VERWALTUNGSRECHTLICHE KAMMER
Einzelrichter: Dr. iur. Aldo Elsener
Gerichtsschreiber: lic. iur. George Kammann
U R T E I L vom 20. August 2020 [rechtskräftig]
gemäss § 20 Abs. 3 der Geschäftsordnung
in Sachen
Landwirtschaftsamt des Kantons Zug, Aabachstrasse 5, 6300 Zug
Beschwerdeführer
gegen
Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zug, Aabachstrasse 5, 6300 Zug
Beschwerdegegnerin
weitere Verfahrensbeteiligte:
C.________
betreffend
Landwirtschaftsrecht (Rückforderung von Beiträgen)
V 2020 46
A. Im Verfahren VD Nr. 22/2020 hiess die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zug mit Entscheid vom 9. Juli 2020 die Beschwerde der C.________ gegen die Verfügung des kantonalen Landwirtschaftsamts vom 28. Dezember 2018 betreffend Rückforderung von im Rahmen des Projekts zur regionalen Entwicklung "Zuger & Rigi Chriesi" gewährten Beiträgen gemäss Strukturverbesserungsverordnung (SVV) gut.
B. Mit Eingabe vom 6. August 2020 gelangte das Landwirtschaftsamt an das Verwaltungsgericht und beantragte, der Entscheid der Volkswirtschaftsdirektion vom 9. Juli 2020 sei aufzuheben. Ferner habe die C.________ den vollen Subventionsbetrag in der Höhe von Fr. 164'880.– zu erstatten, wobei der Restbetrag von Fr. 107'000.– dem Landwirtschaftsamt geschuldet sei. Darüber hinaus verlangte das Landwirtschaftsamt sinngemäss, die C.________ sei zu verpflichten, dem Landwirtschaftsamt Schadenersatz in der Höhe von Fr. 96'608.– zu bezahlen.
Zur Begründung führte das Landwirtschaftsamt u.a. aus, es sei Partei im Sinne von § 5 Gesetz über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen (VRG); es sei sein Entscheid vom 28. Dezember 2018 gewesen, der angefochten worden sei. Auch sei es beschwerdeberechtigt, weil es durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt im Sinne des VRG sei. Die Übernahme der im Entscheid der Volkswirtschaftsdirektion dargelegten Rechtsauffassung zur Bestimmung der Höhe der Rückerstattung von Subventionen im Falle einer nicht bewilligten Zweckänderung würde bedeuten, dass sich das Landwirtschaftsamt in dieser Frage künftig unrechtmässig verhalten müsste. Ihm das Ergreifen des Rechtsmittels mit Verweis auf § 30 i.V.m. § 29 VRG zu verweigern, sei irrig. Spätestens seitdem die Volkswirtschaftsdirektion das Landwirtschaftsamt dazu aufgefordert habe, zur Beschwerde der C.________ Stellung zu nehmen, laufe das Rechtsmittelverfahren. Die Volkswirtschaftsdirektion habe sich also die Möglichkeit, ausserhalb eines solchen Verfahrens auf das Landwirtschaftsamt einzuwirken, vergeben. Dem Landwirtschaftsamt das Ergreifen des Rechtsmittels mit Verweis auf seine hierarchisch der Volkswirtschaftsdirektion untergeordnete Stellung in der Verwaltungsorganisation zu verweigern, sei eine Strapazierung der sich aus dieser Hierarchie ergebenden Weisungsbefugnis. In der Tat beschränke sich diese aus der Hierarchie ergebende Weisungsbefugnis auf alle Aspekte, die für das Funktionieren der Verwaltung als Organisation erforderlich seien. Als Beispiel könnten etwa das Rechnungswesen und die damit zusammenhängenden Prozesse genannt werden. Auch der Prozess zur Steuerung der Verwaltungstätigkeit mittels Leistungsauftrag, Zielen und Berichterstattung über die Zielerreichung sei ein Beispiel. Die sich aus der Hierarchie ergebende Weisungsbefugnis könne sich jedoch nicht auf die Art und Weise der Aufgabenerfüllung beziehen, insbesondere darum nicht, weil daraus eine im Widerspruch zu § 18 VRG stehende Rechtsanwendung resultiere. Es sei schliesslich auch nicht denkbar, dass z.B. die Baudirektion, entgegen aller Normen und geltendem Recht, dem Tiefbauamt den Bau einer Kantonsstrasse nur in der halben Breite vorschreibe.
