S 2020 42 - Arbeitslosenversicherung (Rechtsverzögerung/-verweigerung)

SOZIALVERSICHERUNGSRECHTLICHE KAMMER

Mitwirkende Richter: lic. iur. Adrian Willimann, Vorsitz

lic. iur. Jacqueline Iten-Staub und Dr. iur. Matthias Suter

Gerichtsschreiber: MLaw Patrick Trütsch

U R T E I L vom 28. Juli 2020 [rechtskräftig]

gemäss § 29 der Geschäftsordnung

in Sachen

A.________

Beschwerdeführerin

gegen

Arbeitslosenkasse des Kantons Zug, Rechtsdienst, Industriestrasse 24, Postfach 857, 6300 Zug

Beschwerdegegnerin

betreffend

Arbeitslosenversicherung

(Rechtsverzögerung/-verweigerung)

S 2020 42

A. Die 1987 geborene A.________ war vom 1. Mai bis 31. Oktober 2015 bei der B.________ in C.________ als Praktikantin tätig, bevor sie arbeitslos wurde. Anschliessend absolvierte sie vom 4. April bis zum 16. September 2016 bei der D.________ in E.________ ein Praktikum. Am 10. Juni 2016 stellte sie bei der Arbeitslosenkasse des Kantons Zug (ALK) den Antrag auf Arbeitslosenentschädigung per 2. Juni 2016. Mit Verfügung vom 25. August 2016 rechnete die ALK unter Hinweis auf Art. 24 Abs. 1 und 3 AVIG für die Tätigkeit beim F.________ ab dem 2. Juni 2016 pro Monat eine branchen- und ortsübliche Entschädigung (Fr. 3'875.–) als Zwischenverdienst an, weshalb der Versicherten keine Arbeitslosenentschädigung ausbezahlt wurde. Dagegen erhob die Versicherte am 30. August bzw. 23. September 2016 Einsprache. Am 19. Mai 2017 reichte A.________ eine Rechtsverzögerungsbeschwerde ein, welche vom Verwaltungsgericht des Kantons Zug mit Urteil S 2017 69 vom 24. August 2017 gutgeheissen wurde. Die ALK wurde dazu angehalten, binnen zwei Monaten seit Zustellung des Entscheids, den Einspracheentscheid zu erlassen. Mit Entscheid vom 3. November 2017 hiess die ALK die Einsprache teilweise gut, indem sie den monatlichen hypothetischen Zwischenverdienst auf EUR 2'593.– festsetzte. Die hiergegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zug mit Urteil S 2017 163 vom 12. April 2018 ab. Das Bundesgericht bestätigte das Urteil (Urteil BGer 8C_411/2018 vom 21. September 2018).

In der Zwischenzeit beantragte A.________ am 1. Juni 2018 (Eingang bei der ALK am 7. Juni 2018) erneut Arbeitslosenentschädigung (ALK-act. 49), nachdem sie von der ALK mit Schreiben vom 2. Mai 2018 darauf aufmerksam gemacht wurde, dass eine erste Rahmenfrist am 1. Juni 2018 ablaufen werde und sie – die Versicherte – ab 2. Juni 2018 erneut Leistungen erhalte, sofern die übrigen Anspruchsvoraussetzungen gegeben seien (ALK-act. 52). Mit Verfügung vom 2. Juli 2019 lehnte die ALK sodann eine Anspruchsberechtigung ab dem 22. Juni 2019 ab, da unter Berücksichtigung einer Beitragszeit von 15 Monaten während der Rahmenfrist vom 2. Juni 2016 bis zum 1. Juni 2018 der Taggeldhöchstanspruch von 260 Tagen erreicht sei (ALK-act. 14). Hiergegen erhob A.________ am 3. September 2019 Einsprache. Zur Begründung führte sie an, die Tätigkeit vom 4. April 2016 bis 17. September 2016 am F.________ sei ohne weitere Begründung ausser Acht gelassen worden. Die ALK habe mit Verfügung vom 25. August 2016 festgehalten, das unentgeltliche Praktikum sei als Zwischenverdienst zu betrachten. Ihr sei deshalb monatlich EUR 2'593.– als hypothetischer Verdienst angerechnet worden. Sowohl vom Verwaltungsgericht wie auch vom Bundesgericht sei das Praktikum als Erwerbstätigkeit im Sinne von Art. 24 Abs. 1 AVIG qualifiziert worden. Da ihr somit ein Zwischenverdienst – wenn auch nur hypothetisch – angerechnet worden sei, müsse die Zeit des Praktikums am F.________ als neu generierte Beitragszeit angerechnet werden, ansonsten sie doppelt bestraft würde. Somit überschreite sie die 18 Monate Beitragszeit nach Art. 27 Abs. 2 lit. b AVIG, weshalb sie Anspruch auf höchstens 400 Taggelder habe (ALK-act. 10 S. 38–44).

B. Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 23. März 2020 beantragte A.________, es sei festzustellen, dass die ALK das Verbot der Rechtsverweigerung, eventualiter erneut das Verbot der Rechtsverzögerung verletzt habe. Die ALK sei zu verpflichten, das Einspracheverfahren unverzüglich an Hand zu nehmen und den Einspracheentscheid innert nützlicher Frist zu erlassen (act. 1).

C. Die ALK schloss vernehmlassend auf Abweisung der Beschwerde (act. 4).

Das Verwaltungsgericht erwägt:

1. Das Verwaltungsgericht beurteilt als einzige kantonale Instanz Beschwerden aus dem Bereich der Sozialversicherung (Art. 57 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG; SR 830.1] in Verbindung mit § 77 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRG; BGS 162.1] und § 12 des Einführungsgesetzes zu den Bundesgesetzen über die Alters- und Hinterlassenenversicherung und die Invalidenversicherung [BGS 841.1]). Gemäss Art. 56 Abs. 1 ATSG kann Beschwerde erhoben werden gegen Einspracheentscheide oder Verfügungen, gegen welche eine Einsprache ausgeschlossen ist. Ebenso kann Beschwerde erhoben werden, wenn der Versicherungsträger entgegen dem Begehren der betroffenen Person keine Verfügung oder keinen Einspracheentscheid erlässt (Art. 56 Abs. 2 ATSG). Die vorliegende Rechtsverzögerungsbeschwerde fällt somit in den Zuständigkeitsbereich des Verwaltungsgerichts. Gemäss Art. 58 Abs. 1 ATSG ist das Gericht desjenigen Kantons zuständig, in dem die versicherte Person zur Zeit der Beschwerdeerhebung ihren Wohnsitz hat. Die Beschwerdeführerin wohnt in G.________, womit das Verwaltungsgericht des Kantons Zug auch örtlich zuständig ist. Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerden nach Art. 56 Abs. 2 ATSG sind nach Lehre und Rechtsprechung nicht an eine Frist gebunden. Mithin erübrigt sich die Prüfung der Rechtzeitigkeit der Beschwerdeerhebung. Als von der geltend gemachten Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung direkt Betroffene ist die Beschwerdeführerin zur Beschwerde legitimiert. Die Beschwerdeschrift enthält Antrag und Begründung, genügt somit den an sie gestellten formellen Anforderungen, weshalb sie zu prüfen ist. Die Beurteilung erfolgt auf dem Zirkulationsweg gemäss § 29 der Geschäftsordnung des Verwaltungsgerichtes (GO VG; BGS 162.11).

2. Nach Art. 56 Abs. 2 ATSG kann Beschwerde erhoben werden, wenn ein Versicherer entgegen dem Begehren der betroffenen Person keine Verfügung oder keinen Einspracheentscheid erlässt.

