Access to official documents in pending administrative proceedingsKI-generiert

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Droit à l’information

Recht auf Information

ATC (Cour de droit public) du 10 novembre 2017*–*A1 17 31

Accès aux documents officiels ayant trait aux procédures administra-

tives pendantes

• Interprétation et portée de l’art. 12 al. 2 LIPDA (art. 3 al. 1 let. a et 8 al. 2 LTrans ;

consid. 3.2.1 et 3.2.2).

• Le refus d’accès à un document ayant d’ores et déjà servi de base à l’élaboration de

décisions ne peut se fonder sur l’art. 12 al. 2 LIPDA (consid. 3.2.3).

Zugang zu amtlichen Dokumenten im Zusammenhang mit hängigen

Verwaltungsverfahren

• Auslegung und Tragweite von Art. 12 Abs. 2 des Gesetzes über die Information der

Öffentlichkeit, den Datenschutz und die Archivierung [(GIDA; SGSVS 170.2); Art. 3

Abs. 1 lit. a und Art. 8 Abs. 2 Öffentlichkeitsgesetz (SR 152.3); E. 3.2.1 und 3.2.2].

• Die Verweigerung des Zugangs zu einem Dokument, welches bereits als Grundlage

früherer/vorgängiger Entscheide diente, kann sich nicht auf Art. 12 Abs. 2 GIDA

stützen (E. 3.2.3).

Faits (résumé)

Le suivi environnemental de l’autoroute A9 dans le Haut-Valais a

révélé une pollution des sols par du mercure. Sur mandat du Service

de la protection de l’environnement (ci-après : SPE), une investigation

historique destinée à identifier l’origine de cette pollution a été menée

et a fait l’objet d’un rapport rendu le 26 août 2011. Des investigations

complémentaires ont été réalisées au cours des années suivantes.

En 2014, la RTS Radio Télévision Suisse, succursale de la Société

suisse de radiodiffusion et télévision (ci-après : RTS), a demandé

l’accès au rapport précité, avec la précision que cette pièce constituait

un document définitif et officiel, soumis à la loi du 9 octobre 2008 sur

l’information du public, la protection des données et l’archivage

(LIPDA ; RS/VS 170.2).

Le SPE a rejeté cette demande, en indiquant que l’investigation histo-

rique n’avait pas encore atteint son stade définitif. Il a ajouté que la

publication du document sollicité pouvait entraver l’instruction en

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cours et relevé que celui-ci contenait des données personnelles relati-

ves à de potentiels témoins. Le SPE a aussi souligné que l’investiga-

tion historique ne constituait pas un document officiel au sens de la

LIPDA et a fondé son refus sur les exceptions prévues à l’article 15

alinéa 2 LIPDA, visant les cas où l’accès au document est susceptible

d’entraver le processus décisionnel de l’autorité (let. c), l’exécution de

mesures concrètes par celle-ci (let. d) et sa position de négociation

(let. e).

A la demande de la RTS, une médiation au sens de la LIPDA s’est

tenue devant le Préposé à la protection des données et à la transpa-

rence du canton du Valais (ci-après : le Préposé) ; cette médiation n’a

pas abouti.

En janvier 2016, le Préposé a émis une recommandation au titre de

l’article 53 alinéa 3 LIPDA, au terme de laquelle il a invité le SPE à

communiquer à la RTS l’investigation historique requise. Dans l’hypo-

thèse où le SPE s’écarterait de sa proposition, il l’a invité à rendre une

décision sujette à recours, ce que le SPE a fait en rejetant la

demande d’accès de la RTS.

Après avoir vainement recouru devant le Conseil d’Etat, la RTS a

contesté céans la décision de rejet que cette autorité a rendue.

Le Tribunal a admis le recours.

Considérants (extraits)

(…)

3.2 Dans un premier grief, la recourante reproche au Conseil d’Etat

d’avoir appliqué l’article 12 alinéa 2 LIPDA à une procédure adminis-

trative, dans la mesure où cette disposition ne concerne que les

procédures juridictionnelles administratives. Le Conseil d’Etat soutient

que l’article 12 alinéa 2 LIPDA vaut tant pour les procédures adminis-

tratives non contentieuses que pour leurs instances contentieuses.

