A1 17 109
URTEIL VOM 31. JANUAR 2018
Kantonsgericht Wallis
Öffentlichrechtliche Abteilung
Es wirken mit: Thomas Brunner, Präsident, Jean-Bernard Fournier und Christophe Jo-
ris, Richter, sowie Paul Constantin, Gerichtsschreiber,
in Sachen
Z_________ , Y _________ , X _________ , W _________ , V _________ , U
_________ , T _________ , S _________ , R _________ AG , Q _________ , P
_________ O _________ , N _________ , M _________ , L _________ , K _________ ,
J _________ , I _________ , H _________ , G _________ , F _________ , E _________ ,
D _________ , C _________ , B _________ , A , ZZ _________ , YY _________ , XX
_________ , WW _________ , VV _________ , UU _________ , TT _________ , SS
_________ , RR __________ , QQ _________ , PP _________ , OO _________ , NN
_________ MM _________ , LL _________ , KK _________ , JJ _________ , II
_________ , HH _________ , GG _________ , FF _________ , EE _________ , DD
_________ CC _________ , BB _________ , AA _________ , ZZZ _________ , YYY
_________ , XXX _________ , WWW _________ , VVV _________ , UUU _________
AG , TTT _________ , SSS _________ , RRR _________ , QQQ _________ , Bielstrasse
PPP _________ , OOO _________ , NNN _________ , MMM _________ , LLL
_________ , KKK _________ , JJJ _________ , III _________ , HHH _________ , GGG
_________ , FFF _________ , EEE _________ , DDD _________ , CCC _________ ,
BBB _________ , AAA _________ , ZZZZ _________ , YYYY _________ , XXXX
_________ , WWWW _________ , VVVV _________ , UUUU _________ , TTTT
_________ , SSSS _________ , RRRR _________ , QQQQ _________ , PPPP
_________ , OOOO _________ , NNNN _________ , MMMM _________ , LLLL
_________ KKKK _________ , JJJJ _________ , IIII _________ , HHHH _________
Rechtsanwalt GGGG _________,
gegen
STAATSRAT DES KANTONS WALLIS
STADTGEMEINDE A _________
(Bauwesen)
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid vom 3. Mai 2017.
Sachverhalt
A. Mit Verfügung vom 6. März 2012 bewilligte der Gemeinderat der Stadtgemeinde
AAAA_________ (fortan Gemeinde) ein Baugesuch der „BBBB _________“ zur Errich-
tung eines Containercamps auf der in der Gewerbezone gelegenen Parzelle Nr. xxx,
Plan Nr. xx, in CCCC _________. Gegen dieses Baugesuch gingen sechs Einspra-
chen von Anwohnern in CCCC _________ ein, welche im Umkreis von rund 400 m
Abstand zur Baugesuchsparzelle wohnten und deren Einsprachelegitimation die Ge-
meinde bejahte. Das Containercamp wurde ausdrücklich nur als temporäre Arbeiterun-
terkunft für den Zeitraum der Sanierungsarbeiten für den DDDD _________ (Jahre
2012 bis 2015) bewilligt und sollte Ende des Jahres 2015 vollständig aufgehoben wer-
den. Mit dieser Auflage kam die Gemeinde den Anträgen der Einsprecher nach.
B. Am 18. Januar 2016 stellte die Dienststelle für Sozialwesen des Departementes für
Gesundheit, Soziales und Kultur bei der Gemeinde das Baugesuch betreffend Umnut-
zung der Parzelle Nr. xxx, auf welcher sich nach wie vor das obgenannte Container-
camp mit den Arbeiterunterkünften befand. Das Gesuch wurde am 22. Januar 2016 im
Amtsblatt bekannt gegeben und innert der Auflagefrist, welche am 22. Februar 2016
endete, gingen 203 Einsprachen ein. Mit Verfügung vom 17. Mai 2016 bewilligte die
Gemeinde die Umnutzung der Containersiedlung zur Asylunterkunft für maximal
50 Personen temporär auf 5 Jahre und wies die Einsprachen ab. Die hierauf am
mit Entscheid vom 3. Mai 2017, eröffnet am 5. Mai 2017, ab, soweit er darauf eintrat.
C. Dagegen erhoben am 1. Juni 2017 107 Personen (Beschwerdeführer) Verwal-
tungsgerichtsbeschwerde bei der öffentlichrechtlichen Abteilung des Kantonsgerichts
und stellten folgende Rechtsbegehren:
"1.
Es sei die Beschwerdelegitimation derjenigen Beschwerdeführer, denen bisher die Legitimation
verweigert wurde, anzuerkennen.
Es sei die Beschwerde gegen den Entscheid des Staatsrats des Kantons Wallis vom 03. Mai
2017 gutzuheissen und demzufolge die erteilte Baubewilligung betreffend den Betrieb eines
Asylzentrums auf Parzelle Folio xxx Nr. xxx in CCCC _________ aufzuheben.
Der Beschwerdeführerin sei für das Beschwerdeverfahren vor dem Staatsrat und für das Be-
schwerdeverfahren vor Kantonsgericht eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen.