2.1 Nach Lehre und Praxis wird von Rechtsverweigerung gesprochen, wenn ein Versicherer trotz entsprechender Pflicht eine ihm obliegende Amtshandlung nicht vornimmt, von Rechtsverzögerung, wenn das Verfahren nicht innert angemessener Frist zum Abschluss gebracht wird. Streitgegenstand einer Rechtsverweigerungs- oder Rechtsverzögerungsbeschwerde stellen nicht die materiellen Rechte und Pflichten dar, sondern einzig die Frage der Verweigerung oder Verzögerung des Verfahrens bzw. des Verfahrensabschlusses an sich. Ausnahmsweise können auch positive Anordnungen in einem Abklärungsverfahren – die Anordnung unnötiger Beweisanträge/die Gewährung zu langer Fristen – zu Rechtsverzögerungen führen. Wie in Erwägung 1 bereits erwähnt, sind Rechtsverweigerungs- und/oder Rechtsverzögerungsbeschwerden jederzeit möglich, mithin nicht an Fristen gebunden (vgl. Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, 4. überarbeitete Aufl., 2020, Art. 56 Rz. 24 ff.). Was unter angemessener Frist zu verstehen ist, bzw. wo die zeitlichen Grenzen liegen, die nicht überschritten werden dürfen, regelt der Gesetzgeber nicht. Massstab bilden der Umfang und die Schwierigkeit des Falles, die Schwere der Betroffenheit der Partei, aber auch das Verhalten der Beteiligten. Nach der bundesgerichtlichen Praxis sind die Schwierigkeit des Falles, der Umfang der zu klärenden Fragen und das Verhalten der versicherten Person gerade im Zusammenhang mit der Beurteilung der "Rechtzeitigkeit eines Einspracheentscheids" von vorrangiger Bedeutung (vgl. Ueli Kieser, a.a.O., Rz. 33 ff.). Das Rechtsverweigerungsverbot wird auf Verfassungsstufe als Teilgehalt von Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) anerkannt. Eine Rechtsverweigerung begeht die Behörde, die sich pflichtwidrig weigert, eine Verfügung in ihrem Kompetenzbereich zu erlassen (vgl. Ueli Kieser, a.a.O., Rz. 37 ff.).

2.2 Im Sozialversicherungsrecht kommt der Raschheit der Entscheidung eine besonders hohe Bedeutung zu, was darauf zurückzuführen ist, dass bei leistungsrechtlichen Fragen regelmässig über den Anspruch auf existenzsichernde Mittel zu entscheiden ist. Die zeitlichen Grenzen, bei deren Überschreitung eine Rechtsverzögerung im Verwaltungsverfahren anzunehmen ist, werden durch Art. 56 Abs. 2 ATSG nicht bestimmt. Ob der Anspruch des Bürgers auf Rechtsschutz in angemessener Frist verletzt ist, ist daher am konkreten Einzelfall zu prüfen. Eine unrechtmässige Rechtsverzögerung liegt dann vor, wenn die Umstände, die zur unangemessenen Verlängerung des Verfahrens führten, objektiv nicht gerechtfertigt sind. Nach der bundesgerichtlichen Praxis sind die Schwierigkeit des Falles, der Umfang der zu klärenden Fragen wie auch das Verhalten der versicherten Person gerade im Zusammenhang mit der Beurteilung der “Rechtzeitigkeit eines Einspracheentscheides“ von vorrangiger Bedeutung. Ohne besondere Umstände ist grundsätzlich davon auszugehen, dass ein Einspracheentscheid innert einer Zeitspanne von längstens etwa zwei Monaten zu fällen ist. Eine solche Zeitspanne ist jedenfalls dann als ausreichend zu betrachten, wenn keine weiteren Abklärungen notwendig sind, wenn keine weiteren Fristen anzusetzen sind und wenn die Behandlung der Einsprache einen durchschnittlichen Aufwand mit sich bringt. Die Rechtsprechung hat bislang offengelassen, ob an die Entscheidfällung im Einspracheverfahren strengere Anforderungen als an diejenige im (kantonalen) Gerichtsverfahren zu stellen sind (vgl. Urteil EVG I 760/05 vom 24. Mai 2006: das kantonale Gericht nahm bei einer Zeitspanne von sieben Monaten noch keine Rechtsverzögerung an; Ueli Kieser, a.a.O., Art. 52 Rz. 63).

2.3 Die Gutheissung einer Rechtverweigerungs- oder Rechtsverzögerungsbeschwerde führt nur aber immerhin zur gerichtlichen Anweisung an den Versicherer, das Verfahren innert nützlicher Frist abzuschliessen bzw. die geforderte Verwaltungshandlung vorzunehmen (vgl. Ueli Kieser, a.a.O., Art. 56 Rz. 40).

