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RVJ / ZWR 2015
Bauwesen
Construction
KGE (öffentlichrechtliche Abteilung) A1 12 469/A1 12 476 vom
31. Oktober 2014
Baubewilligung für eine Mobilfunk-Basisstation in der Freihaltezone
Bauzone (Freihaltezone), freistehender Mast von ca. 25 m Höhe mit 6 Antennen.
am vorgesehenen Standort eingehalten werden (E. 5.3), gemäss Rechtsprechung
des Bundesgerichts besteht kein Raum für eine weitergehende vorsorgliche Begren-
zung (E. 5.5).
strahlung im Niedrigdosisbereich ausschliessen, ist kein Grund für die Verweigerung
von Baubewilligungen für Mobilfunkantennen (E. 5.7).
geklärt (E. 6.2) und eine umfassende Interessenabwägung nicht durchgeführt
worden (E. 6.3). Die DRE hat sich nicht zur Standortbegründung der Betreiberin
geäussert, alternative Standorte hätten geprüft werden müssen (E. 6.4 ff.). Die Pro-
blematik des Ortsbildschutzes und der ideellen Immissionen wurde nicht berück-
sichtigt (E. 6.6 und 6.9).
Autorisation de construire pour une station de base pour téléphonie
mobile en zone libre de construction
un îlot de circulation sis hors zone à bâtir (zone libre de construction) ; mât d’environ
25 m de haut avec 6 antennes.
et peuvent être respectées à l’emplacement projeté (consid. 5.3) ; selon la jurispru-
dence fédérale, il n’existe pas de place pour une limitation préventive allant au-delà
(consid. 5.5).
fréquence à faible dose ne constitue pas un motif valable de refus d’autorisation
(consid. 5.7).
24 LAT n’est pas suffisamment élucidé (consid. 6.2) et une pesée complète des
intérêts n’a pas été opérée (consid. 6.3). Le SDT ne s’est pas exprimé sur les motifs
avancés par l’exploitante pour justifier l’emplacement de son installation ; des empla-
cements alternatifs auraient dû être examinés (consid. 6.4 ss). Les problématiques
liées à la protection du paysage et aux immissions idéelles n’ont pas été prises en
compte (consid. 6.6 et 6.9).
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Erwägungen
(…)
5. Die Beschwerdeführer äussern grundsätzliche Bedenken, dass die
Strahlung von Mobilfunk-Basisstationen selbst bei Einhaltung der
Grenzwerte der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender
Strahlung vom 23. Dezember 1999 (NISV; SR 814.710) gesundheits-
gefährdend
sei.
Die
Beschwerdeführer
W_________
und
X_________ beanstanden ausserdem, der Anlagegrenzwert sei an
einem Ort mit empfindlicher Nutzung (OMEN) überschritten.
Die Beschwerdeführer argumentieren, die Beschwerdegegnerin sowie
die Vorinstanzen würden keine Langzeitstudien angeben, die eine
negative Auswirkung von elektromagnetischen Feldern mit geringerer
Intensität ausschliessen. Da sichere Erkenntnisse über die Wirkung
von hochfrequenter Strahlung im Niedrigdosisbereich fehlten, sei die
Strahlungsmenge möglichst tief zu halten und im Sinne der Mini-
mierung des Gesundheitsrisikos bei der Standortwahl auch zu prüfen,
ob es einen oder mehrere Standorte gäbe, welche mit weniger Leis-
tung senden müssten um eine ähnliche Abdeckung zu erreichen.
Aufgrund der lückenhaften Kenntnisse sei es unumgänglich, dass der
Aspekt der Strahlungsintensität bzw. der Leistung der Antenne
berücksichtigt werde, auch bei Einhaltung der Grenzwerte der NISV.
Die Leistung der Antennen sei den örtlichen Erfordernissen anzu-
passen und nicht per se auf die gesetzlich höchstzulässigen Grenz-
werte auszurichten.
