SOZIALVERSICHERUNGSRECHTLICHE KAMMER
Mitwirkende Richter: lic. iur. Adrian Willimann, Vorsitz
lic. iur. Jacqueline Iten-Staub und MLaw Ines Stocker
Gerichtsschreiber: MLaw Patrick Trütsch
U R T E I L vom 19. November 2020
gemäss § 29 der Geschäftsordnung
in Sachen
A.________
Beschwerdeführerin
gegen
Amt für Wirtschaft und Arbeit (AWA), vertreten durch Arbeitslosenkasse des Kantons Zug, Rechtsdienst, Industriestrasse 24, 6301 Zug
Beschwerdegegner
betreffend
Arbeitslosenversicherung
(Einstellung in der Anspruchsberechtigung)
S 2020 52
A. Die 1973 geborene A.________ meldete sich am 19. Juni 2019 beim Regionalen Arbeitsvermittlungszentrum (RAV) zur Arbeitsvermittlung an (AWA-act. 20). Mit Verfügung betreffend Programm zur vorübergehenden Beschäftigung vom 1. Oktober 2019 wurde sie einer arbeitsmarktlichen Massnahme (AMM) in der Halle 44 vom 18. November 2019 bis 21. Februar 2020 zugewiesen (AWA-act. 12). Das Programm wurde nach mündlichen und schriftlichen Verwarnungen per 22. Januar 2020 abgebrochen (AWA-act. 8), was mit Verfügung vom 27. Januar 2020 bestätigt wurde (AWA-act. 7). Das RAV gewährte A.________ am 28. Januar 2020 das rechtliche Gehör (AWA-act. 6). Auf die Stellungnahme vom 3. Februar 2020 (AWA-act. 5) hin verfügte das Amt für Wirtschaft und Arbeit (AWA) am 18. Februar 2020 aufgrund einer Nichtbefolgung einer Weisung die Kürzung des Anspruchs um 18 Tage (AWA-act. 4). Die dagegen erhobenen Einsprache (AWA-act. 3) wies das AWA mit Entscheid vom 1. April 2020 ab (AWA-act. 1).
B. Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 1. Mai 2020 (Eingang am 14. Mai 2020) beantragte A.________ die Aufhebung des Einspracheentscheides vom 1. April 2020 (act. 1 und 3).
C. Das AWA schloss auf Abweisung der Beschwerde. Im Übrigen verzichtete es auf eine Stellungnahme (act. 5).
Das Verwaltungsgericht erwägt:
1. Gemäss Art. 56 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG; SR 830.1) kann gegen Einspracheentscheide oder Verfügungen, gegen welche eine Einsprache ausgeschlossen ist, Beschwerde erhoben werden, wobei in der Regel das Versicherungsgericht desjenigen Kantons zuständig ist, in dem die versicherte Person zur Zeit der Beschwerdeerhebung Wohnsitz hat (Art. 58 Abs. 1 ATSG). Für die Beurteilung von Beschwerden gegen Verfügungen einer kantonalen Amtsstelle ist in Abweichung von Art. 58 Abs. 1 ATSG das Versicherungsgericht desselben Kantons zuständig (Art. 100 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung [AVIG; SR 837.0], i.V.m. Art. 128 Abs. 2 der Verordnung über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung [AVIV; SR 837.02]). Die Beschwerdefrist beträgt 30 Tage (Art. 60 Abs. 1 ATSG). Im Kanton Zug beurteilt das Verwaltungsgericht als einzige kantonale Instanz Beschwerden aus dem Gebiet der eidgenössischen Sozialversicherung, für die das Bundesrecht eine kantonale Rechtsmittelinstanz vorsieht (§ 77 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRG; BGS 162.1]). Der angefochtene Einspracheentscheid wurde vom AWA erlassen, weshalb das Verwaltungsgericht des Kantons Zug zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde örtlich und sachlich zuständig ist. Die Beschwerde gegen den Einspracheentscheid vom 1. April 2020 ging am 14. Mai 2020 bei Gericht ein und gilt folglich unter Berücksichtigung des Fristenstillstandes nach Art. 38 Abs. 4 lit. a ATSG – vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern – als rechtzeitig. Die Beschwerdeführerin ist durch die Einstellung in der Anspruchsberechtigung direkt betroffen und somit zur Beschwerde legitimiert. Die Eingabe vom 1. Mai 2020 entspricht schliesslich den wenigen an eine Laienbeschwerde gestellten formellen Anforderungen, weshalb sie zu prüfen ist. Die Beurteilung erfolgt auf dem Zirkulationsweg gemäss § 29 der Geschäftsordnung des Verwaltungsgerichtes (GO VG; BGS 162.11).