Ferner sei ein Verfahrensmangel darin zu sehen, dass die Volkswirtschaftsdirektion es unterlassen habe, den Beschwerdeentscheid gemäss Art. 37 Abs. 2 SVV dem Bundesamt für Landwirtschaft zu eröffnen.
Das Einzelrichter erwägt:
1.
1.1 Dem vorliegenden Fall liegt ein Beschwerdeentscheid zugrunde, den die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zug in Anwendung des Bundesgesetzes über die Landwirtschaft (LwG; SR 910.01) und der Verordnung über die Strukturverbesserungen in der Landwirtschaft (SVV; SR 913.1) getroffen hat. Gemäss Art. 166 Abs. 2 LwG kann gegen Verfügungen der Bundesämter, der Departemente und letzter kantonaler Instanzen in Anwendung des LwG und seiner Ausführungsbestimmungen beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden; ausgenommen sind kantonale Verfügungen über Strukturverbesserungen. Das massgebende kantonale Einführungsgesetz bezeichnet die Volkswirtschaftsdirektion als letzte kantonale Instanz im Sinne des LwG, indem es vorschreibt, dass gegen Beschwerdeentscheide der Volkswirtschaftsdirektion, die in Anwendung des LwG ergehen, eine Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht einzulegen ist (§ 31 Abs. 2 Einführungsgesetz zu den Bundesgesetzen über die Landwirtschaft, die landwirtschaftliche Pacht und das bäuerliche Bodenrecht [EG Landwirtschaft; BGS 921.1]). In dem vom LwG vorgesehenen Ausnahmefall der kantonalen Verfügungen über Strukturverbesserungen ist gemäss § 31 Abs. 3 EG Landwirtschaft das Gesetz über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen (VRG; BGS 162.1) anzuwenden. Gemäss § 61 Abs. 1 Ziff. 1 VRG führt der Beschwerdeweg gegen Verwaltungsentscheide, die untere kantonale Verwaltungsbehörden in Anwendung von Bundesrecht getroffen haben, ans kantonale Verwaltungsgericht.
Da der strittige Entscheid vom 9. Juli 2020 in Anwendung des LwG erging, die Rückforderung von Strukturverbesserungsbeiträgen betraf und die Volkswirtschaftsdirektion als untere kantonale Verwaltungsbehörde im Sinne von § 61 Abs. 1. Ziff. 1 VRG gilt, greift die subsidiäre (örtliche und sachliche) Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde. Sodann sind die weiteren Prozessvoraussetzungen zu prüfen.
1.2 An einem Rechtsmittelverfahren beteiligen kann sich nur, wer über eine Parteistellung verfügt. Grundvoraussetzung der Parteistellung ist die Parteifähigkeit als prozessuales Gegenstück der Rechtsfähigkeit (Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 3. Aufl. 2014, Rz. 861 f.). Rechtsfähig (und damit parteifähig) sind die natürlichen und juristischen Personen des Privatrechts und des öffentlichen Rechts und damit z.B. der Bund, die Kantone und die Gemeinden als öffentlich-rechtliche Körperschaften sowie selbständige Anstalten des öffentlichen Rechts. Demgegenüber nicht rechtsfähig sind insbesondere Behörden (Ämter, Dienststellen etc.), die für ein Gemeinwesen handeln; das Gesetz kann sie indessen für bestimmte Verfahren als beschwerdelegitimiert erklären, woraus sich ihre Parteifähigkeit implizit ergibt (BGE 127 II 32 E. 2f; Zimmerli/Kälin/Kiener, Grundlagen des öffentlichen Verfahrensrechts, 1997, S. 110 f.). Entsprechend diesen Überlegungen definiert § 5 VRG Parteien als Personen, deren Rechte oder Pflichten der Entscheid berühren soll. Als Parteien gelten auch andere Personen, Organisationen oder Behörden, denen ein Rechtsmittel gegen den Entscheid zusteht, sowie Behörden, deren Entscheid angefochten wird.
