Late fee advance caused inadmissibility of administrative appeal upheldKI-generiert

JUGCIV

A1 12 166

ARRÊT DU 16 NOVEMBRE 2012

Tribunal cantonal du Valais

Cour de droit public

composée de MM. les juges Jean-Pierre Zufferey, président, Jean-Bernard Fournier,

Thomas Brunner

statuant sur

lerecours de droit administratif formé le 9 août 2012 par X___________ ,représenté

par Me A___________

contre

la décision du Conseil d'Etat du 6 juillet 2012, expédiée le 10 juillet 2012, dans l’affaire

opposant le recourant au Service de la circulation routière et de la navigation

(irrecevabilité d’un recours administratif pour paiement hors délai d’une avance de

frais)

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• 2 -

Considérant en fait et en droit

A. Chargé de l’instruction d’un recours administratif du 2 avril 2012 de X___________

contre un retrait de son permis de conduire pour une durée de 12 mois, le Service

administratif et juridique la Chancellerie d’Etat (ci-après le Service) a astreint, le 14 mai

2012, le recourant à régler, dans les trente jours, une avance de frais de 500 fr., sans

quoi ses conclusions seraient déclarées irrecevables (cf. art. 90 de la loi du 6 octobre

1976 sur la procédure et la juridiction administratives – LPJA ; RS/VS 172.6). Cette

ordonnance mentionnait un bulletin de versement qui lui était joint. Elle communiquait

aussi à X___________ les observations de l’autorité attaquée en l’invitant à se

déterminer jusqu’au 15 juin 2012.

B. Le 22 mai 2012, Me A___________ a avisé le Service que X___________ l’avait,

entre-temps, mandaté pour sa défense. Cet avocat annonçait son intention de déposer

un mémoire complémentaire et demandait une copie du dossier. N’ayant rien reçu, il a

réitéré cette requête le 30 mai 2012 ; il voulait notamment qu’on lui remît un double de

l’ordonnance qui avait été adressée à X___________ et semblait avoir fixé à celui-ci

« un délai relativement court », dont il se réservait de demander la prolongation.

C. Le 4 juin 2012, le Service a envoyé à Me A___________ un double du dossier, en

reportant au 2 juillet 2012 le délai de détermination initialement fixé au 15 juin 2012,

tout en refusant de différer l’échéance du délai, imparti le 14 mai 2012 à

X___________, pour payer les 500 fr. d’avance de frais.

Le 13 juin 2012, le mandataire du recourant demanda une prolongation de 10 jours de

ce délai, en alléguant que X___________ n’avait pas reçu le bulletin de versement qui

devait servir au paiement de l’avance de 500 fr. Il priait le Service de lui expédier à

nouveau un bulletin.

Le 25 juin 2012, le Service refusa cette prolongation, le délai en cause étant un délai

légal qui ne pouvait être reporté (art. 12 al. 1 et 90 LPJA).

Ce refus s’est croisé avec une lettre du 25 juin 2012, où l’avocat de X___________

expliquait que ni lui ni son client n’avaient reçu le bulletin de versement sollicité le

13 juin 2012, de sorte que la demande formulée ce jour-là était réitérée. Il soulignait

que son client et lui-même avaient plusieurs fois téléphoné à la Chancellerie pour

qu’elle leur fournisse un tel bulletin.

Le 27 juin 2012, le recourant a renouvelé cette requête en accusant réception de la

lettre du 25 juin 2012 du Service, tout en contestant que le délai de l’art. 90 LPJA fût

réellement un délai légal dont le terme ne pouvait être reporté.

Le 28 juin 2012, X___________ a expédié son mémoire complémentaire, en insistant

pour obtenir un bulletin de versement, sans lequel il était dans l’impossibilité de payer

l’avance de frais.

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• 3 -

Le 6 juillet 2012, le Conseil d’Etat déclara le recours irrecevable en application de

l’art. 90 LPJA.

