Naturalization: language skills and individual assessment of spousesKI-generiert

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Einbürgerung - KGE (öffentlichrechtliche Abteilung) A1 16 37 vom

16. September 2016

Sprachkenntnisse

• Erfordernis der Vertrautheit mit den schweizerischen Verhältnissen (E. 3.3).

• Anforderungen hinsichtlich der für die Einbürgerung erforderlichen Sprachkenntnisse

(E. 3.5).

• Überprüfung der Sprachkenntnisse: verfahrensmässige und inhaltliche Anforderun-

gen (E. 3.5.1 ff.).

• Individuelle Einbürgerung von verheirateten Gesuchstellern (Art. 15 BüG; E: 3.6).

Connaissances linguistiques

• Exigences relatives aux connaissances linguistiques du candidat à une naturalisation

(consid. 3.5) et à sa familiarisation avec les conditions de vie suisses (consid. 3.3).

• Examen des connaissances linguistiques : conditions procédurales et matérielles

(consid. 3.5.1 ss).

• Naturalisation individuelle de candidats mariés (art. 15 LN ; consid. 3.6).

Erwägungen

(…)

3.2 Gemäss Art. 1bis des Gesetzes über das Walliser Bürgerrecht

vom 18. November 1994 (GWB; SGS/VS 141.1) erteilt der Grosse Rat

das Kantonsbürgerrecht und der Gemeinderat das Gemeindebürger-

recht. Niemand kann das Kantonsbürgerrecht erwerben ohne gleich-

zeitig Bürger einer Gemeinde des Kantons zu sein (Art. 2 Abs. 1

GWB). Nach Art. 3 Abs. 1 setzt die Aufnahme in das Bürgerrecht u. a.

voraus, dass der Gesuchsteller genügend Kenntnisse einer der bei-

den offiziellen Sprachen des Kantons besitzt (Ziff. 2), in die Walliser

Gemeinschaft integriert ist (Ziff. 3) und mit den schweizerischen

Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut ist (Ziff. 5).

Nach Art. 4 des Reglements betreffend den Vollzug des Gesetzes

über das Walliser Bürgerrecht vom 28. November 2007 (Reglement

des Bürgerrechts; SGS/VS 141.100) untersucht die Wohnsitzge-

meinde die Integration des Gesuchstellers in Zusammenarbeit mit der

Dienststelle (Abs. 1). Die Prüfung bezieht sich insbesondere auf

sprachliche Kenntnisse, die Annahme und die Beachtung der öffentli-

chen Ordnung sowie der grundlegenden Werte der Schweizer Demo-

kratie, das Verhalten im Allgemeinen sowie die Teilnahme am sozia-

len und gemeinschaftlichen Leben (Abs. 2). Auskünfte können

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namentlich bei der Kantonspolizei, der Gemeindepolizei, den Gemein-

debehörden und den ehemaligen Wohnsitzgemeinden, durch schriftli-

che Berichte der schweizerischen Bekannten des Gesuchstellers oder

durch jedes andere zweckdienliche Mittel beschafft werden (Abs. 3).

3.3 Das Erfordernis der Vertrautheit mit den schweizerischen Verhält-

nissen bedeutet, dass erst ein gesteigertes Verständnis für die

schweizerischen Lebensgewohnheiten und insbesondere die rechtli-

chen und politischen Gegebenheiten die Verleihung politischer Teilha-

berechte rechtfertigt. Dementsprechend ist vom Bewerber zu verlan-

gen, dass er sich über einen Grad an Vertrautheit mit den schweize-

rischen Verhältnissen ausweist, welcher namentlich eine Zulassung

zur Teilnahme an politischen Prozessen als gerechtfertigt erscheinen

lässt (BGE 141 I 60 E. 3.5 mit Verweisen). Das Erfordernis der

Vertrautheit ist damit zwar vergleichbar mit jenem der Integration,

indem es kein besonderes Einzelerfordernis darstellt, sondern ein

Querschnittkriterium darstellt, welches grundsätzlich alle Lebensbe-

reiche erfasst (Familie, Freundeskreis, Schule, Arbeitsplatz, Vereine,

politische Institutionen auf den Stufen Gemeinde, Kanton und Bund).

