Building permit validity and secondary residence quotasKI-generiert

Constructions – ATC (Cour de droit public) du 17 novembre 2011 – A1 2011 148

Validité d’une autorisation de construire

– Admissibilité du renvoi, en dehors de toute procédure du droit des construc-

tions, de l’étude de questions techniques à des organes cantonaux qui n’émettent

que des préavis (art. 60 al. 1 LPJA, art. 42 al. 1 et 3, 44, 57 al. 4 OC, art. 2 al. 1 LC;

consid. 2).

– Résidences secondaires : exigences du RQC en matière d’inscriptions au registre

foncier et de contingentements futurs (art. 13 al. 2 et 4 et 19 al. 1 RQC ; consid. 3).

Réf. CH :

Réf. VS : art. 60 LPJA, art. 42 OC, art. 44 OC, art. 57 OC, art. 2 LC

Gültigkeit einer Baubewilligung

– Zulässigkeit der Rückweisung ausserhalb des Baubewilligungsverfahrens an die

zur Abgabe von Vormeinungen zuständigen kantonalen Dienststellen zwecks

Abklärung technischer Fragen (Art. 60 Abs. 1 VVRG, Art. 42 Abs. 1 und 3, Art. 44,

Art. 57 Abs. 4 BauV, Art. 2 Abs. 1 BauG ; E. 2).

– Zweitwohnungsbau : kommunale Vorschriften betreffend Grundbucheintragun-

gen und künftige Kontingentierungen (E. 3).

Réf. CH :

Réf. VS : Art. 60 VVRG, Art. 42 BauV, Art. 44 BauV, Art. 57 BauV, Art. 2 BauG

Résumé des faits

A. Le 9 avril 2009, Y. déposa une demande d’autorisation de

construire sur les parcelles nos 767 et 1125, plans nos 15 et 16, du cadas-

tre de la commune de A., propriétés de Z. La demande mentionnait que

ces biens-fonds classés en zone à bâtir avaient été promis à la vente à Y.

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Le projet visait à construire vingt-cinq appartements, répartis dans

cinq immeubles semblables (A à E), habitables sur trois niveaux et

dotés de parkings souterrains totalisant 42 places, accessibles par une

même rampe enterrée. Outre le couvert protégeant cet accès, il était

aussi prévu de construire, à l’est, un sixième immeuble (F), plus petit,

destiné à l’habitation individuelle.

Le 6 janvier 2010, le conseil communal de A. délivra à Y. deux auto-

risations de construire, l’une pour les bâtiments A à E et pour le cou-

vert d’accès aux parkings souterrains et l’autre pour le bâtiment F,

assorties de conditions générales et particulières ressortant notam-

ment de la synthèse du 27 août 2009 qui résumait les prises de position

des organes cantonaux consultés. Les oppositions, dont celle de X.,

furent rejetées à cette occasion.

B. X. contesta ces deux autorisations de construire devant le

Conseil d’Etat, le 18 février 2010. Le 2 août suivant, l’organe d’instruc-

tion de l’exécutif cantonal suspendit la procédure, dans l’attente de

modifications du projet annoncées par Y. Celui-ci déposa, le 10 septem-

bre 2010, de nouveaux plans qui laissaient les caractéristiques princi-

pales du projet inchangées. Les modifications concernaient notam-

ment la façade ouest du bâtiment A, rendue incombustible, les balcons

et avant-toits des bâtiments A, C, D et E, dont les dimensions étaient

légèrement diminuées afin de respecter les directives de l’Association

des établissements cantonaux d’assurance-incendie (ci-après : AEAI),

ainsi que l’installation d’un système de ventilation mécanique dans les

parkings souterrains.