Der Regierungsrat als oberste leitende und vollziehende Behörde des Kantons verteilt die Aufgabenbereiche durch Verordnung auf sieben Direktionen, die sich entsprechend ihren Aufgaben und Zuständigkeiten in Ämter gliedern (§§ 2 und 3 Abs. 1 und 4 Gesetz über die Organisation der Staatsverwaltung [OG; BGS 153.1]). Das Landwirtschaftsamt ist eines von zehn Ämtern, in die sich die Volkswirtschaftsdirektion gliedert (§ 5 Abs. 1 Verordnung betreffend die Organisation und Zuständigkeit der Staatsverwaltung des Kantons Zug [OV; BGS 153.2]).
Als der Volkswirtschaftsdirektion unterstelltes Amt mangelt es dem Landwirtschaftsamt an der Rechts- bzw. Parteifähigkeit, womit für das vorliegende Verfahren eine Prozessvoraussetzung fehlt. Insoweit ist die Tatsache, dass das Landwirtschaftsamt die angefochtene Verfügung erlassen hat, im hier vor Verwaltungsgericht zu führenden Verfahren unbeachtlich. Allerdings hat dieser Umstand dem Landwirtschaftsamt die Parteistellung im vorangegangenen Beschwerdeverfahren vor der Volkswirtschaftsdirektion aufgrund der Definition in § 5 VRG verschafft, da dort dessen Verfügung angefochten wurde. Aus diesem Grund lud die Volkswirtschaftsdirektion das Landwirtschaftsamt in jenem Verfahren denn auch zur Vernehmlassung ein. Vor Verwaltungsgericht verfügt das Amt jedoch über keine Parteistellung im Sinne der Definition von § 5 VRG mehr, da die Volkswirtschaftsdirektion entschieden hat und das Landwirtschaftsamt somit keine Behörde mehr ist, deren Entscheid angefochten wurde (vgl. § 39 VRG). Da dem Landwirtschaftsamt keine Parteifähigkeit zukommt, hilft sein Argument auch nicht weiter, es sei im Sinne der Legitimationsvoraussetzung in § 62 Abs. 1 lit. b VRG durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt. Diese Bestimmung regelt zusammen mit den weiteren Anforderungen in § 62 Abs. 1 lit. a und c VRG die Beschwerdevoraussetzungen zur Erhebung einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde näher und setzt dabei stillschweigend die Parteifähigkeit voraus.
Schliesslich erklärt § 5 VRG auch Behörden als parteifähig, denen ein Rechtsmittel gegen einen Entscheid zusteht. Entsprechend gilt gemäss § 62 Abs. 3 VRG als vor Verwaltungsgericht beschwerdelegitimiert, wer dazu durch eine besondere Vorschrift ermächtigt ist. Die hier anwendbaren beiden Gesetze (LwG und EG Landwirtschaft) enthalten jedoch keine Bestimmung, welche dem kantonalen Landwirtschaftsamt eine Parteistellung vor Verwaltungsgericht einräumen würde. Auf die Beschwerdelegitimation einer anderen Behörde wird in Erwägung 3 einzugehen sein.
2. Mangels Parteistellung des kantonalen Landwirtschaftsamts kann auf die Beschwerde nicht eingetreten werden. Da die Voraussetzungen für ein Nichteintreten offensichtlich erfüllt sind, kann die Beurteilung gemäss § 20 Abs. 3 der Geschäftsordnung des Verwaltungsgerichtes (GO VG; BGS 162.11) durch den Einzelrichter erfolgen.