5.1 Der Staatsrat hat entschieden, dass das Bundesgericht die
Anlage- und Immissionsgrenzwerte der NISV mehrfach als gesetzes-
und verfassungskonform beurteilt habe und keine wissenschaftlichen
Studien existierten, welche eine Gesundheitsgefährdung durch die
von Mobilfunk-Basisstationen erzeugte hochfrequente Strahlung bele-
gen würden. Die Baugesuchstellerin habe das in Art. 12 Abs. 2 NISV
vorgeschriebene Standortdatenblatt eingereicht und dieses enthalte
alle in der Bestimmung geforderten Angaben. Die Fachstelle für Lärm-
und Strahlenschutz sei zur Schlussfolgerung gelangt, dass die
geplante Anlage die vorgeschriebenen Grenzwerte einzuhalten ver-
möge. Das Bundesgericht habe wiederholt festgehalten, dass die
Qualitätssicherungssysteme den Anforderungen von Art. 12 NISV
genügten und eine wirksame Kontrolle der Emissionsbegrenzung dar-
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stelle. Das Bundesgericht habe dargelegt, dass UMTS-Strahlung
zuverlässig messbar sei und es sei nicht gesetzlich vorgeschrieben,
dass eine Antenne bei Grenzwertüberschreitung automatisch ausge-
schaltet werde. Die NISV regle den Schutz vor nichtionisierender
Strahlung abschliessend und es bleibe kein Raum für kommunales
und kantonales Recht. Nachfolgend ist zu prüfen, ob diese Beurtei-
lung der Vorinstanz rechtmässig ist.
5.2 Art. 11 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom
gungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen durch Massnahmen bei
der Quelle begrenzt werden (Emissionsbegrenzungen). Art. 11 Abs. 2
USG verlangt, dass Emissionen unabhängig von der bestehenden
Umweltbelastung im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen
sind, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich trag-
bar ist. Die Emissionsbegrenzungen werden gemäss Art. 11 Abs. 3
USG verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwir-
kungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung
schädlich oder lästig werden. Diese Bestimmung wurde vom Bundes-
rat für den Bereich der nicht ionisierenden Strahlung durch den Erlass
der Anlagegrenzwerte der Verordnung über den Schutz vor nicht ioni-
sierender Strahlung (NISV) konkretisiert.
5.3 Nach Art. 4 Abs. 1 NISV müssen Sendeanlagen für Mobilfunk und
drahtlose Teilnehmeranschlüsse so erstellt und betrieben werden,
dass sie die in Anhang 1 Ziff. 64 NISV festgelegte, vorsorgliche
Emissionsbegrenzung (Anlagegrenzwert) an allen OMEN im Sinne
von Art. 3 Abs. 3 NISV im massgebenden Betriebszustand einhalten
(Anhang 1 Ziffn. 63 und 65 NISV) und - allein und zusammen mit
anderen Anlagen - den Immissionsgrenzwert gemäss Anhang 2 NISV
an allen Orten, an denen sich Menschen aufhalten können, nicht
überschreiten (Art. 13 Abs. 1 NISV).
5.3.1 Der Anlagegrenzwert für die geplante Mobilfunk-Basisstation
O_________ beträgt gemäss Anhang 1 Ziff. 64 lit. c NISV 5.0 V/m, da
die Anlage sowohl im Frequenzbereich um 900 MHz als auch in
einem Frequenzbereich über 1800 MHz senden soll. Das Standort-
datenblatt vom 18. November 2010 enthält rechnerische Prognosen
der Strahlung für sechs verschiedene Orte mit empfindlicher Nutzung
(OMEN), nämlich drei Wohnhäuser und drei freie Parzellen. Für alle
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sechs OMEN ergibt die rechnerische Prognose einen Wert unter 5.0
V/m (vgl. S. 4 des Standortdatenblatts sowie Beilagen A4 - A9).
5.3.2 Die Fachstelle für Lärm und Strahlenschutz der Dienststelle für
Umweltschutz (DUS) hat am 16. März 2011 eine positive Vormeinung
abgegeben und auf ihre ausführliche Stellungnahme vom 6. Januar
2011 verwiesen. Sie hat im Hinblick auf die Einsprachen zusätzlich
festgehalten, das von den Mobilfunkbetreibern im Jahre 2007 einge-
richtete Qualitätssicherungssystem genüge gemäss der bundesge-
richtlichen Rechtsprechung den Anforderungen an eine wirksame
Kontrolle der Emissionsbegrenzung. Die Betreiber würden der Fach-
stelle für Lärm und Strahlenschutz alle zwei Monate die entsprechen-
den Fehlerprotokolle zur Prüfung zustellen. Wie es die Bundesge-
richtspraxis verlange, habe die kantonale Fachstelle seit 2007 unge-
fähr 110 Anlagen überprüft und allesamt für in Ordnung befunden.
