entscheidzuständigkeit als vorwiegend politisch zu qualifizieren sind, wird in der Literatur offen ge- bzw. der künftigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung überlassen (Tophinke, Art. 86 BGG N. 20). Jedoch erscheint es gerade bezüglich solcherart gelagerter Fälle wie des vorliegenden – weil das Verwaltungsgericht nicht Aufsichtsinstanz darstellt – als zweckmässig, Art. 86 Abs. 3 BGG anzuwenden.
2.5 Das Verwaltungsgericht erscheint somit als für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nicht zuständig. Demgemäss ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
3.
Der nach dem Inkrafttreten der eidgenössischen Rechtsweggarantie ergangene regierungsrätliche Entscheid kann hingegen nach dem Gesagten wohl beim Bundesgericht angefochten werden. Das von der Beschwerdeführerin eingelegte Rechtsmittel ist deshalb gestützt auf Art. 48 Abs. 3 Satz 2 BGG an das Bundesgericht weiterzuleiten.
4.
Der angefochtene Entscheid wurde – jedenfalls mit Bezug auf den Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens – mit einer unzutreffenden Rechtsmittelbelehrung versehen. Deshalb lassen sich die Gerichtskosten vorab nicht der Beschwerdeführerin belasten, geschweige denn dem Beschwerdegegner. Angesichts der hier erörterten schwierigen Zuständigkeitsfrage trifft aber auch die Vorinstanz keinen Vorwurf, so dass diese zu Lasten der Staatskasse ebenso wenig für kostenpflichtig erklärt werden darf. Die Gerichtskosten sind deshalb auf die eigene Kasse zu nehmen (vgl. zum Ganzen VGr, 8. Februar 2006, VB.2006.00002, E. 4 mit Hinweis, www.vgrzh.ch).
Ausgangsgemäss kann die Beschwerdeführerin vor Verwaltungsgericht keine Parteientschädigung erhalten (vgl. § 17 Abs. 2 VRG). Immerhin ist der Aufwand ihres Vertreters wegen der Weiterleitung des vorliegenden Rechtsmittels an das Bundesgericht noch nicht verloren.
5.
Weil die Beschwerde an das Bundesgericht weitergeleitet wird, erscheint eine Rechtsmittelbelehrung als entbehrlich.
Demgemäss beschliesst die Kammer:
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. Sie wird an das Bundesgericht weitergeleitet.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 1'060.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Mitteilung an: …