2.
2.1 Artikel 8 AVIG zählt die Voraussetzungen für den Anspruch auf Arbeitslosenent-schädigung auf, so unter anderem die Erfüllung der Kontrollvorschriften (lit. g). Nach Art. 17 Abs. 1 AVIG muss die versicherte Person, die Versicherungsleistungen beanspruchen will, mit Unterstützung des zuständigen Arbeitsamtes alles Zumutbare unternehmen, um Arbeitslosigkeit zu vermeiden oder zu verkürzen. Daneben muss sie sich möglichst frühzeitig, spätestens jedoch am ersten Tag, für den sie Arbeitslosenentschädigung beansprucht, persönlich bei ihrer Wohngemeinde oder der vom Kanton bestimmten zuständigen Amtsstelle zur Arbeitsvermittlung melden und von da an die Kontrollvorschriften des Bundesrates befolgen (Abs. 2). Der Bundesrat hat hierzu in Art. 21 Abs. 1 AVIV konkretisiert, dass sich die versicherte Person nach der Anmeldung persönlich bei der zuständigen Amtsstelle zu Beratungs- und Kontrollgesprächen melden muss und sicherzustellen hat, dass sie in der Regel innert Tagesfrist von dieser Amtsstelle erreicht werden kann. Die zuständige Amtsstelle legt die Termine für die Beratungs- und Kontrollgespräche für jeden Versicherten fest (Abs. 2), wobei sie mit jedem Versicherten mindestens alle zwei Monate ein Beratungs- und Kontrollgespräch führt und dabei die Vermittlungsfähigkeit und die Vermittlungsbereitschaft überprüft (Art. 22 Abs. 2 AVIV). Gemäss Art. 17 Abs. 3 AVIG muss der Versicherte im Weiteren eine vermittelte zumutbare Arbeit annehmen und hat unter anderem auf Weisung der zuständigen Amtsstelle auch an arbeitsmarktlichen Massnahmen teilzunehmen, die seine Vermittlungsfähigkeit fördern (lit. a).
2.2 Mit arbeitsmarktlichen Massnahmen soll gemäss Art. 59 Abs. 2 AVIG die Eingliederung von Versicherten, die aus Gründen des Arbeitsmarktes erschwert vermittelbar sind, gefördert werden. Solche Massnahmen sollen insbesondere die Vermittlungsfähigkeit der Versicherten verbessern, damit diese rasch und dauerhaft wieder eingegliedert werden können (lit. a), die beruflichen Qualifikationen entsprechend den Bedürfnissen des Arbeitsmarkts fördern (lit. b), die Gefahr von Langzeitarbeitslosigkeit vermindern (lit. c) oder die Möglichkeit bieten, Berufserfahrungen zu sammeln (lit. d). Zu den arbeitsmarktlichen Massnahmen im Sinne von Art. 59 AVIG gehören die so genannten Beschäftigungsmassnahmen (Art. 64a f. AVIG). Als solche gelten unter anderem vorübergehende Beschäftigungen im Rahmen von Programmen öffentlicher und privater, nicht gewinnorientierter Institutionen (Art. 64a Abs. 1 lit. a 1. Halbsatz AVIG). Die zuständige Amtsstelle ist grundsätzlich berechtigt, die arbeitslose Person geeigneten arbeitsmarktlichen Massnahmen zuzuweisen (Art. 17 Abs. 3 AVIG). Die Anordnung und der zeitliche Beginn von arbeitsmarktlichen Massnahmen fällt dabei prinzipiell in das Ermessen des zuständigen Personalberaters (EVG C 249/02 vom 1. Oktober 2003 E. 2.2). Es steht keineswegs im Belieben des Betroffenen, selbst über die Zweckmässigkeit einer vorgesehenen Massnahme zu befinden oder eine solche gar zum vornherein generell abzulehnen.