3. Streitig und zu prüfen ist, ob der ALK eine Rechtsverzögerung oder gar Rechtsverweigerung vorgeworfen werden kann.

3.1 Die Beschwerdeführerin bringt im Wesentlichen vor, ihre Einsprache sei bis heute (Beschwerdeeinreichung), mithin seit 202 Tagen, unbeantwortet geblieben. Dies reiche bereits, um eine Rechtsverweigerung zu bejahen. Der Sachverhalt stehe schon seit langem fest. Es handle sich um die Beurteilung der Frage, ob das Praktikum beim F.________ als Zwischenverdienst (i.e.: Beitragszeit) zu qualifizieren sei oder nicht. Dies sei bereits Gegenstand eines Rechtsmittelverfahrens gewesen und vom Verwaltungsgericht wie auch vom Bundesgericht geklärt. Die ALK selbst habe sich stets auf den Standpunkt gestellt, das Praktikum am F.________ sei als Zwischenverdienst zu betrachten. Weshalb nun weitere Recherchen angestrebt werden müssten, um dem zu widersprechen, sei schlichtweg nicht nachvollziehbar. Auch aus dem Argument, es müssten noch Unterlagen eingeholt oder -gesehen werden, könne keine Grundlage entnommen werden, welche eine solch lange Bearbeitungsdauer rechtfertige (act. 1).

3.2 Die ALK entgegnet, die Abklärungen, welche sie vorliegend für notwendig erachte, seien nach Vornahme einer internen Analyse des Sachverhaltes mit einer schriftlichen Anfrage im Rahmen der internationalen Regelungen mit der Beantragung des Formulars "U001" am 17. Oktober 2019 vorgenommen worden. Da keine Rückmeldung erfolgt sei, sei – wenn auch zugegebenermassen mit einer zeitlichen Verzögerung – erst am 30. Dezember 2019 das Formular erneut angefordert worden. Auf diese Nachfrage sei am 10. Januar 2020 die Rückmeldung ergangen, dass ohne Bekanntgabe einer Bürgerservice-Nummer keine Angaben gemacht werden könnten. Die dafür notwendige Abklärung bei der Versicherten sei nun erneut aufgenommen worden. Auch wenn sich die Sachverhaltsabklärung vorliegend zeitlich unbestrittenermassen verzögert habe, sei dies u.a. auf diese Abklärungen im internationalen Kontext zurück zu führen, welche für die Beurteilung der Einsprache notwendig erachtet würden. Sobald die Stellungnahme der Versicherten im Zusammenhang mit der erwähnten Bürgerservice-Nummer eingegangen sei, sei zu entscheiden, ob in Bezug auf das Formular "U001" eine Weiterbearbeitung durch die zuständige ausländische Behörde notwendig sei oder ob das Einspracheverfahren umgehend abgeschlossen werden könne (act. 4).

3.3 Ausweislich der Akten ist zu entnehmen, dass die ALK im Nachgang zur Einsprache vom 3. September 2019 (ALK-act. 10 S. 38–44) und aufgrund der Vorbringen der Beschwerdeführerin am 17. Oktober 2019 mittels Formular "U001" die ausländischen (Beitrags-)Zeiten in Erfahrung bringen wollte (ALK-act. 4). Damit fordert die zuständige ALK die benötigten Daten bei der ausländischen Verbindungsstelle an, um prüfen zu können, ob damit der Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung erweitert werden kann (vgl. auch Rz. E27 des Kreisschreibens über die Auswirkungen der Verordnungen [EG] Nr. 883/2004 und 987/2009 auf die Arbeitslosenversicherung [KS ALE 883], Stand 1. Juli 2019). Diese erste Anfrage blieb unbeantwortet, weshalb die Verwaltung am 30. Dezember 2019 nochmals ein Formular "U001" sandte (ALK-act. 3). Die zuständige ausländische Amtsstelle machte am 10. Januar 2020 darauf aufmerksam, sie könne die Anfrage ohne Kenntnis der Bürgerservice-Nummer nicht bearbeiten. Diese müsse ihr zuerst mitgeteilt werden (ALK-act. 2). Mit Schreiben vom 29. Mai 2020 teilte die ALK der Beschwerdeführerin die Antwort der ausländischen Behörde mit und ergänzte, es sei leider unterlassen worden, bei ihr – der Beschwerdeführerin – die entsprechende Abklärung vorzunehmen. Sie solle mitteilen, ob sie über eine im Schreiben erwähnte "Bürgerservice-Nummer" verfüge oder nicht. Sobald die ALK die nötigen Informationen erhalten habe, sei zu entscheiden, ob in Bezug auf das Formular "U001" eine Weiterbearbeitung durch die zuständige ausländische Behörde notwendig sei oder das Einspracheverfahren E 226 19 umgehend abgeschlossen werden könne (ALK-act. 1).