Die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens sowie die Kosten des Beschwerdeverfahrens vor
Kantonsgericht gehen zu Lasten der Beschwerdegegner.“
Die Beschwerdeführer rügen zum einen in formeller Hinsicht, der Staatsrat habe diver-
sen Einsprechern die Beschwerdelegitimation abgesprochen, obwohl diese durch die
angefochtene Verfügung berührt seien und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung hätten. Materiell machen die Beschwerdeführer die fehlen-
de Zonenkonformität des Asylzentrums in der Gewerbezone geltend. Es handle sich
dabei nicht um einen privatrechtlichen Wirtschafts- und Dienstleistungsbetrieb, da das
Zentrum vom Staat betrieben werde, womit die Asylunterkunft in die Wohnzone gehö-
re. Dies entspreche auch der bundesgerichtlichen Praxis. Die Klassifizierung der Asyl-
unterkunft als Beherbergungsbetrieb im Sinne von Art. 71 des von der Urversammlung
am 22. Mai 2006 beschlossenen und vom Staatsrat am 10. Januar 2007 homologierten
Bau- und Zonenreglements der Stadtgemeinde AAAA_________ (BZR; inkl. teilweise
Änderungen vom 13. Dezember 2007 und vom 16. Dezember 2009, vom Staatsrat
genehmigt am 23. Juni 2010) sei falsch, da deren Betrieb keine gewerbliche Nutzung
darstelle, sondern der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe diene. Es handle sich um
eine Wohnnutzung, welche in der Gewerbezone grundsätzlich nicht zonenkonform sei.
D. Der Staatsrat verzichtete mit Schreiben vom 21. Juni 2017 auf eine Stellungnahme,
verwies auf den angefochtenen Entscheid und beantragte die vollumfängliche und kos-
tenpflichtige Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde liess sich nicht vernehmen.
Weitere Sachverhaltsdarstellungen, Parteibehauptungen sowie Begründungen sind,
soweit rechtlich von Bedeutung, in den nachfolgenden Erwägungen aufgeführt.
Erwägungen
1. Der angefochtene Entscheid des Staatsrats stellt eine letztinstanzliche Verfügung
im Sinne von Art. 72 des Gesetzes über das Verwaltungsverfahren und die Verwal-
tungsrechtspflege vom 6. Oktober 1976 (VVRG; SGS/VS 172.6) dar, die mangels Aus-
schlusses in den Art. 74 bis Art. 77 VVRG der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unter-
liegt. Die Beschwerdeführer, auch jene deren Legitimation vom Staatsrat verneint wor-
den ist, sind als Adressaten des angefochtenen Staatsratsentscheids durch diesen
berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder Aufhebung,
so dass sie gemäss Art. 80 Abs. 1 lit. a i.V.m. Art. 44 Abs. 1 lit. a VVRG zur Beschwer-
deführung legitimiert sind. Auf die im Übrigen form- und fristgerecht eingereichte Be-
schwerde ist deshalb einzutreten (Art. 80 Abs. 1 lit. b und c i.V.m. Art. 46 und Art. 48
VVRG).
2. Das Gericht hat die Angelegenheit nicht unter allen Gesichtspunkten zu überprüfen,
sondern kann sich im Wesentlichen auf die gerügten Punkte beschränken (Art. 48
Abs. 2 i.V.m. Art. 80 Abs. 1 lit. c VVRG). Es können zudem nur Rechtsverletzungen,
einschliesslich Überschreitungen oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichti-
ge oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts geltend ge-
macht werden. Die Unzweckmässigkeit der Verfügung kann jedoch nur in Fällen, die
hier nicht zutreffen (Art. 78 VVRG), überprüft werden.
3. Die Beschwerdeführer beantragen als Beweismittel die mit der Beschwerde vom
3.1 Das Recht, Beweise zu beantragen, ist ein Teilgehalt des rechtlichen Gehörs. Die
Parteien haben daher das Recht, die Abnahme relevanter Beweise zu verlangen, wenn
die Beweise die Entscheidung beeinflussen können (BGE 137 III 324 E. 3.2.2; 127 I 54
E 2b; 124 I 241 E. 2). Das Beweisverfahren kann nach der Rechtsprechung und der
herrschenden Lehre aber geschlossen werden, ohne damit das rechtliche Gehör zu
verletzen, wenn die entscheidende Instanz sich ihre Überzeugung gebildet hat und
ohne Willkür in vorweggenommener Beweiswürdigung annehmen kann, der rechts-
relevante Sachverhalt würde durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert
(BGE 136 I 229 E. 5.3; 134 I 140 E. 5.3; 131 I 153 E. 3; ZWR 2009 S. 46 E. 3b; Alfred
Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspfle-
ge des Bundes, 3. A., 2013, N. 153 und N. 537). Dies trifft u.a. zu, wenn eine Beweis-
führung über einen nicht rechtlich relevanten Sachverhalt verlangt wird (Art. 80 Abs. 1
lit. d, 56 und 17 Abs. 2 VVRG; Urteil des Bundesgerichts 1A.87/2006 vom 12. Septem-
ber 2006 E. 2.2; BGE 131 I 153 E. 3; 130 II 425 E. 2.1; 122 II 464 E. 4a mit Hinweisen).