2.3 Die versicherte Person, welche die Kontrollvorschriften oder Weisungen der zuständigen Amtsstelle nicht befolgt, namentlich eine zumutbare Arbeit nicht annimmt oder eine arbeitsmarktliche Massnahme ohne entschuldbaren Grund nicht antritt, abbricht oder deren Durchführung oder Zweck durch sein Verhalten beeinträchtigt oder verunmöglicht, ist angemessen in der Anspruchsberechtigung einzustellen (Art. 30 Abs. 1 lit. d AVIG). Entschuldbar ist der Grund, wenn der Besuch des Programms für die versicherte Person nicht zumutbar ist (EVG C 43/04 vom 25. Juni 2004 E. 2.2). Das Bundesgericht wendet bei der Zumutbarkeitsprüfung einen strengen Massstab an und schliesst subjektive Beweggründe generell aus (Jacqueline Chopard, Die Einstellung in der Anspruchsberechtigung, 1998, S. 116). Die Zumutbarkeit der Teilnahme an einem derartigen Programm ist in sinngemässer Anwendung von Art. 16 Abs. 2 lit. c AVIG zu beurteilen (Art. 64a Abs. 2 AVIG). Danach ist eine Arbeit unzumutbar, welche dem Alter, den persönlichen Verhältnissen oder dem Gesundheitszustand des Versicherten nicht angemessen ist. Es liegt im Sinn und Zweck der vorübergehenden Beschäftigung nach Art. 64a AVIG, dass eine Unzumutbarkeit nur mit Zurückhaltung anzunehmen ist (EVG C 113/04 vom 2. September 2004 E. 3.2). So kann etwa eine Berufung auf die Verletzung der Menschenwürde nicht gehört werden. Es ist auch einem Programmierer zuzumuten, an Waldreinigungsarbeiten im Rahmen eines gemeindlichen Beschäftigungsprogramms teilzunehmen. Unter die persönlichen Verhältnisse können sodann allenfalls religiöse Aspekte, der Zivilstand oder aber ein durch einen Stellenwechsel des Ehepartners bedingter Wohnortswechsel fallen (vgl. Barbara Kupfer Bucher, Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Sozialversicherungsrecht, Bundesgesetz über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und Insolvenzentschädigung, 4. Aufl. 2013, Art. 16 S. 97 ff.).
2.4 Die Einstellung in der Anspruchsberechtigung gestützt auf Art. 30 Abs. 1 lit. d AVIG hat nicht den Charakter einer Strafe im Sinne des Strafrechts, sondern denjenigen einer verwaltungsrechtlichen Sanktion mit dem Zweck, im Sinne der Solidarität unter den Versicherten eine missbräuchliche Inanspruchnahme der Arbeitslosenversicherung zu verhindern. Die versicherte Person soll dabei am Schaden, den sie durch ihr pflichtwidriges Verhalten der Arbeitslosenversicherung natürlich und adäquat kausal verursacht hat, angemessen mitbeteiligt werden (BGE 122 V 34 E. 4c/aa). Bestimmte Verhaltensweisen werden zudem bereits dann sanktioniert, wenn sie erst ein Schadensrisiko in sich bergen, wie insbesondere unzureichende Arbeitsbemühungen oder die Nichtbefolgung von Weisungen (Art. 30 Abs. 1 lit. c bzw. lit. d AVIG). Gewisse Einstellungstatbestände sind also (auch) ein Instrument der Abwendung oder Minderung drohenden Schadens, indem sie – neben dem "generalpräventiven" Schutz der Arbeitslosenversicherung vor missbräuchlichen Verhaltensweisen – der vorbeugenden Verhaltenssteuerung im Einzelfall dienen, so etwa der Intensivierung unzureichender Arbeitsbemühungen oder der verbesserten Wahrnehmung administrativer Mitwirkungspflichten durch die versicherte Person (EVG C 134/06 vom 19. September 2006 E. 2.2.1 mit Hinweisen).