Auch die Mess- und Bewertungsverfahren seien vom Bundesgericht
mehrmals anerkannt worden. Am 5. April 2012 hat die Dienststelle für
Umweltschutz erneut eine positive Vormeinung abgegeben. Die Vor-
meinung der DUS bzw. ihrer Fachstelle für Lärm und Strahlenschutz
vom 6. Januar 2011 und deren Auflagen bezüglich Strahlenschutz
sind in die Baubewilligung vom 6. Juni 2012 integriert worden (vgl.
S. 13 f. der Bewilligung) und werden auch in der Erwägung 2.5 des
angefochtenen Entscheids nochmals zitiert: Die Fachstelle kommt
zum Schluss, dass die geplante Anlage den Immissionsgrenzwert am
exponiertesten Standort und den Anlagegrenzwert (AGW) an den
OMEN einhält. Die Betreiberin erhält die Auflage, die DUS über den
Zeitpunkt der Inbetriebnahme der Anlage zu informieren und innerhalb
von 6 Monaten nach Inbetriebnahme Abnahmemessungen durch ein
akkreditiertes Büro durchführen zu lassen, da bei dem OMEN Nr. 4
die rechnerisch ermittelte elektrische Feldstärke die 80 %-Marke des
AGW übersteigt. Der Messbericht muss der DUS zur Kontrolle
unterbereitet werden. Nach der Überbauung der Parzellen Nrn. xxx3,
xxx4, xxx5 und xxx6 ist von der Betreiberin ebenfalls eine Abnahme-
messung durchführen zu lassen, da an den OMEN Nrn. 2, 5, und 6
und der Parzelle Nr. xxx5 die rechnerisch ermittelte elektrische Feld-
stärke die 80 %-Marke des AGW übersteigt. Der Messbericht muss
der DUS zur Kontrolle unterbereitet werden. Die DUS wiederholt
zudem die durch das Bundesgericht bestätigte Rechtmässigkeit des
QS-Systems und der Mess- und Bewertungsverfahren bei der
Abnahmemessung.
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5.3.3 Gemäss Standortdatenblatt und Einschätzung der Fachstelle
kann die geplante Anlage die Grenzwerte der NISV einhalten. Die
Beschwerdeführer W_________ und X_________ haben nicht näher
ausgeführt, an welchem OMEN ihrer Ansicht nach der AGW über-
schritten sein soll und es gibt keine Hinweise dafür, dass die rechne-
rische Prognose fehlerhaft wäre. Die entsprechende Rüge wird
deshalb abgewiesen.
5.4 Das Bundesgericht hat die Immissions- und Anlagegrenzwerte
der NISV im grundlegenden Entscheid BGE 126 II 399 als gesetzes-
und verfassungskonform beurteilt (BGE 126 II 399 E. 4) und festge-
halten, dass die NISV die vorsorgliche Emissionsbegrenzung ab-
schliessend regelt und die rechtsanwendenden kantonalen Behörden
keine weitergehende Begrenzung verlangen können (E. 3c). Diese
Rechtsprechung hat das Bundesgericht in den letzten Jahren mehr-
fach bestätigt: Aus jüngerer Zeit sind die publizierten Urteile BGE 138
II 173 E. 5.1; 133 II 321 E. 4.3.4 und 133 II 64 E. 5.2 zu nennen sowie
diverse weitere Urteile (1A.218/2004 vom 29. November 2005 E. 3;
1A.280/2004 vom 27. Oktober 2005 E. 2; 1A.202/2004 vom 3. Juni
2005 E. 2; 1A.146/2004 vom 15. Februar 2005 E. 3; 1A.208/2004 vom
1A.129/2006 vom 10. Januar 2007 E. 6, 1C_170/2007 vom 20. Februar
2008 E. 2; 1C_429/2010 vom 15 Oktober 2010 E. 7; 1C_316/2007 vom
April 2008 E. 5.1; 1C_45/2009 vom 6. Juli E. 3; 1C_492/2009 vom
Juli 2010 E. 2.2.3). Die kantonalen Behörden sind erst recht nicht
befugt aufgrund von bestehenden Wissenslücken den weiteren Aus-
bau von Mobilfunknetzen vorsorglich zu verbieten (vgl. Urteil des Bun-
desgerichts 1C_170/2007 vom 20. Februar 2008 E. 2).