Führen die von Amtes wegen vorzunehmenden Abklärungen die Verwaltung oder den
Richter bei pflichtgemässer Beweiswürdigung zur Überzeugung, ein bestimmter Sach-
verhalt sei als überwiegend wahrscheinlich zu betrachten und es könnten weitere Be-
weismassnahmen an diesem feststehenden Ergebnis nichts mehr ändern, ist auf die
Abnahme weiterer Beweise zu verzichten (BGE 124 I 274 E. 5b; 122 II 464 E. 4a; Alf-
red Kölz/ Isabelle Häner/ Martin Bertschi, a.a.O., N. 153, 154 und 537).
3.2 Das Gericht hat sämtliche eingereichten Urkunden zu den Akten genommen. Die
Vorinstanz hat mit Eingabe vom 21. Juni 2017 die amtlichen Akten des Verwaltungs-
beschwerdeverfahrens und der Gemeinde hinterlegt. Den gestellten Beweismittelan-
trägen ist damit Genüge getan. Unter Berücksichtigung der nachfolgenden Erwägun-
gen wird im Verfahren vor dem Kantonsgericht auf die Erhebung weiterer Beweismittel
verzichtet (Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, a. a. O., N. 111; BGE 131 I 153
E. 3; 130 II 425 E. 2.1).
4.°° Der Kanton Wallis hat die Modalitäten für die Bereitstellung von Strukturen zur Un-
terbringung von Personen aus dem Asylbereich in einer Walliser Gemeinde im Gesetz
über die Sammelunterkunft für Personen aus dem Asylbereich vom 30. April 2015 ge-
regelt (SGS/VS 142.3). Gemäss Botschaft des Staatsrats vom 1. Oktober 2014 zu die-
sem Gesetz und unter Verweis auf das von Prof. Jean-Baptiste Zufferey erstellte
„Rechtsgutachten zur geltenden Asylgesetzgebung für Kanton und Gemeinden bei der
Realisierung von Asylunterkünften“ gelten das Asylrecht und das Baurecht gleichzeitig.
Die materiellen Anforderungen dieser zwei Rechtsordnungen müssen beide eingehal-
ten werden. Bei der Eröffnung einer Unterkunft für Personen, die dem Asylrecht unter-
stehen, müssen baurechtliche oder auch raumplanerische Verfahren generell beachtet
und eingehalten werden (Memorial des Grossen Rates des Kantons Wallis, ordentliche
Dezembersession 2014 S. 780). Auch gemäss Kommentar zu Art. 1 dieses Gesetzes
müssen die Verfahren im Bereich des Bau- und Raumplanungsrechts bei der Eröff-
nung einer kollektiven Unterkunft eingehalten und angewandt werden (Memorial des
Grossen Rates des Kantons Wallis, ordentliche Dezembersession 2014, S. 783). Auch
gemäss Art. 1 Abs. 4 dieses am 1. Januar 2016 in Kraft getretenen Gesetzes bleiben
die bundesrechtlichen Bestimmungen zur Unterbringung von Personen aus dem Asyl-
bereich sowie kantonale und bundesrechtliche Bau- und Raumplanungsbestimmungen
vorbehalten.
5. In der Hauptsache rügen die Beschwerdeführer, das Asylzentrum sei in der Gewer-
bezone nicht zonenkonform. Es könne bei einem solchen keinesfalls von einem
zonenkonformen Beherbergungsbetrieb ausgegangen werden, da es bereits an der
gewerblichen Nutzung fehle. Beim fraglichen Asylzentrum handle es sich um eine
Wohnbaute, welche in der Gewerbezone nicht zulässig sei.
5.1°° Nach Art. 22 Abs. 2 lit. a des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom
Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszonen entsprechen. Die Baubewilli-
gungspflicht gemäss Art. 22 RPG soll der Behörde die Möglichkeit verschaffen, das
Bauprojekt im Interesse der Öffentlichkeit und der Nachbarn vor seiner Ausführung auf
die Übereinstimmung mit der raumplanerischen Nutzungsordnung und der Übrigen
einschlägigen Gesetzgebung zu überprüfen (BGE 119 Ib 222 E. 3a S. 226 f.).
Nutzungspläne legen die zulässige Nutzung eines Grundstücks fest (Art. 14 Abs. 1
RPG) und sind für jedermann verbindlich (Art. 21 Abs. RPG). Die Verbindlichkeit des
Nutzungsplans wird durch die Baubewilligung gewährleistet. Bauten und Anlagen sind
zonenkonform, wenn sie der Nutzungsordnung entsprechen, die für die betreffende
Zone gilt. Die kommunale Bau- und Zonenordnung regelt im Rahmen der übergeordne-
ten Gesetzesbestimmungen die in den einzelnen Zonen zulässigen Grundstücksnut-
zungen und gestattet demnach in einer bestimmten Nutzungszone grundsätzlich nur
Bauvorhaben, die der Nutzung gemäss Zonenplan und den dazugehörigen Zonenvor-
schriften des Baureglements entsprechen (vgl. Walter Haller/Peter Karlen, Raumpla-
nungs-, Bau- und Umweltrecht, Zürich 1999, Band I, 3. A., N. 549; Peter Hänni, Pla-
nungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6. A., S. 201). Die für den betreffen-
den Zonentyp geltenden Vorschriften bilden Anknüpfungspunkt für die Beurteilung der
Zonenkonformität. Diese äussern sich primär zum Zweck der Nutzungszone, in wel-
cher das betroffene Gebiet liegt. Hinweise zu diesem Zweck ergeben sich dabei zu-
nächst aus den Rahmenbestimmungen von Art. 15 bis 17 RPG sowie hauptsächlich
aus den Zonenvorschriften des kantonalen und kommunalen Rechts. Diese werden
letztlich im Nutzungsplan und den dazugehörigen Nutzungsvorschriften konkretisiert
und geben Aufschluss über die einer einzelnen Zone zugelassene Nutzungsart und
Nutzungsweise. Allgemein gilt, dass Zonenkonformität in erster Linie einen positiven,
funktionalen Zusammenhang zwischen Bauvorhaben und Zonenzweck verlangt; sie ist
nicht schon damit erwiesen, dass das Bauwerk dem Zonenzweck - besonders was
Immissionen angeht - nicht entgegensteht (Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Hand-
kommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N. 20 ff. zu Art. 22 RPG, mit Hin-
weisen).