3. Das AWA bestätigte mit Einspracheentscheid vom 1. April 2020 die verfügte Einstellung in der Anspruchsberechtigung um 18 Tage, weil das Programm zur vorübergehenden Beschäftigung in der Halle 44 aufgrund des persönlichen Verhaltens der Beschwerdeführerin abgebrochen werden musste. Es warf der Versicherten das Nichtbefolgen einer Weisung vor. Ein entschuldbarer Grund sei nicht gegeben. Der Einspracheentscheid ist ausführlich und sorgfältig begründet. Darauf wird verwiesen. Im Folgenden ist deshalb lediglich zu prüfen, ob die von der Beschwerdeführerin erhobenen Einwände zu einer vom AWA abweichenden Beurteilung führen. Soweit die Beschwerdeführerin keine Ausführungen zu einzelnen Punkten im Einspracheentscheid vorbringt und die diesbezüglichen Erwägungen des AWA mit den Akten vereinbar sind, hat es dabei sein Bewenden.
3.1 Die Beschwerdeführerin bringt einzig vor, sie habe die Kontrollvorschriften und Weisungen befolgt, die Arbeit und alle arbeitsmarktlichen Massnahmen immer angetreten. Sie habe nie Aufträge abgelehnt oder Arbeiten verweigert. Den Damen von der Halle 44 habe sie ausdrücklich mitgeteilt, das Programm sauber bis zum Schluss absolvieren zu wollen. Es sei grundlos abgelehnt worden. Dieses Verhalten könne sie beim besten Willen nicht verstehen (act. 1 und 3). Die Beschwerde ist im Wortlaut identisch mit der Einsprache vom 20. Februar 2020 (AWA-act. 3).
3.2 Mit dem AWA ist festzustellen, dass die Beschwerdeführerin alles andere als einen tadellosen Einsatz in der Halle 44 leistete. Dem Teilnehmerin-Dossier können zahlreiche Bemerkungen zu ihren Absenzen entnommen werden. Dabei sticht insbesondere das mehrmalige zu späte Erscheinen ins Auge. Bereits am ersten Tag am 18. November 2019 kam sie 15 Minuten verspätet an. Am nächsten Tag präsentierte sich das gleiche Bild, was bereits eine mündliche Verwarnung nach sich zog. Auch im Weiteren gab es Vorfälle des Zu-spät-Kommens. Ebenfalls hielt sie weitere vorgeschriebene Abläufe nicht ein, wie etwa das Abmelden zufolge Krankheit direkt bei der Leiterin. Überdies schien auch die Motivation bzw. das Interesse der Versicherten an der AMM als fragwürdig. Dies zeigte sich bereits beim Eintrittsgespräch, anlässlich welchem sie angab, sie habe nicht in die Halle 44 kommen wollen und sie sehe nicht ein, weshalb sie hier sei. Es sei ein sinnloses Beschäftigungsprogramm (vgl. AWA-act. 8 S. 5–10). Insgesamt führte das Verhalten der Beschwerdeführerin zu mehreren mündlichen Ermahnungen durch die stellvertretende Leiterin des Empfangs und schliesslich zu einem Gespräch am 15. Januar 2020. Dabei wurde die Beschwerdeführerin darauf hingewiesen, dass von ihr Pünktlichkeit erwartet werde. Deshalb sprach die Leiterin der kaufmännischen Dienste eine schriftliche Verwarnung aus mit der Androhung, dass die nächste Unpünktlichkeit oder ein unangebrachtes Verhalten den Programmabbruch zur Folge habe. Diese Unterredung bestätigte die Versicherte mit ihrer Unterschrift (AWA-act. 8 S. 11). Zur Auflösung des Beschäftigungsprogrammes führte letztlich der Umstand, dass die Beschwerdeführerin eine von der stellvertretenden Leiterin des Empfangs zugewiesene Arbeit nicht annehmen wollte. Sie war der Auffassung, es sei besprochen worden, dass sie – die Versicherte – nur noch mit der Leiterin zusammenarbeiten würde, weshalb die stellvertretende Leiterin die Arbeit der Leiterin übergeben solle und diese sie schliesslich damit bediene. Dies wurde als Arbeitsverweigerung wahrgenommen (AWA-act. 8 S. 10).