5.5 Wenn die Beschwerdeführer verlangen, aufgrund von fehlenden
wissenschaftlichen Erkenntnissen sei die Strahlung der geplanten
Anlage möglichst tief zu halten, verkennen sie, dass die Anlagegrenz-
werte der NISV sich im Sinne der vorsorglichen Emissionsbegrenzung
nach dem technisch und betrieblich möglichen bemessen und gemes-
sen an der medizinisch relevanten spezifischen Absorptionsrate (SAR)
hundert Mal kleiner ist als der Immissionsgrenzwert d.h. um das Fünf-
tausendfache unter dem Wert liegt, wo eine Schädigung durch
thermische Wirkung erwiesenermassen eintreten kann (Benjamin
Wittwer, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, 2. A., Zürich 2008, S. 32).
Dem Vorsorgeprinzip gemäss Art. 11 Abs. 2 USG hat der Bundesrat
durch den Erlass der NISV Rechnung getragen und nach der bundes-
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gerichtlichen Rechtsprechung (vgl. oben E. 5.4) bleibt kein Raum für
eine weitergehende Begrenzung (Alain Griffel/Heribert Rausch, Kom-
mentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. A., Zürich
2011, N. 12 zu Art. 11).
5.6 Das Bundesgericht hat mehrfach festgehalten, dass es Sache der
zuständigen Fachbehörden des Bundes ist, die internationale For-
schung sowie die technische Entwicklung im Bereich Hochfrequenz-
strahlung zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der
Grenzwerte der NISV zu beantragen, welche vom Bundesrat vorge-
nommen wird (Urteile des Bundesgerichts 1A.10/2001 vom 8. April
2002 E. 2.2; 1C_316/2007 vom 30. April 2008 E. 5.1 mit Hinweisen;
1A.10/2010 vom 8. April 2002 E. 2.2). Das Bundesamt für Umwelt
BAFU hat eine Expertengruppe unter der Leitung des Schweize-
rischen Tropen und Public Health Instituts Basel beauftragt, den wis-
senschaftlichen Kenntnisstand über biologische Auswirkungen von
Hochfrequenzstrahlung niedriger Intensität zusammenzufassen (der
Bericht „Beurteilung der Evidenz für biologische Effekte schwacher
Hochfrequenzstrahlung“ vom Juni 2014 ist aufgeschaltet auf der
Internetseite des BAFU [www.bafu.admin.ch] zum Thema Elektro-
smog unter Gesundheit>Hochfrequenz). Die Experten kommen zum
Schluss, dass immer noch Wissenslücken bestehen bezüglich mögli-
cher Auswirkungen auf die Gesundheit, insbesondere auch im
Niedrigdosisbereich und bei langfristigen Expositionen, geben jedoch
keine Empfehlung zur Senkung der Grenzwerte ab (S. 41). Der
Bericht stellt aber auch klar, dass die Nichtexistenz eines Effekts
formal wissenschaftlich nicht beweisbar ist und die Einstufung „Evi-
denz für Abwesenheit“ deshalb nie endgültig sein kann (S. 13).
5.7 Das Fehlen von Langzeitstudien, welche negative Auswirkungen
von Hochfrequenzstrahlung im Niedrigdosisbereich ausschliessen, ist
somit kein Grund für die Verweigerung der Baubewilligung der geplan-
ten Anlage. Der von den Beschwerdeführern geforderte Unschädlich-
keitsbeweis ist zudem streng wissenschaftlich nicht möglich. Die
Mobilfunkbetreiber werden durch Art. 12 NISV verpflichtet, mittels der
Standortdatenblätter aufzuzeigen, dass ihre Anlagen die Immissions-
und Anlagengrenzwerte einhalten können und Abnahmemessungen
durchführen zu lassen. Weder die Mobilfunkanbieter noch die Behör-
den sind jedoch verpflichtet, im Bauverfahren Studien zur Auswirkung
von elektromagnetischen Feldern mit geringerer Intensität beizubrin-
gen. Die Überprüfung der Grenzwerte im Lichte wissenschaftlicher
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Studien und neuer Forschungsergebnisse ist weder die Aufgabe der
Mobilfunkbetreiberinnen noch der Gerichte und kantonalen Baube-
willigungsbehörden.
(…)
5.10 Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die geplante
Anlage die in der NISV festgelegten Grenzwerte einhält und ihr aus
umweltschutzrechtlicher Sicht nichts entgegensteht.