5.2. Die Vorinstanz stützt die Auffassung der Gemeinde und beide qualifizieren die
Asylunterkunft als Beherbergungsbetrieb im Sinne von Art. 71 BZR und damit als zo-
nenkonform in der Gewerbezone. Die kurzfristige Unterbringung von Asylsuchenden
stelle wie bei einem Beherbergungsbetrieb eine zeitlich begrenzte Aufnahme dieser
Personen in der Containersiedlung dar. Dem von den Beschwerdeführern vorgebrach-
ten Umstand, dass es an einem für einen Hotel- oder Beherbergungsbetrieb üblichen
Autoverkehr fehle, könne nicht gefolgt werden, da nicht pauschal davon ausgegangen
werden könne, dass Gäste mit einem Auto anreisen würden. Der Autoverkehr sei kein
zwingend notwendiges Element für die Definition eines Hotel- oder Beherbergungsbe-
triebs. Gleich verhalte es sich mit einem dazugehörigen, öffentlichen Restaurationsbe-
trieb. Schliesslich hält die Vorinstanz dafür, ein Beherbergungsbetrieb müsse nicht
zwingend wirtschaftlich motiviert sein, da in erster Linie Personen aufgenommen wür-
den, was jedoch nicht zwangsläufig kostenpflichtig sein müsse.
5.3 Die Beschwerdeführer bringen dagegen vor, eine Asylunterkunft stelle mitnichten
einen Beherbergungsbetrieb dar, es handle sich dabei um eine Wohnnutzung welche
gemäss Art. 71 BZR in der Gewerbezone grundsätzlich nicht zonenkonform sei. Auch
könne die Gemeinde aus dem Umstand, dass die seinerzeit bewilligten Arbeiterunter-
künfte ebenfalls nur Wohnzwecken gedient hätten, keine Rechte ableiten, da bereits
die damalige Wohnnutzung nicht zonenkonform gewesen sei.
6.°° Für die Beurteilung des vorliegenden Falles ist folglich einzig massgebend, ob die
Asylunterkunft als Beherbergungsbetrieb im Sinne von Art. 71 BZR und damit in der
Gewerbezone als zonenkonform qualifiziert werden kann.
6.1°° Die Gewerbezone G, G-SNP ist für das Gewerbe bestimmt und für alle störenden
Betriebe, die in den Wohnzonen ausgeschlossen sind. Industrien, die nicht stärkere
Immissionen verursachen als Gewerbebetriebe, sind gestattet. Die betriebszugehören-
den Wohnungen dürfen errichtet werden. Reine Wohnbauten sind jedoch nicht zuge-
lassen (Art. 71 Abs. 1 BZR). Öffentliche Gaststätten und Beherbergungsbetriebe kön-
nen in der Gewerbezone an Standorten erstellt werden, welche von der Gemeinde als
hierfür geeignet angesehen werden. Es besteht jedoch kein Anspruch auf tiefere
lmmissionsgrenzwerte, als jene, die durch die zonenkonforme Lärmempfindlichkeits-
stufe festgelegt sind (Art. 71 Abs. 2 BZR). Höhe, Art und Weise der gewerblichen und
industriellen Bebauung werden von der Gemeinde unter gebührender Berücksichtigung
der jeweiligen Erfordernisse des öffentlichen und privaten Interesses sowie der nach-
barlichen Wohnzonen festgesetzt (Art. 71 Abs. 3 BZR).
6.2°° Die Vorinstanzen haben die Asylunterkunft als Beherbergungsbetrieb im Sinne
von Art. 71 Abs. 2 BZR und damit als in der Gewerbezone zonenkonform qualifiziert.
Zu Unrecht, wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen.
6.2.1°° Gemäss Art. 71 Abs. 2 BZR können öffentliche Gaststätten und Beherber-
gungsbetriebe in der Gewerbezone an Standorten erstellt werden, welche von der
Gemeinde als hierfür geeignet angesehen werden. Gemäss klarem Wortlaut dieser
Bestimmung handelt es sich bei diesen Betrieben um öffentliche, das heisst der Öffent-
lichkeit zugängliche Gaststätten und Beherbergungsbetriebe. Es sind Betriebe, auf
welche das Gesetz über die Beherbergung, die Bewirtung und den Kleinhandel mit
alkoholischen Getränken vom 08. April 2004 (GBB; SGS/VS 935.3) und die Verord-
nung betreffend das Gesetz über die Beherbergung, die Bewirtung und den Kleinhan-
del mit alkoholischen Getränken vom 03. November 2004 (VGBB; SGS/VS 935.300)
anwendbar sind.