D. Le 9 août 2012, X___________ a conclu céans à l’annulation de cette décision

d’irrecevabilité et au renvoi de l’affaire au Conseil d’Etat pour jugement sur le fond de

son recours administratif. Il reproche à l’autorité attaquée d’avoir perdu de vue que la

décision incidente du 14 mai 2012 n’était accompagnée d’aucun bulletin de versement,

ce qui l’avait placé dans l’impossibilité de s’acquitter à temps de l’avance imposée. Le

prononcé entrepris était donc entaché de formalisme excessif et de déni de justice, car

il lui faisait indûment subir les conséquences d’une erreur commise par le Service.

Celui-ci avait aussi contrevenu à la bonne foi, parce que les employés qui avaient

répondu à ses appels téléphoniques lui avaient promis l’envoi d’un bulletin versement,

engagement qui n’avait pas été tenu. De plus, le Service n’avait répondu que le 25 juin

2012 à la lettre du 13 juin 2012 de Me A___________, ce qui était une autre atteinte à

la bonne foi et une violation supplémentaire de l’interdiction du formalisme excessif,

X___________ pouvant, en raison des promesses qui lui avaient été faites et de

l’omission du Service d’annexer à son ordonnance du 14 mai 2012 un bulletin de

versement, légitimement s’attendre à ce que sa requête du 13 juin 2012 fut traitée

assez rapidement pour qu’il puisse payer à temps les 500 fr. réclamés, ou à ce qu’on

lui accordât une restitution de délai. Le Conseil d’Etat avait estimé, sur ce point, que le

délai fixé le 14 mai 2012 tombait le 18 juin 2012 et que la requête du 13 juin 2012 était

« hors délai », car elle était arrivée à la Chancellerie le 19 juin 2012 (p. 1, 6ème alinéa,

du prononcé entrepris). En réalité, le respect du délai dépendait de la date d’envoi de

la requête du 13 juin 2012 qui avait été postée le jour même et donc avant le 18 juin

2012 (art. 12 al. 2 et 15 al. 3 LPJA). Le Conseil d’Etat s’était trompé en jugeant

(comme l’avait fait l’ATF 9C_831/2007 du 19 août 2008 cons. 5. 3 ss) que le délai de

l’art. 90 LPJA était un délai légal. Il était, à vrai dire « partiellement dispositif », du

moment que l’art. 90 LPJA n’obligeait pas l’autorité à demander une avance de frais et

donc à impartir, à cet effet, un délai qu’il lui était, d’ailleurs, loisible de raccourcir. Enfin,

tant qu’il n’était pas en possession d’un bulletin de versement, X___________ était

empêché de tenir le délai qui lui avait été assigné pour verser l’avance de 500 fr. Ce

délai aurait donc dû lui être restitué sur la base de l’art. 12 al. 3 LPJA, s’il ne pouvait

être prolongé au vu de son al. 2. Dans ce contexte, la lettre du 19 juin 2012 était une

demande de restitution de délai qui correspondait aux réquisits de l’art. 12 al. 3 LPJA

et devait être accueillie.

Le 12 septembre 2012, le Conseil d’Etat a proposé de débouter X___________ qui a

aussi conclu à des dépens.

E. Le recourant a agi régulièrement ; il a qualité pour recourir afin de faire juger si le

Conseil d’Etat est tombé dans un formalisme excessif en rendant le prononcé

d’irrecevabilité contesté (art. 72, 78 lit. a, 80 al. 1 lit. a-c, 44 al. 1 lit. a, 46 et 48 LPJA).

F. L’art. 12 al. 2 LPJA, applicable en instance de recours administratif (cf. art. 56 al. 1

LPJA), énonce que, sur demande écrite formée avant son expiration, le délai imparti

par l’autorité peut être prolongé. Selon son al. 1, les délais fixés par la loi ne peuvent

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être abrégés ou prolongés que dans la mesure où la loi le prévoit. On lit à l’art. 90

LPJA que l’autorité de recours ou son organe d’instruction peut exiger du recourant

une avance de frais en lui impartissant un délai de 30 jours et en l’avertissant qu’à ce

défaut, elle déclarera le recours irrecevable. Partant, cette norme n’oblige pas ces

autorités à fixer un pareil délai mais, si elles utilisent la faculté que leur laisse ce texte,

elles ne peuvent assigner au recourant un délai d’une durée supérieure ou inférieure à

30 jours. Le délai de l’art. 90 LPJA entre donc dans les prévisions de l’al. 1 de l’art. 12

LPJA et non de son al. 2 (cf. ACDP A1 11 227 du 6 juillet 2012 cons. G).