3.4 Wie bereits dargelegt, kommt im Sozialversicherungsrecht der Raschheit der Entscheidung eine besonders hohe Bedeutung zu. Ohne besondere Umstände ist grundsätzlich davon auszugehen, dass ein Einspracheentscheid innert einer Zeitspanne von längstens etwa zwei Monaten zu fällen ist. Dies insbesondere dann, wenn keine zusätzlichen Abklärungen notwendig sind. Vorliegend erachtet die ALK weitere Abklärungen als angezeigt. Namentlich will sie ausländische Beitragszeiten in Erfahrung bringen. Ob diese Abklärungen tatsächlich erforderlich sind – auch gerade angesichts der bereits durchgeführten Verfahren, insbesondere hinsichtlich der Anrechenbarkeit des unbezahlten Praktikums beim F.________ als Zwischenverdienst –, kann den Akten nicht entnommen werden, braucht indessen aber auch nicht abschliessend beantwortet zu werden. So oder anders muss sich die ALK den Vorwurf der Rechtsverzögerung gefallen lassen. Zwar trifft es zu, dass es bei Sachverhaltsabklärungen mit internationalem Bezug – wie hier gegeben – zu Verzögerungen kommen kann. Die Verwaltung hat zeitnah zur Einsprache am 17. Oktober 2019 eine erste Anfrage mittels des Formulars "U001" getätigt (ALK-act. 4). Dies ist nicht zu beanstanden. In der Folge wartete sie aber nach ausgebliebener Rückmeldung zwei Monate, bis sie erneut ein solches sandte (ALK-act. 3). Die daraufhin erhaltene Antwort der ausländischen Stelle vom 10. Januar 2020 (ALK-act. 2) brachte die ALK der Beschwerdeführerin erst mit Schreiben 29. Mai 2020 zur Kenntnis und erfragte, ob eine solche Bürgerservice-Nummer vorhanden sei (ALK-act. 1). Diese Verzögerung von fünf Monaten ist mit dem Gebot der Raschheit des Verfahrens nicht mehr in Einklang zu bringen. Zwar darf die ab Mitte März 2020 bestandene Ausnahmesituation aufgrund der Corona-Pandemie und der damit verbundenen, deutlich höheren Arbeitsbelastung der ALK nicht vollständig ausser Acht gelassen werden. Indessen hätte bis dahin genug Zeit bestanden, die notwendigen Abklärungen bei der Beschwerdeführerin in die Wege zu leiten. Ein plausibler Grund für diese Verzögerung ist weder ersichtlich noch von der Verwaltung dargetan.

3.5 Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerdegegnerin vorliegend die für den Tatbestand des unrechtmässigen Verzögerns eines Entscheides erforderliche Schwelle überschritt, so dass ihr Rechtsverzögerung zum Vorwurf gemacht werden muss. Angesichts der (nur) noch ausstehenden Abklärung bei der zuständigen ausländischen Amtsstelle und deren (mutmasslich) erneuten raschen Antwort sowie unter der Voraussetzung der Mitwirkung der Beschwerdeführerin ist davon auszugehen, dass die ALK nach Rückerhalt der Akten, den Entscheid spätestens innert zwei Monaten fällen oder aber das Einspracheverfahren sistieren kann. Damit erweist sich die Rechtsverzögerungsbeschwerde als begründet, weshalb sie gutzuheissen ist.

4. Das Verfahren ist nach Art. 61 lit. a ATSG kostenlos und eine Parteientschädigung im Sinne von Art. 61 lit. g ATSG wird der nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin nicht zugesprochen.

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:

__________________________________

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Arbeitslosenkasse des Kantons Zug wird verpflichtet, den Einspracheentscheid innert nützlicher Frist, d.h. innert zwei Monaten seit Zustellung des Entscheids, zu erlassen oder das Einspracheverfahren zu sistieren.

2. Es werden keine Kosten erhoben.

3. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

4. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der schriftlichen Eröffnung beim Schweizerischen Bundesgericht in Luzern Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden.

5. Mitteilung an die Beschwerdeführerin (mit ausführlicher Rechtsmittelbelehrung), an die Arbeitslosenkasse des Kantons Zug sowie an das Staatssekretariat für Wirtschaft (seco), Bern.

Zug, 28. Juli 2020

Im Namen der

SOZIALVERSICHERUNGSRECHTLICHEN KAMMER

Der Vorsitzende

Der Gerichtsschreiber

versandt am