3.2.1 L’article 12 alinéa 1 LIPDA dispose que toute personne a droit

d’accéder aux documents officiels dans la mesure prévue par cette loi.

L’alinéa 2 tempère ce principe en prévoyant que l’accès aux docu-

ments officiels ayant trait aux procédures judiciaires, juridictionnelles

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administratives et d’arbitrage pendantes, est régi par les lois spéciales

et les codes de procédures. Le texte allemand a cette teneur : « Der

Zugang zu amtlichen Dokumenten im Zusammenhang mit hängigen

Gerichts-, Verwaltungs- und Schiedsverfahren untersteht den Spezial-

gesetzen und Prozessordnungen ». A la différence de la version fran-

çaise qui parle uniquement des procédures administratives de type

juridictionnel pendantes, la version allemande vise l’ensemble des

procédures administratives pendantes.

Le Message à l’appui du projet de la LIPDA lève cette divergence

entre les deux textes puisque que sa version française commente

l’article 12 alinéa 2 en relevant qu’il exclut les documents ayant trait à

des procédures pendantes, sans distinguer selon que ces procédures

sont juridictionnelles ou non, ce qui concorde avec la version alle-

mande où cette distinction n’apparaît pas non plus (cf. Bulletin des

séances du Grand Conseil [BSGC], session ordinaire de juin 2008,

p. 602 et 640).

L’opinion de la RTS se heurte ainsi aux travaux préparatoires de la

LIPDA et donc à son interprétation historique. Le fait que le Message

prévoit une restriction au droit général d’accès par deux exceptions

relatives aux « procédures judiciaires ou sous réserve de dispositions

légales spéciales » (dans sa teneur allemande : « Prozessordnungen

und Spezialgesetze [müssen] vorbehalten bleiben » ; BSGC cité) n’y

change rien, l’article 12 alinéa 2 LIPDA distinguant clairement les pro-

cédures judiciaires des procédures administratives.

3.2.2 Cette interprétation débouche sur un résultat où le droit canto-

nal élargit le droit d’accès prévu par la loi fédérale du 17 décembre

2004 sur la transparence (LTrans ; RS 152.3) dont l’article 3 alinéa 1

lettre a chiffre 5 déclare cette loi fédérale inapplicable aux procédures

juridictionnelles de droit public, y compris administratives, sans disso-

cier l’hypothèse où ces procédures sont closes de celles où elles ne

sont pas encore terminées. Pour ces procédures, l’article 12 alinéa 2

LIPDA se borne à rappeler que l’accès aux pièces de leurs dossiers

est régi par les normes spécifiques du contentieux administratif, sans

exclure que des tiers puissent y accéder plus tard pour exercer leur

droit à l’information garanti à l’alinéa 1. Quant aux procédures admi-

nistratives non juridictionnelles, l’article 12 alinéa 2 LIPDA prévoit, tant

que ces procédures sont pendantes, une solution correspondant à

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celle de l’article 8 alinéa 2 LTrans énonçant que l’accès aux docu-

ments officiels n’est autorisé qu’après la décision politique ou adminis-

trative dont ils constituent la base.

C’est le lieu de préciser que, dans le contexte de l’article 8 alinéa 2

LTrans, chaque document officiel pouvant plus ou moins constituer la

base d’une décision politique ou administrative, il existe un risque de

vider de son sens le principe de la transparence. C’est pourquoi, la

jurisprudence et la doctrine ont inséré des conditions supplémen-

taires. Tout d’abord, il faut qu’il existe un lien relativement étroit entre

les documents concernés par la demande d’accès et les décisions

politiques et administratives dont ils fondent la base. Ensuite, le docu-

ment doit comporter un lien direct et immédiat avec une décision

concrète et, en même temps, être d’une importance matérielle consi-

dérable pour cette décision (arrêt du Tribunal administratif fédéral

A-6313/2015 du 27 avril 2016 consid. 5.4 ; Isabelle Häner in : Urs

Maurer-Lambrou/Gabor P. Blechta [édit.], Basler Kommentar [BK],

Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, 3e éd. 2014, nos 9 et 10 ad