3. Laut Art. 166 Abs. 3 LwG ist das zuständige Bundesamt berechtigt, gegen Verfügungen der kantonalen Behörden in Anwendung des LwG und seiner Ausführungsbestimmungen die Rechtsmittel des kantonalen und des eidgenössischen Rechts zu ergreifen. Diese Behördenbeschwerde soll einen einheitlichen Vollzug gewährleisten, insbesondere die kantonale Ausrichtung von Finanzhilfen betreffend; ihr kommt angesichts der weitgehenden Rechtsanwendung bei den Kantonen eine wichtige Bedeutung zu (Andreas Wasserfallen, in: Stämpflis Handkommentar, Landwirtschaftsgesetz, 2019, Art. 166 N 49). Zur Prüfung einer allfälligen Behördenbeschwerde benötigt das zuständige Bundesamt die notwendigen Informationen. Artikel 166 Abs. 4 LwG sieht deshalb vor, dass die kantonalen Behörden ihre Verfügungen sofort und unentgeltlich dem zuständigen Bundesamt eröffnen, wobei der Bundesrat Ausnahmen vorsehen kann (Wasserfallen, a.a.O., Art. 166 N 51). In der Verordnung über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft (DZV; SR 910.13) legte der Bundesrat in Art. 111 fest, dass die Kantone dem Bundesamt für Landwirtschaft Beitragsverfügungen nur auf Verlangen, die Beschwerdeentscheide jedoch immer eröffnen müssen. Aus der SVV geht hervor, dass das Bundesamt für Landwirtschaft die beim Bund zuständige Behörde im Bereich der Strukturverbesserung in der Landwirtschaft ist. So bearbeitet es die Gesuche (Art. 21 ff. SVV), sichert Beiträge zu (Art. 27 SVV), erlässt eine Grundsatzverfügung (Art. 28 SVV), kontrolliert die Massnahmen stichprobenweise (Art. 29 SVV) und hat die Oberaufsicht (Art. 34 SVV). Zudem sind ihm Verfügungen über Zweckentfremdungen und Rückerstattungen immer dann zu eröffnen, wenn auf eine Rückerstattung ganz oder teilweise verzichtet wird (Art. 37 Abs. 2 SVV).
Dem Dispositiv des Entscheids der Volkswirtschaftsdirektion vom 9. Juli 2020 ist zu entnehmen, dass das Bundesamt für Landwirtschaft nicht auf dem Verteiler aufgeführt wurde. Es ist mit dem Amt für Landwirtschaft festzustellen, dass der Beschwerdeentscheid dieser Bundesbehörde offenbar nicht zugestellt wurde. Die Volkswirtschaftsdirektion gilt aber wie das Landwirtschaftsamt als kantonale Behörde, welche ihre gestützt auf dem LwG und der SVV ergangenen Verfügungen dem Bundesamt für Landwirtschaft zu eröffnen haben, damit es die Ergreifung einer Behördenbeschwerde gemäss Art. 166 Abs. 3 LwG prüfen kann. Ausserdem führt der Entscheid der Volkswirtschaftsdirektion dazu, dass der Kanton auf eine zunächst verfügte Rückerstattung verzichtet, womit ein Fall von Art. 37 Abs. 2 SVV gegeben ist. Die Volkswirtschaftsdirektion ist demnach anzuweisen, dem Bundesamt für Landwirtschaft den Beschwerdeentscheid vom 9. Juli 2020 zu eröffnen. Der guten Ordnung halber sei angemerkt, dass die Rechtsmittelfrist für das Bundesamt für Landwirtschaft erst mit der dannzumaligen Zustellung zu laufen beginnt und der Entscheid vom 9. Juli 2020 noch nicht in Rechtskraft erwachsen ist.
4. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind in Anwendung von § 24 Abs. 1 VRG weder Kosten zu erheben noch ist eine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 28 Abs. 2a VRG).
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:
__________________________________
1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2. Es wird festgestellt, dass der Beschwerdeentscheid vom 9. Juli 2020 im Verfahren VD Nr. 22/2020 unvollständig eröffnet wurde und dadurch noch nicht in Rechtskraft erwachsen ist. Die Beschwerdegegnerin wird angewiesen, den Beschwerdeentscheid vom 9. Juli 2020 in Verfahren VD Nr. 22/2020 dem Bundesamt für Landwirtschaft zu eröffnen.
3. Es werden keine Kosten erhoben.
4. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der schriftlichen Eröffnung beim Schweizerischen Bundesgericht in Lausanne Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden.
6. Mitteilung an den Beschwerdeführer (mit ausführlicher Rechtsmittelbelehrung), die Beschwerdegegnerin, die C.________, Hünenberg (mit ausführlicher Rechtsmittelbelehrung), sowie zur Kenntnis an das Bundesamt für Landwirtschaft, Bern.
Zug, 20. August 2020
Im Namen der
VERWALTUNGSRECHTLICHEN KAMMER
Der Einzelrichter
Der Gerichtsschreiber
versandt am