Ces nouveaux documents furent transmis à la commune de A. et à

X. le 14 septembre 2010. Ceux-ci se déterminèrent.

Le 1er juin 2011, le Conseil d’Etat rejeta le recours et décida que le

projet devait être réalisé selon les derniers plans déposés par Y., sous

réserve que ceux-ci obtiennent l’accord, avant le début des travaux, de

l’Office cantonal du feu (ci-après : OCF) et du Service de protection de

l’environnement (ci-après : SPE). Il estima en particulier que les autori-

sations de construire avait été délivrées conformément aux disposi-

tions du règlement intercommunal des quotas et du contingentement

du 16 mars 2007, approuvé en Conseil d’Etat le 19 décembre 2007

(ci-après : RQC), ainsi qu’aux normes AEAI, dont les implications

concrètes sur le projet de Y. devaient être vérifiées par l’OCF avant le

début des travaux, ainsi que cela ressortait du préavis positif que cette

autorité avait émis sous conditions. Enfin, il releva que, suite aux com-

pléments apportés par le constructeur en février 2011, les questions de

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bruit et de calcul de la densité étaient réglées et considéra que les

griefs soulevés en matière de protection de l’air n’étaient pas étayés et

pouvaient être écartés, compte tenu du préavis positif émis sous

conditions par le SPE.

C. Le 7 juillet 2011, X. conclut céans, sous suite de dépens, princi-

palement à l’annulation de cette décision, subsidiairement au renvoi de

la cause au Conseil d’Etat pour nouvelle décision.

Droit

(...)

2. a) En premier lieu, X. fait grief au Conseil d’Etat d’avoir rejeté son

recours administratif tout en ayant autorisé les modifications appor-

tées au projet par le constructeur Y. en cours de procédure, les 10 sep-

tembre 2010 et 11 février 2011, et en réservant l’approbation ultérieure

de l’OCF et du SPE. A le suivre, l’exécutif cantonal aurait dû admettre

le recours et renvoyer la cause à la commune, afin que ces modifica-

tions soient étudiées par les organes cantonaux précités avant la déli-

vrance d’une nouvelle autorisation de construire ou, à tout le moins,

requérir l’approbation de ceux-ci avant de statuer. Selon lui, la solution

adoptée par le Conseil d’Etat contrevient aux art. 60 al. 1 de la loi du

6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA;

RS/VS 172.6) et 57 al. 4 de l’ordonnance du 2 octobre 1996 sur les

constructions (OC ; RS/VS 705.100) et viole son droit d’être entendu.

b) L’art. 60 al. 1 LPJA prévoit que, lorsque l’autorité de recours

entre en matière, elle peut statuer elle-même sur le fond ou renvoyer le

dossier avec des instructions obligatoires à l’autorité inférieure pour

que celle-ci se prononce à nouveau. Cela signifie que, lorsqu’il est

nécessaire de modifier la décision attaquée, l’autorité de recours a la

faculté soit de la réformer, soit de l’annuler et de renvoyer la cause ; le

pouvoir d’appréciation dont elle dispose en vertu de cette disposition

est large (J.-C. Lugon, Quelques aspects de la loi valaisanne sur la pro-

cédure et la juridiction administratives, in RDAF 1989 p. 249 ; B. Bovay,

Procédure administrative, p. 433 s.). Celle-ci ne prévoit en effet aucune

situation particulière dans laquelle le Conseil d’Etat devrait axer son

choix sur la cassation plutôt que la réforme. Il s’ensuit que le recou-

rant ne peut pas s’en prévaloir céans comme il le fait, afin de soute-

nir que la solution choisie par cette autorité était illégale. La déci-

sion de réforme prise par le Conseil d’Etat, modifiant l’autorisation de

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construire communale en fonction des nouveaux plans au dossier,

entre dans les prévisions de l’art. 60 al. 1 LPJA et n’est, sous cet angle,

pas critiquable.

c) Selon l’art. 57 al. 4 OC, «si la modification du projet intervient

durant la procédure de recours, l’autorité compétente, la partie

adverse et les tiers concernés par la modification doivent être enten-

dus. L’autorité de recours peut renvoyer l’affaire à l’instance inférieure

pour suite utile». Les plans et autres documents déposés le 10 septem-

bre 2010 ont été transmis au recourant quatre jours plus tard et celui-

ci s’est déterminé à cet égard, le 6 octobre suivant. L’intéressé a égale-

ment pu exposer son point de vue sur les modifications du 11 février

2011, le 10 mars suivant. Partant, force est d’admettre que, durant l’ins-

truction du recours administratif, le droit d’être entendu de X. a été

pleinement respecté.