Vertrautheit bedeutet indessen in jeder Beziehung gegenüber Integra-

tion ein graduelles Mehr. Sie entspricht einer höheren Stufe der Über-

nahme schweizerischer Lebensart und setzt gewisse Kenntnisse über

das Land und insbesondere die Sprache voraus (vgl. Céline Gutzwiller,

Droit de la nationalité et fédéralisme en Suisse, 2008, Rz. 557). Dazu

gehören zum einen Kenntnisse einer der Landessprachen, aber auch

ein entsprechendes Wissen über das Land und seine Bewohner. Um

als Bürgerin bzw. Bürger im politischen System der Schweiz mitwirken

zu können, sind insbesondere auch Kenntnisse über die Grundlagen

der politischen und sozialen Ordnung notwendig. Sprachkenntnisse,

Kenntnisse des Landes und seines politischen Systems und die

Einbindung in die Lebensverhältnisse müssen so weit gehen, dass

anzunehmen ist, dass der Bewerber nach Verleihung des Staatsbür-

gerrechts angemessen von seiner Rechtsstellung und insbesondere

auch von den damit verliehenen Teilnahmerechten am politischen

Prozess Gebrauch machen kann. In den bundesrechtlichen Bestim-

mungen dürfen von einer einbürgerungswilligen Ausländerin oder

einem einbürgerungswilligen Ausländer dabei indessen nicht mehr

Kenntnisse der Geschichte und der Staatskunde verlangt werden als

von einem schweizerischen Durchschnitt (vgl. BBl 2002 1943).

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3.4 Die dargelegte Auslegung des Integrations- und Vertrautheitser-

fordernisses gibt noch keinen Aufschluss darüber, wie jeder einzelne

zu berücksichtigende Teilgehalt (Sprachkenntnisse, Kenntnisse über

Land und Leute sowie über das politische System, Verhalten am

Arbeitsplatz, in der Nachbarschaft, Teilnahme am dörflichen Leben,

etc.) bei der Ermittlung, ob ausreichende Integration bzw. Vertrautheit

besteht, zu gewichten ist. Insbesondere ist damit noch nichts darüber

gesagt, wie weit der den zuständigen Behörden zustehende Beurtei-

lungsspielraum reicht. Entscheidend dafür muss unter Berücksichti-

gung des dargelegten staatsbürgerlichen Verständnisses des Schwei-

zerbürgerrechts sein, ob es - unter Zugrundelegung des Massstabs

eines durchschnittlichen Stimmbürgers - als vertretbar erscheint, die

betroffene Bewerberin bzw. den Bewerber von den Rechten auf Teil-

nahme am politischen Prozess auszuschliessen (Urteil des Verwal-

tungsgerichts Aargau AGVE 45 2010 vom 6. Dezember 2010

E. 5.2.3).

3.5 Den Sprachkenntnissen kommt für die Beurteilung der Integration

Einbürgerungswilliger die Funktion einer eigentlichen Schlüsselfunk-

tion zu. Nur entsprechende Kenntnisse setzen nämlich eine Person

überhaupt in die Lage, am wirtschaftlichen und sozialen Leben des

Gastlandes aktiv teilzunehmen und sich auf diese Weise zu inte-

grieren (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-1212/2006 vom

24. Juni 2008 E. 4.3 mit Hinweis). Das Erlernen einer Landessprache

stellt daher ein wichtiges Element der Integration dar und fehlende

Kenntnisse der vor Ort gesprochenen Landessprache können als

Indiz für eine mangelnde Integration verstanden werden (BGE 134 I

56 E. 3). Das bei einer ordentlichen Einbürgerung zu verlangende

Niveau an Kenntnissen der deutschen Standardsprache und/oder des

Dialekts lässt sich wie folgt festlegen: Die Sprachkenntnisse müssen

so umfassend sein, dass die Ausübung politischer Rechte wie des

Stimm- und Wahlrechts auf einem durchschnittlichen Niveau gewähr-

leistet ist (vgl. auch Eidgenössische Ausländerkommission [EKA],

Einbürgerung und Sprachnachweis, Empfehlungen der EKA an die

Gemeinden, die Kantone und den Bund, Bern 2006, S. 5 f.).