3.3 Damit sind zahlreiche Verfehlungen seitens der Beschwerdeführerin dokumentiert, welche einen Abbruch des Beschäftigungsprogramms ohne weiteres als verständlich und nachvollziehbar erscheinen lassen. In ihrer Beschwerde bringt sie nichts vor, was auf Gegenteiliges schliessen liesse. Schlicht unzutreffend und aktenwidrig ist die Behauptung, wonach sie die Kontrollvorschriften und Weisungen befolgt habe. Es mag vielleicht zutreffen, dass sie die AMM angetreten hat, indessen gab ihr Verhalten mehrfach Anlass für Beanstandungen. In ihrer Stellungnahme vom 3. Februar 2020 gab sie sogar zu, dass sie beim Eintrittsgespräch nicht vollends motiviert gewesen sei. Ihr wiederholtes zu spätes Erscheinen stellt sie in keiner Weise in Abrede. Soweit sie in der Stellungnahme kritisiert, sie sei von der stellvertretenden Leiterin ab dem zweiten Tag ständig auf Schritt und Tritt, speziell am Morgen, kontrolliert worden, ist dies nach zweimaligem verspäteten Erscheinen an den ersten beiden Einsatztagen absolut nachvollziehbar. Auch gesteht sie darin ein, mündlich auf das Fehlverhalten angesprochen und gerügt worden zu sein. Selbst wenn die Versicherte aus verkehrstechnischen Gründen verspätet eintraf, wäre dies bei der Anreise zu berücksichtigen gewesen. Ebenso wenig kann sie aus den weiteren Vorwürfen etwas zu ihren Gunsten ableiten. Letztlich handelt es sich auch bei der stellvertretenden Leiterin um eine Vorgesetzte, deren Anweisungen die Versicherte zu befolgen hat. Insgesamt verbleibt es damit bei den feststehenden mehrfachen Verfehlungen seitens der Beschwerdeführerin, welche zum Abbruch des Beschäftigungsprogramms geführt haben. Entschuldbare Gründe sind nicht ersichtlich. Demzufolge wurde sie zu Recht in ihrer Anspruchsberechtigung sanktioniert.
4. Zu prüfen bleibt noch, ob die vom AWA gestützt auf den Einstellraster des Staatssekretariats für Wirtschaft (SECO) verfügten 18 Einstelltage angemessen sind.
4.1 Gemäss Art. 45 Abs. 3 AVIV i.V.m. Art. 30 Abs. 3 AVIG dauert die Einstellung in der Anspruchsberechtigung bei leichtem Verschulden 1 bis 15 Tage, bei mittelschwerem Verschulden 16 bis 30 Tage und bei schwerem Verschulden 31 bis 60 Tage. Wird der Versicherte innerhalb der Rahmenfrist für den Leistungsbezug wiederholt in seiner Anspruchsberechtigung eingestellt, ist die Einstellungsdauer angemessen zu erhöhen (Art. 45 Abs. 5 AVIV). Nach dem Gesagten richtet sich die Bemessung der Einstellungsdauer somit nach dem Verschulden unter Berücksichtigung der persönlichen Verhältnisse der versicherten Person, wobei alle Umstände des konkreten Einzelfalls zu berücksichtigen sind. Verschuldensmindernde Umstände können unter anderem das Alter, familiäre Probleme, missliche finanzielle Verhältnisse, aber auch die begründete Hoffnung auf eine Neuanstellung sein (Chopard, a.a.O., S. 167).