Das zu beurteilende Asylzentrum stellt weder eine öffentliche Gaststätte noch ein öf-
fentlicher Beherbergungsbetrieb im Sinne von Art. 71 BZR und der Bestimmungen des
GBB und der VGBB dar. Insbesondere ist es der Öffentlichkeit nicht zugänglich. Ge-
mäss den von der Stadtgemeinde (Ressort Öffentliche Sicherheit) am 28. April 2016
verfügten Auflagen zum Betriebskonzept „Vorübergehendes Durchgangszentrum für
Asylsuchende in CCCC _________“ (Beleg Nr. 86 der vorinstanzlichen Akten), werden
hierfür folgende Sicherheitsmassnahmen verlangt:
9 -
Die Zutrittskontrollen sind 24 Stunden pro Tag und an sieben Tagen die Woche gewährleistet.
Zutritt zum Unterkunftsareal ist nur den zugewiesenen Asylsuchenden und den dafür zugeteil-
ten sozialen und administrativen Verwaltungspersonalmitarbeitern gestattet.
Es wird eine permanente Anwesenheitskontrolle durchgeführt. Asylanten, welche das Areal ver-
lassen bzw. betreten, werden registriert.
Die permanente Anwesenheit eines anerkannten professionellen Sicherheitsdienstes, welcher
gemäss Konkordat über die Sicherheitsunternehmen vom 18. Oktober 1996 über eine Bewilli-
gung der Kantonspolizei Wallis verfügt, ist zwingend nötig und Voraussetzung.
Für die Asylheimbewohner gilt eine generelle Ausgangssperre zwischen 22.00 Uhr und
08.00 Uhr.
Gemäss Schreiben der Stadtgemeinde vom 2. Mai 2016 (Beleg Nr. 87 der vorinstanzli-
chen Akten) handelt es sich dabei um unverzichtbare Massnahmen, „… um einen mög-
lichst, für alle Beteiligten, sicheren und geordneten Aufenthalt zu gewährleisten.“
Somit steht fest, dass das zu beurteilende Asylzentrum nicht öffentlich zugänglich ist,
sondern dass der Zutritt zum Unterkunftsareal “… nur den zugewiesenen Asylsuchen-
den und den dafür zugeteilten sozialen und administrativen Verwaltungspersonalmitar-
beitern gestattet“ ist. Um dies zu gewährleisten, bestehen Zutrittskontrollen während
24 Stunden pro Tag und an sieben Tagen die Woche. Somit handelt es sich beim
Asylzentrum offensichtlich nicht um einen öffentlichen Gast- und Beherbergungsbe-
trieb im Sinne von Art. 71 Abs. 2 BZR und ist die gestützt auf diese Bestimmung erteil-
te Baubewilligung für das Asylzentrum bereits aus diesem Grunde zu Unrecht erfolgt.
6.2.2°° Bei den in Art. 71 Abs. 2 BZR erwähnten öffentlichen Gaststätten und Beher-
bergungsbetrieben handelt es sich um solche, die unter das GBB und die VGBB fallen,
was aus nachfolgenden Gründen für eine Asylunterkunft nicht zutrifft.
Gemäss Art. 3 Abs. 2 lit. b GBB und Art. 3 der VGBB untersteht das Angebot der Be-
herbergung, von Speisen, von alkoholischen oder alkoholfreien Getränken in Anstalten
mit medizinischem, sozialem, erzieherischem oder religiösem Charakter nicht dem
GBB, sofern der Zugang ausschliesslich ihren Patienten und Bewohnern vorbehalten
ist. Wie hiervor in E. 6.2.1 dargelegt, ist der Zugang zum Unterkunftsareal nur den zu-
gewiesenen Asylsuchenden und den dafür zugeteilten sozialen und administrativen
Verwaltungsmitarbeitern erlaubt und bestehen während des ganzen Tages und der
ganzen Woche Zutrittskontrollen, weshalb die umstrittene Asylunterkunft auch aus die-
ser Sicht nicht als öffentlicher Beherbergungsbetrieb angesehen werden kann.
Gemäss Art. 2 lit. f der VGBB versteht man im Bereich der Beherbergung und der Be-
wirtung unter Beherbergung jede Aufnahme von Gästen gegen Bezahlung und Erbrin-
gung von hotelmässigen Leistungen mittels Beherbergungsvertrag, unabhängig von Art
und Ort der Beherbergung. Auch dies trifft im Falle der zu beurteilenden Asylunterkunft