3.5.1 Bei der Handhabung des Sprachkriteriums stellt sich die Frage

nach dem erforderlichen Niveau. Das Bundesgericht hat im Urteil BGE

137 I 235 E. 3.4.3 den von einer Gemeinde für den Nachweis der

sprachlichen Kommunikationsfähigkeit im Hinblick auf die Einbürge-

rung hinzugezogenen Gemeinsamen Europäischen Referenzrahmen

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(GER) als gut geeignet bezeichnet. Der GER weist sechs Niveaus

aus: Die beiden Eingangsniveaus A1 und A2 umfassen die elemen-

tare Sprachverwendung, die Niveaus B1 und B2 die selbstständige

Sprachverwendung, und die beiden höchsten Niveaus C1 und C2 um-

schreiben die kompetente Sprachverwendung (vgl. Globalskala sowie

Raster zur Selbstbeurteilung [Anhang E zu Günther Schneider/

Stefanie

Neuner-Anfindsen/Peter

Sauter/Thomas

Studer/Lukas

Wertenschlag/Corinne Widmer, Rahmenkonzept für den Nachweis der

sprachlichen Kommunikationsfähigkeit im Hinblick auf die Einbürge-

rung, Kurzbericht erstellt im Auftrag der EKA, Bern 2006], welcher

zwischen verschiedenen sprachrelevanten Fertigkeiten unterscheidet:

Verstehen [Hören, Lesen], Sprechen [an Gesprächen teilnehmen,

zusammenhängend sprechen] und Schreiben). Es würde zu weit

führen, wenn für eine Einbürgerung bei den Fertigkeiten Verstehen

und Sprechen ein sehr hohes Sprachniveau (C1 und C2) verlangt

würde. Dann bestünde die Gefahr, dass Sprache als (vorgeschobe-

nes) Kriterium missbraucht wird, d.h. dass negative Einbürgerungs-

entscheide mit mangelnder Sprachkenntnis begründet werden,

obwohl in Wirklichkeit andere Motive hinter der Verweigerung der Ein-

bürgerung stehen (vgl. dazu Günther Schneider et. al., a.a.O., S. 7).

Hinsichtlich der stark vom jeweiligen Bildungsniveau abhängigen

Sprachkompetenz Schreiben würde es sogar zu weit führen, eine

Sprachbeherrschung oberhalb des Niveaus A2 zu verlangen. Dies

würde nämlich im Ergebnis auf dem Umweg über das Spracherfor-

dernis zur Errichtung zusätzlicher Hürden insbesondere für bildungs-

ferne Bürgerrechtsbewerber führen (vgl. EKA, a.a.O., S. 7; vgl. auch

Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats betreffend

die von der Schweizerischen Volkspartei eingereichte parlamenta-

rische Initiative "Keine Einbürgerung ohne gute mündliche und schrift-

liche Sprachkenntnisse", Curia Vista 08.468n, S. 2). Als Ergebnis lässt

sich somit festhalten: Kommunikative Fähigkeiten (Verstehen, Spre-

chen) von B1 bis B2 (insbesondere soweit es um Begriffe und

Themen aus dem Bereich der Staats- und Landeskunde geht) können

jedenfalls im Regelfall vom Bürgerrechtsbewerber verlangt werden,

ohne dass die zuständige Behörde dadurch den ihr zustehenden

Beurteilungsspielraum verletzt. Mit Bezug auf die schriftliche Sprach-

beherrschung (Schreiben) dürfen die Anforderungen gemäss Niveau

A2 nicht überschritten werden (Urteil des Verwaltungsgerichts Aargau

AGVE 45 2010 vom 6. Dezember 2010 E. 6.3.1).

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3.5.2 Das Spracherfordernis muss zudem rechtsgleich gehandhabt

werden. Das Verfahren, in dem die erforderlichen Sprachkenntnisse

ermittelt werden, muss fair, d. h. in erster Linie transparent und

zuverlässig sein (vgl. dazu Günther Schneider et. al., a.a.O., S. 20 f.).

Diesen Anforderungen genügt das heute in vielen Gemeinden übliche

Gespräch, welches mit dem Bewerber geführt wird, in der Regel nicht

(vgl. wiederum Günther Schneider et al., a.a.O., S. 6). Zum einen ist

nicht sichergestellt, dass die Gemeindebehörden - abgesehen vom

Fall offensichtlich fehlender Sprachkenntnisse des Bewerbers - über

die erforderliche Fachkompetenz verfügen, um zuverlässige Aussa-

gen über das Sprachniveau des Bewerbers machen zu können. Hinzu

kommt, dass ein Gespräch, das weder von seinem Inhalt noch vom

verwendeten Wortmaterial her im Hinblick auf die zu evaluierenden

Sprachkenntnisse fachlich vorbereitet und durchgeführt wird, kaum

zuverlässige Aussagen über den Stand der Sprachkenntnisse des

Bewerbers zulassen dürfte. Im Bewusstsein dieser Mängel hat die

EKA bereits im Jahr 2006 Empfehlungen für die Erhebung der

Sprachkenntnisse im Hinblick auf eine Einbürgerung abgegeben (vgl.