X___________ se trompe clairement quand il part de l’idée que le délai de l’art. 90

LPJA peut être raccourci : la faculté de l’autorité d’exiger ou non une avance de frais

ne suffit pas à assimiler le délai qu’elle impartit au débiteur à un délai fixé par l’autorité

dans l’acception de l’art. 12 al. 2 LPJA qui ne s’applique que si l’autorité a une marge

de manœuvre quant à la fixation de la durée du délai, mais non quand cette durée est

fixée par la loi. Les objections soulevées sur ce point (pages 6 et 7 du mémoire du

9 août 2012) sont inopérantes.

G. Le droit positif n’institue, pour le délai d’avance de frais, aucune demande de

prolongation analogue à celle décrite à l’art. 12 al. 2 LPJA, d’où suit que le recourant

qui n’a pas versé dans les 30 jours la sûreté exigée de lui dans les formes, respectées

en l’espèce, de l’art. 90 LPJA encourt l’irrecevabilité que prévoit cette disposition.

X___________ ne conteste pas que les 30 jours que le Service lui laissait pour verser

l’avance de 500 fr. s’achevaient le 18 juin 2012, comme l’a dit le Conseil d’Etat. Le

Tribunal se range à leur avis, parce que la décision incidente du 14 mai 2012 est

parvenue à son destinataire le 18 mai 2012, ce qui faisait courir dès le lendemain (19

mai 2012) le délai de 30 jours expirant le dimanche 17 juin 2012, avec cette

conséquence que son échéance se reportait au lundi 18 juin 2012 (art. 15 al. 1 et 2

LPJA).

H. La lettre datée du 13 juin 2012 de Me A___________ au Service estimait

inexactement que le délai à respecter tombait le 14 juin 2012. Elle exposait aussi que

le pli adressé le 14 mai 2012 à X___________ n’incluait pas le bulletin de versement

évoqué dans la décision incidente de ce jour-là, ce qui justifiait, aux yeux du

mandataire du recourant, l’octroi d’une prolongation de 10 jours pour le règlement de

l’avance de 500 fr. Me A___________ allègue avoir posté le 13 juin 2012 sa lettre

portant cette date et que le Service a reçue le 19 juin 2012 (ce que confirme un tampon

sur cette pièce), avant de refuser, le 25 juin 2012, de prolonger le délai légal fixé le 14

mai 2012. A l’avant-dernier alinéa de la page 1 de sa décision, le Conseil d’Etat

confirme ce refus en soulignant que l’information donnée par Me A___________ sur

l’absence du bulletin de versement n’est arrivée que le 19 juin 2012, et donc une fois

écoulé le délai dont la prolongation sur demande était ainsi exclue (cf. art. 12 al. 2

LPJA). Au dernier paragraphe de cette page 1 et au deuxième de la page suivante,

l’autorité attaquée écrit qu’assisté d’un avocat, X___________ ne pouvait ignorer le

risque qu’il prenait en omettant de respecter le délai de l’art. 90 LPJA, et qu’il ne

pouvait se prévaloir de l’art. 12 al. 3 LPJA, selon lequel un délai peut être restitué

lorsque l’intéressé fait valoir par écrit des motifs suffisants dans les dix jours dès que

l’empêchement d’agir a cessé. X___________ se plaint d’une violation de cette

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• 5 -

disposition : il soutient avoir sollicité, le 13 juin 2012, une prolongation ou une restitu-

tion de délai. A l’écouter, les circonstances qu’il avait alléguées le 13 juin 2012 étaient

des motifs entrant dans les prévisions de l’art. 12 al. 3 LPJA (p. 7 du mémoire du

9 août 2012).

I. Le délai de l’art. 90 LPJA n’étant, on l’a vu, pas susceptible d’être prolongé dans les

formes de l’al. 2 de l’art. 12 LPJA, seul l’al. 3 de ce dernier entre en ligne de compte.