nicht zu (Bernische Verwaltungsrechtsprechung [BVR] 1988 S. 271 und BVR 1992
S. 14).
6.2.3°° Die Gemeinde und die Vorinstanz erachteten auch aufgrund einer ihrer Ansicht
nach kurzen Aufenthaltsdauer der Asylbewohner die Unterkunft als Beherbergungsbe-
trieb. Es handle sich um ein Erstaufnahme- und Durchgangszentrum, in welchem der
einzelne Asylsuchende sich nur wenige Tage befinde und dann an den ständigen
Wohnsitz zugewiesen werde (Ziff. 5.7 der Baubewilligung vom 17. Mai 2016). Auch der
Staatsrat geht in seinem Entscheid von einer „… Aufenthaltsdauer zwischen einer und
drei Wochen …“ aus (E. 4.3 und E. 4.4 des angefochtenen Entscheids). Die kurzfristige
Unterbringung von Asylsuchenden in Containern könne daher als Beherbergungsbe-
trieb nach Art. 71 BZR angesehen werden. Die Behörden verkennen dabei, dass die
Aufenthaltsdauer kein relevantes Kriterium dafür bildet, ob ein Betrieb als Beherber-
gungsbetrieb im Sinne von Art. 71 BZR und der diesbezüglichen einschlägigen Ge-
setzgebung (Art. 3 GBB und Art. 2 VGBB) gilt.
Im Übrigen dauern die Asylverfahren länger als von den Vorinstanzen angenommen.
„Mit dem revidierten Asylgesetz sollen Dublin-Fälle innerhalb von maximal
140 Arbeitstagen zurückgeführt und Fälle im beschleunigten Verfahren nach maximal
100 Tagen abgeschlossen werden“ (Memorial des Grossen Rates des Kantons Wallis,
Ordentliche Mai-/Aprilsession 2015, S. 529). Die vorinstanzlichen Behörden sind damit
von einer zu kurzen Aufenthaltsdauer der Asylsuchenden ausgegangen und haben
diese zu Unrecht als Beurteilungskriterium für einen Beherbergungsbetrieb beigezo-
gen.
6.2.4°° Zur Thematik von Asylunterkünften besteht eine reichhaltige kantonale und
bundesgerichtliche Rechtsprechung, welche übereinstimmend festlegt, dass diese üb-
licherweise in die Wohnzone gehören (Urteile des Bundesgerichts 1C_395/2015 vom
vom 17. September 2014 E. 6.1) und deren Betrieb keine gewerbliche Nutzung dar-
stellt, sondern der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe dient. Beim Betrieb einer Asyl-
unterkunft handelt es sich folglich um eine Wohnnutzung, welche in der ausschliessli-
chen Gewerbezone grundsätzlich nicht zonenkonform ist (Urteil des Verwaltungsge-
richts des Kantons Glarus VG.2013.00128 vom 26. Februar 2014 in: Baurecht 2/2017,
S. 107 Ziff. 266; Bernische Verwaltungsrechtsprechung [BVR] 1988 S. 271 und BVR
1992 S. 14). Auch die Lehre geht einhellig in dieselbe Richtung und spricht Asylunter-
künften die Qualifikation als Hotelbetriebe ab, weshalb sie der Wohnnutzung gleichzu-
stellen sind (Aldo Zaugg/Peter Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern
vom 9. Juni 1985, Band I, 4. Aufl., 2013, N. 31 zu Art. 24). Die Gemeinde vermag vor-
liegend keine Gründe darzulegen, welche es rechtfertigen, von diesem Grundsatz ab-
zuweichen.
6.2.5°° Die vorinstanzlichen Behörden verkennen, dass die umstrittenen Container nur
de facto bestehen. De iure haben diese gemäss rechtskräftiger, nach wie vor geltender
Verfügung (Auflagen gemäss Ziffn. 5.8, 5.13 und 5.14 in der Baubewilligung vom
ihre Rechtmässigkeit verloren. Statt diese damals angeordnete Beseitigungsverfügung
zu vollziehen, setzte sich die Gemeinde ohne sich überhaupt dazu zu äussern, darüber
hinweg und bewilligte am 17. Mai 2016 eine „Umnutzung“ in diesen seit Ende 2015
rechtswidrig bestehenden Containern. Eine solche Umnutzung hätte, wenn überhaupt,
nur in rechtmässig bestehenden Gebäuden erteilt werden können, was, wie dargelegt,
hier nicht zutrifft. Die Baubewilligung ist auch aus diesem Grunde zu Unrecht erteilt
worden.
Im Zeitpunkt der Erteilung der Baubewilligung für das strittige Asylheim am 17. Mai
2016 war die temporäre Bewilligung aus dem Jahre 2012 somit bereits erloschen. Da
die Containersiedlung im Zeitraum von Ende 2015 bis zum 17. Mai 2016 nicht genutzt
wurde, konnte sich die Gemeinde daher auch aus diesem Grunde nicht auf eine blosse
„Umnutzung“ berufen, welche überdies, wie hiervor in den Erwägungen 6.2.1 - 6.2.4
dargelegt, nicht zonenkonform ist. Sowohl die Errichtung von neuen Asylunterkünften
als auch reine Umnutzungen ohne bauliche Massnahmen bedürfen bei - wie in casu -
fehlender Zonenkonformität einer Baubewilligung (vgl. Urteil des Bundesgerichts
1C_395/2015 vom 7. Dezember 2015 E. .3.1). Die Voraussetzungen zur Erteilung ei-
ner solchen sind vorliegend, wie dargelegt, nicht gegeben.