6. Die Beschwerdeführer beanstanden, dass das Bauvorhaben die
Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 des
Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR
treiberin müsse als Baugesuchstellerin darlegen, dass sie auf den
Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen sei und dazu Alter-
nativstandorte prüfen. Die Behörden seien verpflichtet, die Standort-
evaluation der Netzbetreiber kritisch zu prüfen, da diese die alterna-
tiven Standorte selbst auswählen könnten. Weder die KBK noch die
Vorinstanz hätten sich kritisch mit den Alternativstandorten und deren
Ablehnung auseinandergesetzt. Die KBK habe zur Begründung der
Standortgebundenheit wortgetreu die Begründung der Gesuchstellerin
übernommen, und auch der Staatsrat übernehme in seiner Begrün-
dung der Standortgebundenheit vollständig die Argumentation der
Beschwerdegegnerin, ohne seine eigenen Überlegungen anzustellen.
Die Ablehnung der beiden Masten der Hochspannungsleitung als
Alternativstandorte mit der Begründung, diese würden in absehbarer
Zeit abgebaut, sei nicht stichhaltig. Es seien soweit möglich bereits
bestehende bauliche Anlagen zu nutzen, da die Antennen weniger
störend in Erscheinung treten würden. Selbst wenn die Hochspan-
nungsleitung abgebaut werden würde, was nicht sicher sei, bedeute
dies nicht, dass auch Antennen abgebaut werden müssten, da ein
Mast auch weiterhin als Antennenstandort verwendet werden könnte.
Sollte keine Einigung gefunden werden, könnten die Kosten für die
Erstellung eines neuen Masts am selben Ort nicht als unverhältnis-
mässig angesehen werden, da die Beschwerdegegnerin an jedem
anderen Antennenstandort ebenfalls Kosten für die Erstellung eines
Masts tragen müsse. Die Beschwerdegegnerin mache selbst geltend,
dass sich die Masten der Hochspannungsleitung ansonsten als gute
Lösung eignen würden. Wirtschaftliche Vorteile würden keine Stand-
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ortbegründung rechtfertigen. Die Masten befänden sich in der Bau-
zone, ihnen sei infolge Zonenkonformität der Vorzug zu geben.
Der Alternativstandort beim Sportzentrum werde mit der Begründung
abgelehnt, dieser sei unzureichend für die Verbesserung der Versor-
gung, da er sich in einer Senke befinde. Die Beschwerdegegnerin
begründe dies nicht mittels simulierter Grafik der Netzabdeckung und
der strittige Standort befinde sich ebenfalls in einer Senke. Die Tatsa-
che, dass die Beschwerdegegnerin und die Beschwerdeführer mit den
Gemeinden über verschiedene Standorte verhandelt haben, zeige,
dass noch weitere Alternativstandorte in Frage kommen würden.
Der von der Beschwerdegegnerin gewählte Standort sei aus funktech-
nischen Gründen nicht geeignet: Die Simulation in der Standortbe-
gründung der Beschwerdegegnerin zeige, dass neben dem Zielgebiet
G_________ und E_________ ein grosses, kaum bewohntes Gebiet
hinter dem Weiler G_________ bestrahlt werde, welches mit
Ausnahme der Strasse keine Abdeckung benötige. Der Dorfkern von
A_________ und die Gegend um die Schule S_________ würden
ungenügend erschlossen und die Gemeinde P_________ überhaupt
nicht abgedeckt.
In der Replik legen die Beschwerdeführer dar, man hätte während der
Sistierung des Verfahrens weitere alternative Standorte gefunden,
welche besser geeignet seien als der strittige Standort, nämlich ein
bereits bestehendes, ca. 500 Meter vom geplanten Standort ent-
ferntes Gebäude (Parzelle Nr. xxx2, C_________), sowie jeweils
einen Standort auf dem Gebiet der Gemeinde P_________ und auf
dem Gebiet der Gemeinde A_________. Es gäbe somit besser
geeignete Standorte, welche bei der Standortevaluation nicht berück-
sichtigt worden seien. Die Beschwerdeführer W_________ und
X_________ nennen ausserdem den Brückenkopf der F_________
als mögliche Alternative zu O_________.
6.1 Der Staatsrat legte im angefochtenen Entscheid dar, die Bauge-
suchstellerin habe nachgewiesen, dass der gewählte Standort
O_________ günstiger erscheine als ein Standort innerhalb der
Bauzone. Das öffentliche Interesse an einer umfassenden Netzab-
deckung sei als grösser einzustufen als die von den Einsprechern
vorgebrachten Interessen und die Standortwahl und deren Begrün-
dung sei mit Blick auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung nicht zu
beanstanden. Der aktuelle Standort sei zudem von der Bauzone
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umgeben, jedoch als Freifläche qualifiziert und deshalb als Standort
ausserhalb der Bauzone anzusehen. Nachfolgend ist zu prüfen, ob
diese Beurteilung der Vorinstanz rechtmässig ist.