d) Celui-ci conteste la liberté laissée par le Conseil d’Etat à l’OCF

et au SPE sur certaines modifications apportées au projet de Y. Il relève

que cette solution revient à l’empêcher de se déterminer sur les avis

de ces deux organes cantonaux, puisque ceux-là seront délivrés au

constructeur ultérieurement, en dehors de toute procédure. Le pre-

mier point litigieux concerne la façade ouest du bâtiment A, que les

plans déposés par Y. le 10 septembre 2010 présentent comme incom-

bustible, ce que conteste le recourant. Le Conseil d’Etat n’a pas tran-

ché cette question, laissant à l’OCF le soin de déterminer si les moda-

lités de construction proposées étaient suffisantes au regard des

normes AEAI ou s’il fallait en imposer d’autres. Le second point

contesté a trait à la ventilation mécanique que Y. prévoit d’installer

pour chaque parking souterrain et au sujet de laquelle le Conseil d’Etat

a laissé au SPE la charge d’en vérifier les conditions, notamment en

matière de protection contre le bruit et de protection de l’air. Cette

manière de procéder, qui a pour conséquence le renvoi du dossier pour

compléments à des organes cantonaux spécialisés, en dehors de toute

procédure du droit des constructions, ne peut pas être admise. Les

modifications apportées par Y. à ce projet auraient dû conduire le

Conseil d’Etat soit à consulter l’OCF et le SPE avant de prendre une

décision complétant l’autorisation de construire, soit à renvoyer le

dossier à la commune de A. afin que celle-ci se charge d’obtenir ces

compléments et rende une décision complémentaire sur le permis de

bâtir. Ces deux options étaient les seules qui permettaient l’examen néces-

saire des nouveaux éléments du projet par les autorités spécialisées

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compétentes, dans le cadre d’une procédure formelle d’autorisation

de construire à l’issue de laquelle le Conseil d’Etat, ou le conseil com-

munal, auraient pu se prononcer sur un dossier complet. A défaut, la

solution choisie en l’occurrence laisse incertains trop d’éléments qui

ne peuvent être tranchés par les seuls organes cantonaux précités,

lesquels n’émettent que des préavis (art. 42 al. 1 et 3 OC) et ne sont

pas des autorités habilitées à délivrer un permis de bâtir (art. 2 al. 1

de la loi du 8 février 1996 sur les constructions – LC ; RS/VS 705.1 et

art. 44 OC) ou à en moduler les conditions en respectant les formes y

relatives.

e) Sur ce point, le recours doit être admis et l’affaire renvoyée à la

commune qui devra consulter l’OCF et le SPE, au sujet des modifica-

tions du projet présentées par Y. devant le Conseil d’Etat, et rendre, sur

la base de cette consultation et après avoir entendu le recourant

conformément à l’art. 57 al. 4 OC, une décision complémentaire, dans

les formes de cette disposition ou à la suite d’une nouvelle demande,

susceptible de recours.

3. a) Cette solution de renvoi à la commune se justifie également

pour d’autres illégalités qui frappent, elles, l’autorisation de construire

délivrée pour les bâtiments A à E et pour le couvert d’accès aux par-

kings souterrains. Celles-ci concernent l’application des art. 13 al. 2 et

4 et 19 al. 1 RQC, dont le recourant invoque à juste titre la violation.

b) Conformément à l’art. 13 al. 2 RQC, l’affectation en tant que rési-

dence principale doit être garantie par une mention au registre foncier

en faveur de la commune comprenant une interdiction de changement

d’affectation et une restriction du droit d’aliéner, avant l’octroi de l’au-

torisation de construire. De plus, selon l’art. 13 al. 4 RQC, les PPE doi-

vent être constituées avant la délivrance de l’autorisation de bâtir. Or,

en l’occurrence, aucune mention ni PPE n’ont été inscrites au registre

foncier de Sierre. L’autorisation de construire délivrée par la commune

de A. pour les bâtiments A à E, lesquels sont soumis aux règles des quo-

tas, rappelle sous point 2.4.1b les exigences posées par les dispositions

précitées sans pourtant les appliquer concrètement. Partant, la Cour

ne peut que constater que cette décision n’est pas conforme à la lettre

claire de l’art. 13 al. 2 et 4 RQC. Les circonstances particulières du cas

d’espèce qu’évoquent les autorités précédentes et Y., lequel n’est pas

propriétaire des nos 767 et 1125, ne peuvent justifier ce procédé qui

revient à contourner des règles strictes du RQC dont la Cour de céans

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et le Tribunal fédéral ont déjà eu l’occasion d’affirmer la validité

(cf. ATF 135 I 233 ; ACDP A1 2008 22 à 27 et A1 2008 32 du 29 août 2008).