EKA, a.a.O., S. 7 ff.). Darin wird erhebliches Gewicht auf die Quali-

tätssicherung bei der Feststellung der Sprachkenntnisse gelegt.

Insbesondere sollen die Bewerber schon im Vorfeld darüber in

Kenntnis gesetzt werden, welches Sprachniveau von ihnen verlangt

wird. Ausserdem muss das Evaluationsverfahren inhaltlich so aus-

gestaltet sein, dass es zuverlässige Aussagen über das Sprachniveau

erlaubt; zudem müssen entsprechend geschulte Personen am Ver-

fahren teilnehmen (Urteil des Verwaltungsgerichts Aargau AGVE 45

2010 vom 6. Dezember 2010 E. 6.3.2).

3.5.3 Zur Evaluation der erforderlichen Sprachkenntnis sind verschie-

dene Verfahren denkbar (vgl. dazu Günther Schneider et al., a.a.O.,

S. 9, wo drei Modelle vorgeschlagen werden: [a] Kommissionsmodell,

d.h. Befragung durch die zuständige Kommission unter Einbezug

einer Fachperson; [b] Sachbearbeitermodell, d.h. Befragung durch

geschulte Sachbearbeiter anhand einer Checkliste; [c] Test bzw.

Sprachprüfungsmodell, d.h. externe Durchführung einer eigentlichen

Sprachprüfung). Dabei kann das Gericht den zuständigen Behörden

kein bestimmtes Verfahren vorschreiben. Damit würde es die ihm

zustehende Kognition überschreiten und in unzulässiger Weise in die

Kompetenzen der Gemeinden eingreifen. Im Hinblick auf die rechts-

gleiche Handhabung des Spracherfordernisses und die Gewähr-

leistung eines fairen Verfahrens ist indessen immerhin zu verlangen,

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dass der Bürgerrechtsbewerberin bzw. dem -bewerber vor Einleitung

des Einbürgerungsverfahrens mitgeteilt wird, welche Sprachniveaus

bei den verschiedenen sprachlichen Fertigkeiten (Verstehen: Hören

und Lesen; Sprechen: an Gesprächen teilnehmen, zusammenhän-

gendes Sprechen; Schreiben) von ihr bzw. ihm erwartet werden, dass

die zuständige Behörde die ausreichende Qualität des Evaluations-

verfahrens sicherstellt und·dass die Evaluation ausreichend dokumen-

tiert wird. Damit wird eine spätere Überprüfung durch die Rechtsmittel-

instanzen möglich. Werden die Mindesterfordernisse verletzt, liegt in

der Regel eine Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes und des

Anspruchs auf rechtliches Gehör vor, welche zur Rückweisung der

Angelegenheit an die zuständige Behörde führt.

3.6 Die sprachlichen Fähigkeiten sind bei verheirateten Gesuch-

stellern grundsätzlich individuell zu beurteilen und, im Fall der Ableh-

nung des Gesuchs, auch einzeln zu begründen. Dies gilt jedenfalls

dann, wenn die Einbürgerungsvoraussetzungen der Eheleute unter-

schiedlich zu beurteilen sind und diese nicht auf eine individuelle

Beurteilung ihrer Gesuche verzichtet haben (BGE 131 I 18 E. 3.4).

Das heutige Recht ermöglicht die individuelle Einbürgerung von Ehe-

gatten (Art. 15 des Bundesgesetzes über Erwerb und Verlust des

Schweizer Bürgerrechts vom 29. September 1952 [Bürgerrechts-

gesetz, BüG; SR 141.0]; BBL 1987 III 313 Ziff. 22.16). Das angebliche

Scheitern der Integration eines Mannes oder seine mangelnden

Sprachkenntnisse, um seine Einbürgerung zu verweigern, können

nicht gleichzeitig auch für seine Ehefrau gelten (Urteil des Kantons-

gerichts A1 16 2 vom 12. August 2016 E. 3.4).