6.2 Nach Art. 24 RPG können, abweichend von Art. 22 Abs. 2 lit. a
RPG, Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten
oder ihren Zweck zu ändern, wenn der Zweck der Bauten und Anla-
gen einen Standort ausserhalb der Bauzone erfordert (lit. a) und keine
überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b). Die Standortge-
bundenheit ist nach ständiger bundesgerichtlicher Praxis zu bejahen,
wenn eine Anlage aus technischen oder betriebswirtschaftlichen
Gründen oder wegen der Bodenbeschaffenheit auf einen Standort
ausserhalb der Bauzone angewiesen ist oder wenn ein Werk aus
bestimmten Gründen in einer Bauzone ausgeschlossen ist (Urteil des
Bundesgericht 1C_345/2008 vom 29. Januar 2009 mit Hinweisen,
insbesondere auch auf BGE 133 II 321 ff.).
6.3 Das Bundesgericht hat sich mit der spezifischen Frage der Stand-
ortgebundenheit für Mobilfunkantennen bereits mehrfach auseinan-
dergesetzt und die Rechtsprechung entwickelt, dass Mobilfunkan-
tennen ausnahmsweise auf einen Standort ausserhalb der Bauzonen
angewiesen sein können, wenn eine Deckungs- oder Kapazitätslücke
aus funktechnischen Gründen mit einem oder mehreren Standorten
innerhalb der Bauzonen nicht in genügender Weise beseitigt werden
kann bzw. wenn es bei einem Standort innerhalb der Bauzonen zu
einer nicht vertretbaren Störung der in anderen Funkzellen des
Netzes verwendeten Frequenzen kommen würde. Nicht ausreichend
sind dagegen wirtschaftliche Vorteile des gewählten Standorts (z.B.
geringere Landerwerbskosten; voraussichtlich geringere Zahl von
Einsprachen) oder zivilrechtliche Gründe für die Standortwahl, wie
z.B. die Weigerung von Eigentümern, einer Mobilfunkantenne auf
ihren Grundstücken innerhalb der Bauzonen zuzustimmen (vgl. statt
vieler Urteile des Bundesgerichts 1C_405/2011 vom 24. April 2012
E. 3.1, 1C_345/2008 vom 29. Januar 2009 E. 2.3 jeweils mit
Hinweisen). Das Bundesgericht lässt dabei eine relative Standortge-
bundenheit genügen: Es ist nicht erforderlich, dass überhaupt kein
anderer Standort in Betracht fällt; es müssen jedoch besonders wich-
tige und objektive Gründe vorliegen, die den vorgesehenen Standort
gegenüber anderen Standorten innerhalb der Bauzone als viel vorteil-
hafter erscheinen lassen (Urteil des Bundesgerichts 1C_345/2008
vom 29. Januar 2009 E. 2.2 mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat
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diese Rechtsprechung präzisiert für Mobilfunkanlagen, die auf
bestehende Bauten und Anlagen, wie namentlich Hochspannungs-
und Antennenmasten, montiert werden: Hier kann die Standortgebun-
denheit auch dann bejaht werden, wenn diese zwar nicht aus
funktechnischen Gründen unentbehrlich, sich aber im Rahmen einer
konkreten Interessenabwägung als wesentlich geeigneter erweisen
als mögliche Standorte innerhalb der Bauzone. Voraussetzung ist,
dass die Mobilfunkanlage ausserhalb der Bauzonen keine erhebliche
Zweckentfremdung von Nichtbauzonenland bewirkt und nicht störend
in Erscheinung tritt. Dies ist grundsätzlich nur an Örtlichkeiten
möglich, an denen sich bereits zonenkonforme oder zonenwidrige
Bauten und Anlagen befinden (BGE 133 II 321 E. 4.3.3; 133 II 409 E.
4.2; vgl. auch Urteile 1C_345/2008 vom 29. Januar 2009 E. 2.3 und
1C_14/2008 vom 25. Februar 2009 E. 4.2). Die Anzahl der
Antennenstandorte ausserhalb der Bauzone soll gemäss der Recht-
sprechung des Bundesgerichts möglichst niedrig gehalten werden und
die Anlagen sind in die Landschaft einzupassen, dabei sollen soweit
wie möglich bestehende Antennenstandorte genutzt werden. Als in
besonderem Masse abklärungsbedürftig bezeichnet das Bundes-
gericht Standorte ausserhalb der Bauzone, die einen Abstand von bis
zu 1 km zu einem anderen Standort aufweisen (Urteil des Bundesge-
richts 1A.62/2001 vom 24. Oktober 2001 E. 6c).