J. Il se sert de l’expression « empêchement d’agir » qui se retrouve dans plusieurs lois

fédérales où elle est couramment comprise comme prescrivant de ne restituer un délai

que si son inobservation n’est pas due à une erreur, à un choix délibéré ou à un autre

manquement de la partie, qui doit s’être trouvée dans un empêchement « non fautif »

(cf., p. ex. ATF n. p. 9C_312/2011 du 16 novembre 2011 cons. 5).

K. Il est superflu de rechercher si la décision incidente du 14 mai 2012 était accom-

pagnée du bulletin de versement dont il y était question ou si cette annexe faisait

défaut.

Si l’on part de l’idée que ce bulletin manquait, on doit aussi constater que la procu-

ration délivrée par le recourant à son avocat paraît dater des dix derniers jours d’avril

2012, mois indiqué par « 04 », le jour étant indiqué par un chiffre 2 accompagné d’un

autre qui paraît être un 7 ou un 2. Dans ce document, la rubrique spécifiant l’affaire

pour laquelle l’avocat est mandaté n’a pas été complétée. Ladite procuration

accompagnait néanmoins la lettre du 22 mai 2012 de Me A___________ demandant

une copie du dossier, ce qui pourrait dénoter que X___________ a chargé ce jour-là

son mandataire de le défendre. En ce cas, la procuration aurait été signée le 22 mai

2012 par X___________ qui se serait trompé en la datant d’avril plutôt que de mai. Si

l’on s’en tient à cette solution, Me A___________ représentait son client depuis le 22

mai 2012.

Cette représentation avait pour conséquence d’astreindre, au même titre que son

client, à veiller à ce que l’avance de frais exigée de X___________ soit payée à temps

sur le compte du créancier de cette sûreté. En raison du rapport de représentation

directe qu’est la relation client/avocat, aucun d’entre eux ne peut tabler sur une faute

de l’autre pour justifier une inobservation du délai prévu par des normes semblables ou

analogues à l’art. 90 LPJA (ATF 2C_511/2009 du 18 janvier 2010 cons. 5.3). Il s’ensuit

que l’un des devoirs de l’avocat est de s’entendre avec son mandant sur le choix entre

les multiples possibilités qui existent, à ce propos, dans la pratique des relations

avocat/client (paiement de l’avance par le mandant ou par l’avocat, une fois celui-ci

provisionné etc. ; cf. ATF 2C_911/2010 du 7 avril 2011 cons. 3).

Il est constant que Me A___________ a reçu le 5 juin 2012 la lettre du 4 juin 2012 du

Service qui répondait aux siennes des 22 mai et 30 mai 2012 en lui remettant une

copie du dossier et en lui signalant clairement que le délai de fourniture d’avance de

frais était maintenu (cf. fiche de suivi d’envoi postal dans le dossier du Conseil d’Etat).

Ce détail devait inciter Me A___________ à vérifier si les précautions qu’il avait prises

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• 6 -

à ce sujet garantissaient que l’avance serait réglée en temps voulu. Or, la seule

mesure qu’il a adoptée sur ce point a été la demande de prolongation de délai du

13 juin 2012. Mais cette requête était vouée à l’échec, du fait qu’elle reposait sur la

prémisse juridiquement inexacte que le délai de l’art. 90 n’était pas un délai légal non

prolongeable.

Partant, force est de juger que, dans l’hypothèse la plus favorable au recourant (soit

celle où le Service aurait omis de glisser un bulletin de versement dans l’enveloppe où

X___________ a trouvé la décision incidente du 14 mai 2012), le non-versement de

l’avance de frais dans le délai à tenir en l’espèce (autrement dit jusqu’au 18 juin 2012)

a sa cause dans une erreur de son mandataire dans le choix, par le mandataire, de la

démarche qu’il a entreprise pour remédier à l’absence du bulletin de versement (cf.

ATF précités).

L. Une telle omission du Service est, au surplus, assimilable à une notification irrégu-

lière de la décision incidente du 14 mai 2012. En effet, si une décision impose à un

administré une obligation qu’il doit exécuter au moyen d’une annexe que l’autorité

mentionne dans sa décision en spécifiant qu’il l’envoie à l’intéressé simultanément à

cette décision, l’oubli de joindre cette annexe est un manquement comparable à ceux

que désigne l’expression « notification irrégulière », p. ex. ceux consistant à ne pas

motiver une décision ou à taire l’existence d’une voie de droit qui doit être indiquée.