Promises à la vente à Y. par les propriétaires actuels, ces parcelles pou-

vaient faire l’objet des inscriptions qu’exigent les dispositions préci-

tées, d’entente entre les cocontractants.

c) Selon l’art. 19 al. 1 RQC, lorsque le contingent annuel communal

est insuffisant pour la construction d’un projet, l’autorisation de

construire est différée. L’autorisation de construire est délivrée seule-

ment quand le requérant dispose du contingent nécessaire, y compris

les avances de l’année suivante. Des provisions sur des contingents

futurs sont interdites sous réserve de l’art. 20 al. 2 RQC, lequel autorise

le conseil communal à attribuer une avance de contingent sur l’année

suivante dans l’objectif de favoriser des réalisations rationnelles pour

de grands projets.

Dans le permis de bâtir délivré le 6 janvier 2010 pour les bâtiments

A à E, la commune a autorisé Y. à utiliser les contingents suivants

(condition 2.4 in fine) :

2009 - 2010 : 1’464 m2 de résidence secondaire (Immeubles A à C)

2011 - 2012 : 954 m2 de résidence secondaire (Immeubles D et E)

Il y est mentionné que, dans chacun des bâtiments A à D, quatre

appartements totalisant 510,50 m2 seront utilisés comme résidences

secondaires ; dans le bâtiment E, ce sera le cas de trois appartements

totalisant 376 m2. La surface de résidences secondaires atteint donc

2’418 m2 (4 x 510,50 = 2’042 + 376 = 2’418). A teneur de l’art. 10 al. 1 RQC,

le contingent de résidences secondaires annuel à réaliser dans le «sec-

teur station» est de 8’000 m2 pour les années 2009 et suivantes ; la com-

mune de A. a droit à une part de 30,49%, soit près de 2’439 m2 par

année. Le tableau résumant l’état du contingentement des résidences

secondaires, produit le 6 septembre 2011, montre que la commune a

alloué, dès l’année 2009, un contingent annuel de 732 m2, pour les

grands projets comme celui dont il est question, le solde étant attribué

à de plus petits projets. Ce tableau indique qu’en 2009, 2010 et 2011,

l’ensemble du contingent annuel destiné à ces grands projets a été uti-

lisé pour celui de Y., totalisant ainsi 2’196 m2 (732 x 3 = 2’196); la part

restante pour atteindre les 2’418 m2 a été prévue sur le contingent 2012

(2’418 - 2’196 = 212 m2 [recte : 222 m2]). La mention figurant dans le per-

mis de bâtir est donc correcte (1’464 + 964 = 2’418) ; celle figurant dans

le tableau devra être rectifiée pour l’année 2012.

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A la délivrance du permis de bâtir, le 6 janvier 2010, la commune

de A. était autorisée à prévoir, en faveur de Y., une avance sur le contin-

gent 2011 (art. 20 al. 2 RQC). Dans la mesure où cette disposition n’au-

torise qu’une avance sur l’année suivante et que l’art. 19 al. 1 RQC inter-

dit toutes autres provisions sur les contingents futurs, la commune ne

pouvait en revanche pas octroyer, à l’époque, une avance sur le contin-

gent 2012, cela d’autant moins que le permis a été délivré en tout début

d’année. Il en découle que le permis de bâtir viole aussi cette disposi-

tion. Le renvoi du dossier à la commune devrait permettre à celle-ci de

corriger cette illégalité par l’octroi d’une autorisation de construire

complémentaire qui, délivrée à fin 2011 ou en 2012, pourrait tabler sur

le contingent 2012 sans contrevenir à l’art. 19 al. 1 RQC.

d) Il s’ensuit que le recours de X. doit également être admis sur ce

point. La commune, à qui le dossier est renvoyé pour décision complé-

mentaire, devra vérifier, avant de se prononcer à nouveau, que les

réquisits de l’art. 13 al. 2 et 4 RQC sont remplis et préciser de quelle

manière l’attribution de contingent à ce projet respecte l’art. 19 al. 1

RQC.

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