6.4 Die Dienststelle für Raumentwicklung DRE hat am 4. April 2011
eine positive Vormeinung zur strittigen Antenne abgegeben und
gleichzeitig angemerkt, es wäre eine Errichtung auf einem der Masten
der Hochspannungsleitung in der Nähe des geplanten Standorts zu
überprüfen. Das Bausekretariat des Departements für Verkehr, Bau
und Umwelt hat daraufhin am 10. Juni 2011 von der Beschwerde-
gegnerin einen Alternativstandortvergleich verlangt.
6.4.1 Am 4. Oktober 2011 hat die Beschwerdegegnerin eine Stand-
ortbegründung eingereicht. Darin hat sie mithilfe einer Simulation
dargelegt, dass die Abdeckung mit UMTS für mobile Kommunikation
und Datenübertragung entlang der Q_________strasse zwischen
R_________ und A_________ sowie in den Quartieren G_________
und E_________ mangelhaft ist, innerhalb eines Gebäudes sei eine
Kommunikation nur schwer oder teilweise gar nicht möglich. Die
Beschwerdegegnerin hat drei alternative Standorte geprüft, nämlich
zwei verschiedene Masten einer Hochspannungsleitung und das
Sportzentrum S_________. Der erste Mast befindet sich gemäss
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Zonennutzungsplan der Gemeinde in der Landwirtschaftszone, der
zweite Mast befindet sich in der Wohnzone W2 (2. Etappe) und das
Sportzentrum befindet sich in der Zone für öffentliche Bauten und
Anlagen. Ausserdem ist die Mitbenutzung des Standortes von
J_________ südlich des geplanten Standortes O_________ ausser-
halb der Bauzone in Betracht gezogen worden.
6.4.2 Die beiden Hochspannungsmasten hat die Beschwerde-
gegnerin als alternative Standorte verworfen, da Leitung und Masten
in absehbarer Zeit abgebaut würden und dies höchstens eine provi-
sorische Lösung darstelle. Beim Abbruch der Antenne würde eine
Verschlechterung der Versorgung drohen und die Investition für diese
ungewisse Zeit sei unverhältnismässig. Mit der Variante beim Sport-
zentrum könne keine ausreichende Verbesserung der Versorgung des
Zielgebiets erreicht werden, da sich der Standort in einer Senke
befinde. Die Mitbenutzung des Standortes der Mobilfunkbetreiberin
J_________ südlich des Standorts O_________ würde sich aufgrund
der Höhe dieses Standortes auf das gesamte Gebiet von S_________
und T_________ negativ auf ihre bestehenden Standorte auswirken,
da dies zu Interferenzen zwischen den Standorten führen könne. Dies
würde gar zu einer Verschlechterung der Versorgung des bestehen-
den Gebiets führen.
6.5 Das Verfahren war während ca. 15 Monaten sistiert. Die
Beschwerdeführer haben während dieser Zeit zusammen mit der
Beschwerdegegnerin, der Standortgemeinde und den Nachbarge-
meinden A_________ und P_________ nach Standorten für
Mobilfunkanlagen gesucht, die für alle Beteiligten zufriedenstellend
sind. Dies ist offensichtlich nicht gelungen und die Beschwerde-
gegnerin hat um die Wiederaufnahme des Verfahrens ersucht. Die
Beschwerdeführer schlagen einen alternativen Standort „Gesellschaft
I_________“ ca. 500 Meter von O_________ vor, wo die Antenne auf
einem
bestehenden
Gebäude
errichtet
werden
könne.
Die
Beschwerdegegnerin bezeichnet den Standort als ungeeignet, da von
dort aus das Zielgebiet nicht ausreichend versorgt werden könne und
auch S_________ keine bessere Versorgung erhalte. Die Beschwer-
deführer W_________ und X_________ schlagen als Alternative zu
O_________ einen Standort beim Brückenkopf der F_________ vor
und begründen dies mit einer kleineren Strahlungsintensität und einer
besseren Netzabdeckung. Die Beschwerdegegnerin schliesst diesen
Standort aus, da er auf stark abfallendem Terrain liege und ange-
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sichts der topographisch bedingten Interferenzen eine Versorgung
Richtung C_________ kaum möglich sei.