Weil die bestehenden Container jedenfalls seit Ende 2015 nicht mehr als rechtmässig
angesehen werden können, fallen sie auch nicht unter die in Art. 3 des Baugesetzes
vom 8. Februar 1996 (BauG; SGS/VS 705.1; neu: Art. 5 BauG vom 15. Dezember
2016, in Kraft seit dem 1. Januar 2018) vorgesehene Besitzstandsgarantie.
6.2.6°° Am 6. März 2012 erteilte die Gemeinde der BBBB_________ die Bewilligung für
den „Neubau Containercamp“ auf der gemäss BZR vom 22. Mai 2006 in der Gewerbe-
zone gelegenen Parzelle Nr. xxx in CCCC _________ auf Gebiet der Gemeinde
AAAA_________.
Die Baubewilligung wurde mit verschiedenen Auflagen verknüpft, so wird unter Ziff. 5.8
“Bewilligung der Gemeinde für ein befristetes Provisorium“ davon Akt genommen, dass
das Containercamp für die Sanierungsarbeiten des DDDD _________s für den Zeit-
raum von 2012 bis 2015 vorgesehen ist und verfügte die Gemeinde u.a. folgende Auf-
lage: „Das Containercamp wird ausdrücklich nur als temporäre Arbeiterunterkunft im
Rahmen der Sanierungsarbeiten für den DDDD _________ bewilligt. Das Container-
camp ist somit Ende 2015 vollständig wieder aufzuheben.“
Dies entsprach den Anliegen der damaligen Einsprecher EEEE _________, BBB
_________, FFFF _________, O _________, GGGG _________ und P _________.
Diese beantragten in ihren Einsprachen, „… dass die Container einzig für die Jahre
2012 bis 2015 aufgestellt werden. Sie verlangen, dass nach Ablauf dieser Frist die
Container wieder entfernt werden und nicht für andere Zwecke zur Verfügung gestellt
werden. Sie ersuchen die Gemeinde die Baubewilligung nur unter diesen Umständen
zu erteilen“ (Ziff. 5.13 der Baubewilligung vom 6. März 2012). Die Gemeinde verwies
die Einsprecher auf die mit der Baubewilligung verfügten Auflagen, welche ihren Be-
gehren entgegenkomme (Ziff. 5.14 der Baubewilligung vom 6. März 2012).
Einzelne der damaligen Einsprecher (O _________, FFFF _________ [resp. dessen
Ehegattin V _________], BBB _________ und P _________) haben nun auch gegen
das hier zu beurteilende Bauvorhaben eingesprochen und befinden sich sowohl vor
dem Staatsrat als auch vor dem Kantonsgericht unter den Beschwerdeführern. Sie
berufen sich im vorliegenden Verfahren u.a. auch auf die in der damaligen Baubewilli-
gung verfügte Auflage und behördlich abgegebenen Zusicherungen, wonach die Con-
tainer nur temporär für die Zeit von 2012 bis 2015 und nur zum Zweck als Unterkunft
für die bei der Sanierung des DDDD _________s im Einsatz stehenden Arbeiter bewil-
ligt worden seien und dass die Container Ende 2105 vollständig beseitigt würden.
Weil die damaligen Einsprecher mit den von der Gemeinde in der Baubewilligung ver-
fügten Auflagen ihr Einspracheziel erreicht hatten und gestützt auf die von der Ge-
meinde ihnen gegenüber geschaffene Vertrauensgrundlage sahen diese keinen Grund
mehr, die Baubewilligung anzufechten und verzichteten auf das Einreichen weiterer
Rechtsmittel. Die Container wurden damals nur für die Dauer von 3 Jahren und nur
unter der Auflage, dass sie Ende 2015 wieder entfernt werden, bewilligt. Die damals
verfügte Auflage (Bewilligung befristet auf die Zeit von 2012 - 2015 und angeordnete
Entfernung der Container Ende 2015) bindet nicht nur die Bauherrschaft, sondern auch
die verfügende Behörde selbst. Beide sind verantwortlich und verpflichtet, die auf Ende
2015 verfügte Entfernung der Container zu vollziehen. Stattdessen hat die Gemeinde
nun für dieselben Container wieder eine neue Baubewilligung für 5 Jahre erteilt und
dabei noch in Aussicht gestellt, dass nach Ablauf der 5 Jahre erneut eine Baubewilli-
gung beantragt werden könne (Ziff. 5.9 der Baubewilligung vom 17. Mai 2016). Damit
verhält sie sich widersprüchlich zu der von ihr erteilten Baubewilligung und den darin
verfügten Auflagen (Ziffn. 5.2, 5.8, 5.13 und 5.14 der Baubewilligung vom 6. März
Ihr Verhalten ist geradezu missbräuchlich und verstösst gegen den in Art. 9 der Bun-
desverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV;
SR 101) verankerten Grundsatz von Treu und Glauben.
7.°° Im ÜAAAA_________en ergibt sich aus den Akten nicht, dass die Gemeinde keine
Möglichkeit hätte, die Asylanten in einer ihrer Wohnzonen unterzubringen. Sie macht
jedenfalls nicht geltend, dass ein ausgetrockneter Wohnungsmarkt ihr bei der Beschaf-
fung von anderweitigem Wohnraum für Asylanten grosse Schwierigkeiten bereitet. Sie
bringt auch nicht vor, dass Ausbaustandart und Mietzinse der gehandelten Wohnungen
ihr die Beschaffung von angemessenem Wohnraum auf dem Wohnungsmarkt verun-
möglichten.