Ces trois éventualités ont ceci de commun qu’elles sont préjudiciables à l’exercice d’un

droit d’un particulier qui ne peut se défendre valablement tant s’il ignore les motifs

d’une décision que s’il ne sait quelle autorité il doit saisir et dans quelles formes il doit

le faire (cf., p. ex., T. Tanquerel, Manuel de droit administratif, n° 1575 ss), ou sur quel

compte une avance de frais doit être payée dans un délai assorti d’une possible

irrecevabilité (art. 90 LPJA).

Attendu les art. 80 al. 1 lit. d, 56 al. 2 et 31 LPJA, une notification irrégulière ne doit

entraîner aucun préjudice pour les parties, étant bien entendu que ces dernières ou

ceux qui les représentent doivent, de leur côté, se préoccuper de défendre à temps les

droits qu’ils pensent être lésés et se renseigner sur les possibilités d’attaquer la

décision irrégulièrement communiquée (cf., p. ex., ATF 134 I 202 ss cons. 1.3.1). Ces

informations obtenues, ils doivent s’efforcer d’agir dans un délai encore conciliable

avec la bonne foi (art. 5 al. 3 Cst féd.), car l’art. 31 LPJA et les dispositions dont il

s’inspire n’ont pas à s’interpréter comme autorisant les administrés à différer à leur gré

leurs démarches en vue de la sauvegarde de leurs droits (cf., p. ex., ATF 2C_71/2012

du 26 avril 2012 cons. 2.2.2 ; ACDP A1 12 69 du 13 juillet 2012 cons. E ; B. Bovay,

Procédure administrative p. 373 ; T. Tanquerel, op. cit., n° 901 et la jurisprudence

citée).

M. X___________ ne prétend pas avoir attendu de consulter un avocat pour

s’apercevoir que manquait le bulletin de versement dont parlait la décision incidente du

14 mai 2012 ou pour comprendre la portée de cette décision. Cela ne serait d’ailleurs

pas crédible. Il devait donc savoir que, plus il tardait à réclamer un bulletin de

versement, moins il avait de chances d’éviter l’irrecevabilité qu’allait entraîner un

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• 7 -

paiement hors délai de l’avance de 500 fr. Il ne pouvait ainsi lui échapper que, s’il ne

réclamait pas lui-même ce bulletin de versement, il devait au minimum en charger son

mandataire qui devait, le cas échéant, s’en occuper dans le cadre de la représentation

qu’il assumait (let. K ci-dessus).

Ces obligations sont manifestement restées lettre morte : l’envoi d’un bulletin de

versement n’a été demandé par écrit que le 25 juin 2012, dans une lettre qui fait état

de plusieurs coups de téléphone antérieurs (non autrement datés), sans qu’on sache

quels employés de la Chancellerie ont été les interlocuteurs de X___________ et/ou

de Me A___________, lequel a, le 28 juin 2012, fait état d’une promesse d’une

secrétaire, sans dire qui elle était ni quand la conversation a eu lieu. Il n’y a pas motif

d’admettre que cette promesse se situait avant la fin du délai dont il s’agit (18 juin

2012 ; let. H ci-dessus), du moment que la lettre du 25 juin 2012 alléguait des

entretiens téléphoniques, non une promesse émise à leur occasion.

N. Le recours de droit administratif du 9 août 2012 est rejeté (art. 80 al. 1 lit. e et 60 al.

1 LPJA).

O. Les dépens sont refusés au recourant qui paiera un émolument de justice de

800 fr., débours inclus (art. 89 al. 1 et 91 al. 1 LPJA ; art. 3, 11, 13, 25 de la loi du

11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités judiciaires ou

administratives – LTar ; RS/VS 173.8).

Par ces motifs,

rejette le recours ;

dit que X___________ paiera 800 fr. de frais de justice ;

lui refuse les dépens ;

communique le présent arrêt à Me A___________, pour X___________, et au

Conseil d'Etat

Sion, le 16 novembre 2012.