6.6 Der Standort O_________ befindet sich auf einer Verkehrsinsel
und liegt in der Freihaltezone. Nach Art. 81 des Bau- und Zonenre-
glements umfassen die Freihaltezonen unter anderem jene Gebiete,
welche zur Freihaltung von Aussichtslagen, Strassenböschungen,
Gewässerufern und Waldrändern mit einem dauernden Bauverbot
oder mit Baubeschränkungen belegt werden können. Bestehende
Bauten dürfen dort nur umgebaut werden, sofern sie dem Zweck der
angrenzenden Zone nicht widersprechen. Der betroffene Strassenab-
schnitt ist umgeben von der Wohnzone W2 und der Wohnzone W2 2.
Etappe sowie der Landhauszone. Für die geplante Antennenanlage
sollen eine Stützmauer und ein Mast von ca. 25 Meter Höhe erstellt
werden.
6.7 Die Beschwerdegegnerin zeigt in ihrer Standortbegründung eine
Abdeckungslücke für den UMTS-Dienst in den Weilern G_________
und E_________ sowie entlang der Q_________strasse auf. Es ist
aber nach Ansicht des Kantonsgerichts von der Vorinstanz nicht aus-
reichend geprüft worden, ob diese Kapazitätslücke aus funktech-
nischen Gründen nicht auch mit einem oder mehreren Standorten
innerhalb der Bauzone beseitigt werden könnte, wie dies die bundes-
gerichtliche Rechtsprechung zu Art. 24 lit. a RPG verlangt. Der
Standort in der Bauzone beim Sportzentrum wird als funktechnisch
nicht geeignet bezeichnet, jedoch fehlen Abdeckungskarten in der
Standortbegründung, um diese Behauptung zu untermauern. Die bei-
den Masten der Hochspannungsleitung werden von der Beschwerde-
führerin als grundsätzlich gute Lösung bezeichnet, jedoch als Standort
verworfen, da die Hochspannungsleitung demnächst abgebaut werde.
Die DRE hat in ihrer Vormeinung - unter Hinweis auf Art. 24 RPG -
einen Standort an einem Mast der Hochspannungsleitung zur Prüfung
vorgeschlagen, jedoch trotzdem eine positive Vormeinung zum Stand-
ort O_________ abgegeben. Zur Standortbegründung der Beschwer-
degegnerin, und insbesondere deren Begründung für die Ablehnung
der Masten der Hochspannungsleitung als Alternativstandorte, hat
sich die DRE nicht mehr geäussert. Nach den Akten hat weder die
Vorinstanz, noch die Kantonale Baukommission oder die DRE sich mit
der Frage befasst, ob einer der Masten trotz Abbau der Hochspan-
nungsleitung stehen bleiben könnte oder ob die Beschwerdeführerin
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RVJ / ZWR 2015
am Standort des in der Bauzone gelegenen Masts allenfalls einen
eigenen Antennenmast erstellen könnte.
6.8 Der geplante Standort O_________ ist komplett umgeben von
der Bauzone, was die Ausführungen der Beschwerdegegnerin, es
habe kein geeigneter Standort in der Bauzone gefunden werden
können, zweifelhaft erscheinen lässt. Während der Sistierung des Ver-
fahrens haben die Parteien weitere in Frage kommende Standorte
geprüft, genannt werden der Standort „Gesellschaft I_________“ und
der Brückenkopf F_________. Die Beschwerdegegnerin lehnt auch
diese Standorte aus funktechnischen Gründen bzw. wegen ungenü-
gender Abdeckung des Zielgebiets ab. Da keine Simulationen der
Abdeckung für die genannten Standorte vorliegen, kann dies nicht
überprüft werden.
6.9 Die geplante Antenne befindet sich zwar direkt an der Strasse,
wird aber nicht in bestehende Strukturen integriert sondern soll auf
einem ca. 25 Meter hohen, freistehenden Mast montiert werden. Die
Vorinstanz hat den Standort aus Sicht des Ortsbildes als nicht
besonders schützenswert beurteilt. Diese Einschätzung ist im Hinblick
auf Art. 81 BZR (siehe oben E. 6.6) zu überdenken. Die Frage der
ideellen Immission einer so klar sichtbaren Antenne hat die Vorinstanz
nicht in die Interessenabwägung einfliessen lassen.
6.10 Aus oben genannten Gründen rechtfertigt es sich, die Angele-
genheit an die kantonale Baukommission zurückzuweisen, welche die
Standortgebundenheit der geplanten Anlage gemäss Art. 24 RPG
erneut zu prüfen und eine umfassende Interessenabwägung durch-
zuführen hat.