8.°° Die Beschwerdeführer stellen in Ziffer 1 der Verwaltungsgerichtsbeschwerde das
Rechtsbegehren, denjenigen Beschwerdeführern, denen bisher die Legitimation ver-
weigert worden sei, die Beschwerdelegitimation anzuerkennen.
Weil, wie hiervor in E. 1 dargelegt, auf die Beschwerde in jedem Falle einzutreten ist
und weil alle Beschwerdeführer, abgesehen von der Frage der Beschwerdelegitimation
im vorgängigen Verfahren, dieselben Hauptanliegen haben, deren Beschwerde aus
den vorgenannten Gründen gutzuheissen ist und alle denselben Rechtsvertreter ha-
ben, erübrigt sich die Prüfung der Beschwerdelegitimation im vorinstanzlichen Verfah-
ren. Es würde nämlich zu einem formalistischen Leerlauf führen, bei Annahme der Be-
schwerdeberechtigung im vorgängigen Verfahren die Angelegenheit allein aus diesem
Grunde an die Vorinstanz zurückweisen. Somit erachtet das Gericht das in der Verwal-
tungsgerichtsbeschwerde in Ziffer 1 gestellte Rechtsbegehren als gegenstandslos.
9. Aus all diesen Gründen kommt das Gericht zum Schluss, dass die Baubewilligung
für das Asylzentrum in der Gewerbezone zu Unrecht erteilt worden ist, weshalb die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid des
Staatsrates, der die von der Gemeinde erteilte Baubewilligung bestätigte, aufzuheben
ist. Dieser Ausgang des Verfahrens bestimmt nach Art. 89 VVRG die Kostentragung
und ist nach Art. 91 VVRG für den Entscheid über die Zusprechung einer Parteient-
schädigung massgebend.
9.1 Im Beschwerdeverfahren hat in der Regel die unterliegende Partei die Kosten zu
tragen (Art. 89 Abs. 1 VVRG). Ausnahmsweise können die Kosten ganz oder teilweise
erlassen werden (Art. 89 Abs. 2 VVRG). Den Behörden des Bundes, des Kantons und
der Gemeinden, die in ihrem amtlichen Wirkungskreis und ohne dass es sich um ihr
Vermögensinteresse handelt, als Parteien oder Vorinstanzen in einem Verfahren auf-
treten, werden in der Regel keine Kosten auferlegt (Art. 89 Abs. 4 VVRG). Vorliegend
bestehen keine Gründe, von dieser Regel abzuweichen, weshalb für die Verfahren vor
dem Staatsrat und vor dem Kantonsgericht keine Kosten erhoben werden und die von
den Beschwerdeführern geleisteten Kostenvorschüsse von Fr. 1 000.-- (vor dem
Staatsrat) und von Fr. 1 500.-- (vor dem Kantonsgericht) diesen zurückerstattet wer-
den.
9.2 Als obsiegende Partei haben die Beschwerdeführer gemäss Art. 91 Abs. 1 VVRG
Anspruch auf eine Parteientschädigung. Die Entschädigung wird im Dispositiv beziffert
und der Staats- oder Gemeindekasse auferlegt, soweit sie aus Billigkeitsgründen nicht
der unterliegenden Partei auferlegt werden kann (Art. 91 Abs. 2 VVRG). Das Gericht ist
bei der Festlegung der Parteientschädigung nicht an die gestellten Begehren gebun-
den, die Parteientschädigung kann global festgesetzt werden (Urteil des Bundesge-
richts 1P.69/2003 vom 16. Mai 2003). Sie umfasst die Entschädigung an die berechtig-
te Partei sowie ihre Anwaltskosten [Art. 4 Abs. 1 des Gesetzes betreffend den Tarif der
Kosten und Entschädigungen vor Gerichts- oder Verwaltungsbehörden vom
GTar festzusetzen und betragen im Verfahren bei einer Verwaltungsbeschwerde
Fr. 550.-- bis Fr. 8 800.-- (Art. 37 Abs. GTar) und im Verwaltungsgerichtsbeschwerde-
verfahren zwischen Fr. 1 100.-- und Fr. 11 000.-- (Art. 39 GTar). Aufgrund der Bedeu-
tung, der Schwierigkeit und des Umfangs des Falls wird die den obsiegenden, anwalt-
lich vertretenen Beschwerdeführern für die Verfahren vor dem Staatsrat und vor dem
Kantonsgericht gemeinsam zuzusprechende Entschädigung auf insgesamt Fr. 2 200.--
(inkl. Auslagen) festgelegt (Art. 91 Abs. 2 VVRG) festgelegt. Diese Parteientschädi-
gung geht zu Lasten der Gemeinde.
Demnach erkennt das Kantonsgericht:
rats vom 3. Mai 2017 wird aufgehoben.
verfahren A1 17 109 werden keine Kosten erhoben.
fahren vor dem Staatsrat und vor dem Kantonsgericht eine gemeinsame Parteient-
schädigung von insgesamt Fr. 2 200.--.
Das Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Staatsrat des Kantons Wallis und der
Stadtgemeinde AAAA_________ schriftlich mitgeteilt.
Sitten, 31. Januar 2018