art. 8 LTrans). De plus, pour qu’un document soit considéré comme la

base d’une décision, le Préposé fédéral à la protection des données

et à la transparence estime nécessaire l’existence d’un lien temporel

relativement étroit entre la décision pendante et le document. Il n’est

donc pas admissible qu’une autorité retienne un document sous pré-

texte qu’il pourrait éventuellement constituer à l’avenir une base pour

une décision ; l’autorité doit plutôt pouvoir attester qu’une décision

sera prise dans un délai prévisible ou que le dossier en cause fait

encore l’objet d’une élaboration en vue d’une décision à prendre

(Recommandation du PFPDT du 6 août 2014, § 21 ).

3.2.3 En l’espèce, le Conseil d’Etat ne saurait se fonder sur l’article

12 alinéa 2 LIPDA pour refuser l’accès à un document ayant d’ores et

déjà servi de base à l’élaboration des premières décisions relatives à

la pollution au mercure (déc. attaquée, p. 8 […]). L’admettre se heur-

terait à la volonté du législateur tendant à rendre le processus déci-

sionnel de l'administration plus transparent afin de renforcer le carac-

tère démocratique des institutions publiques, de même que la

confiance des citoyens dans les autorités, tout en améliorant le

contrôle de l'administration (ATF 136 II 399 consid. 2.1 et les réf.

citées ; art. 1 al. 2 let. a et b LIPDA).

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L’on ne peut, non plus, suivre l’autorité attaquée lorsqu’elle soutient

que l’investigation historique figure parmi les pièces de procédures

administratives pendantes impliquant les propriétaires de parcelles si

bien que l’accès à ce rapport serait exclu sur la base de la LIPDA. Le

droit d’accès général consacré à l’article 12 alinéa 1 LIPDA concrétise

le but essentiel de la loi qui tend à renverser le principe du secret de

l’activité administrative avec exceptions de transparence en lui substi-

tuant le principe de la transparence avec exceptions de secret (BSGC,

Session ordinaire de juin 2008, p. 597). Or, étant donné que diverses

décisions ont déjà été rendues sur la base du rapport litigieux, le seul

fait que ce document pourrait, à un moment ou à un autre, être utilisé

ultérieurement dans des procédures administratives distinctes et

encore à venir ne suffit pas à faire échec à sa consultation en vertu de

la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement

(LPE ; RS 814.01) ou de la LIPDA.

Enfin, il importe peu que « toutes les étapes des procédures concer-

nant la pollution au mercure dans le Haut-Valais basées sur [l'ordon-

nance fédérale sur l'assainissement des sites pollués − OSites ;

RS 814.680] […] ne sont pas terminées » étant donné que l’investiga-

tion préalable - composée des investigations historique et technique -

est terminée vu que des décisions ont été rendues sur cette base. A

cela s’ajoute que, même si des futures décisions notamment quant à

la répartition des coûts devront être prises, l’on ne saurait soutenir

que l’investigation historique forme la base du raisonnement de l’auto-

rité intimée, car elle ne contient pas toutes les informations néces-

saires pour rendre une telle décision. En effet, elle ne constitue avec

l’investigation technique, que l’investigation préalable (art. 7 al. 1

OSites), laquelle devra être complétée par une investigation de détail

(art. 13 al. 2 let. a et 14 OSites) et par un projet d’assainissement

(art. 17 OSites) qui devra déboucher sur une décision d’assainisse-

ment (art. 18 al. 2 OSites ; cf. infra consid. 3.3.1). Par conséquent, le

document litigieux n’a pas un lien direct et immédiat avec les futures

décisions à prendre et ne saurait être considéré comme étant d’un

poids considérable pour la formation de l’opinion. Finalement, le lien

temporel entre la procédure pendante et le rapport litigieux n’est

également pas donné, plus de trois années s’étant écoulées entre

l’établissement du rapport (2011) et l’édition de ce dernier (2014).

3.2.4 Au vu de ce qui précède, la recourante se plaint à bon droit

d’une application incorrecte de l’article 12 alinéa 2 LIPDA.