4.2
4.2.1 Nach der AVIG-Praxis ALE D79 wird der Nichtantritt bzw. der Abbruch einer vorübergehenden Beschäftigung bzw. die Beendigung einer vorübergehenden Beschäftigung durch den Programmträger als mittelschweres Verschulden qualifiziert und nach dem Einstellraster sanktioniert. Während der erstmalige Abbruch einer solchen vorübergehenden Beschäftigung mit 16 bis 20 Einstelltagen sanktioniert wird, wird der Nichtantritt im Erstfalle mit 21 bis 25 Einstelltagen sanktioniert.
4.2.2 Die Verwaltungsweisungen sind für das Gericht grundsätzlich nicht verbindlich. Dieses soll sie bei seiner Entscheidung aber berücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen. Das Gericht weicht also nicht ohne triftigen Grund von Verwaltungsweisungen ab, wenn diese eine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben darstellen. Insofern wird dem Bestreben der Verwaltung, durch interne Weisungen eine rechtsgleiche Gesetzesanwendung zu gewährleisten, Rechnung getragen (BGE 141 V 365 E. 2.4; BGer 8C_40/2019 vom 30. Juli 2019 E. 5.4). Ein Eingreifen des Sozialversicherungsrichters in das Ermessen der Verwaltung rechtfertigt sich mithin nur dann, wenn ein Ermessensmissbrauch gegeben ist, d.h. wenn sich die Verwaltung von unsachlichen und zweckfremden Erwägungen hat leiten lassen oder allgemeine Rechtsprinzipien wie das Willkürverbot oder das Verbot rechtsungleicher Behandlung, aber auch das Gebot von Treu und Glauben oder den Grundsatz der Verhältnismässigkeit missachtet hat (vgl. BGE 123 V 150 E. 2 mit weiteren Hinweisen; vgl. auch: EVG C 127/06 vom 14. September 2006 E. 4.2).
4.3 Im Lichte von Art. 45 Abs. 3 AVIV ist festzustellen, dass das AWA das Verschulden des Beschwerdeführers zu Recht als grundsätzlich mittelschwer qualifiziert hat. Mit einer Einstelldauer von 18 Tagen wurde die Sanktion sodann im mittleren Bereich des Einstellrasters gemäss SECO angesetzt, sieht der genannte Raster für den erstmaligen Abbruch einer vorübergehenden Beschäftigung doch einen Rahmen von 16 bis 20 Tagen vor (vgl. E. 4.2.1 oben). Unter Berücksichtigung obiger Erwägungen erscheint dies angemessen. Im Übrigen gibt es auch keinerlei Hinweise darauf, dass die Verwaltung die persönlichen Verhältnisse, das Alter, die familiäre Situation, die finanziellen Verhältnisse etc. im Rahmen ihres Ermessens nicht richtig gewürdigt hätte. Da das Gericht nicht ohne Not in das Ermessen der Verwaltung eingreift und eine Ermessensüberschreitung bzw. ein Ermessensmissbrauch durch nichts indiziert werden, erweist sich der Einspracheentscheid denn auch hinsichtlich Sanktionshöhe als korrekt.
5. Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Vorgehensweise des AWA, die Beschwerdeführerin für den Abbruch einer arbeitsmarktlichen Massnahme mit Einstellung in der Anspruchsberechtigung für 18 Tage zu sanktionieren, nicht zu beanstanden ist. Damit erweist sich die Beschwerde als unbegründet und sie ist vollumfänglich abzuweisen.
6. Das Verfahren ist gemäss Art. 61 lit. a ATSG kostenlos. Eine Parteientschädigung ist bei diesem Ausgang des Verfahrens nicht zuzusprechen (Art. 61 lit. g ATSG).
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:
__________________________________
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Es werden keine Kosten erhoben.
3. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
4. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der schriftlichen Eröffnung beim Schweizerischen Bundesgericht in Luzern Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden.
5. Mitteilung an die Beschwerdeführerin (mit ausführlicher Rechtsmittelbelehrung), an den Rechtsdienst der Arbeitslosenkasse des Kantons Zug, an das Amt für Wirtschaft und Arbeit des Kantons Zug sowie an das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO), Bern.
Zug, 19. November 2020
Im Namen der
SOZIALVERSICHERUNGSRECHTLICHEN KAMMER
Der Vorsitzende
Der Gerichtsschreiber
versandt am