Standing and mootness in challenge to communal planning changeKI-generiert

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Aménagement du territoire

Raumplanung

ACDP du 19 janvier 2007, Y. et consorts c. CE

Plans d’affectation communaux ; équipement des zones à bâtir

– Réquisits de la qualité pour recourir au sens de l’art. 33 al. 3 LAT (consid. 2).

– Application à une affaire de modification d’un plan de structuration prévu par un

règlement communal, mais que la municipalité abandonne pendant la procédure

de recours au Conseil d’Etat introduite par des opposants à cette modification;

si ces opposants sont des tiers, propriétaires de terrains voisins du périmètre du

plan, et si celui-ci n’est pas décisif pour les possibilités de construire dans la

zone, les recourants n’ont plus d’intérêt au jugement de leur recours, ni à un

constat de la validité ou de l’invalidité du plan (consid. 3).

– Si, parallèlement à cette procédure de recours, les voisins s’étaient opposés à une

demande de permis de bâtir sur des terrains inclus dans ce plan de structuration

en invoquant des griefs relatifs à l’équipement, ils ne peuvent, non plus, exiger

que le Conseil d’Etat continue à examiner leur recours contre la modification du

plan de structuration, même si celui-ci a été abandonné parce que le Conseil com-

munal estimait que son périmètre était désormais suffisamment équipé pour pas-

ser en zone d’équipement prioritaire (consid. 4).

– Les décisions communales en matière d’équipement ne peuvent généralement

donner lieu à recours (consid. 4b).

– Le point de savoir si un terrain en zone constructible est suffisamment équipé

(art. 22 lit. B. LAT) peut être examiné dans le contentieux de l’autorisation

de bâtir (consid. 4c).

– Sort des frais et dépens de l’instance de recours administratif (consid. 5).

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Kommunale Zonennutzungspläne ; Erschliessung der Bauzonen

– Anforderungen an die Beschwerdelegitimation gemäss Art. 33 Abs. 3 RPG (E. 2).

– Fall einer Änderung eines kommunalen Gestaltungsplans, den die Gemeinde im

von den Einsprechern gegen diese Änderung beim Staatsrat eingeleiteten Verfah-

ren aufgibt. Sind diese Einsprecher Eigentümer von in der Nähe des Planperime-

ters gelegenen Parzellen, und hängen die Überbauungsmöglichkeiten nicht von

diesem Plan ab, haben die Beschwerdeführer kein Rechtsschutzinteresse mehr

an der Feststellung der Gültigkeit oder Ungültigkeit des Plans (E. 3).

– Haben die Nachbarn, parallel zu diesem Beschwerdeverfahren, gegen ein Bauvor-

haben auf innerhalb dieses Gestaltungsplans gelegenen Parzellen eingesprochen

und dabei Rügen betreffend die Erschliessung erhoben, können sie ebenfalls

nicht verlangen, dass der Staatsrat ihre Beschwerde gegen die Änderung des

Gestaltungsplans weiter prüft, selbst wenn der Gemeinderat diesen in der Mei-

nung aufgab, der betreffende Perimeter sei bereits genügend erschlossen, um in

eine vollerschlossene Zone eingeteilt zu werden (E. 4).

– Verfügungen der Gemeinde betreffend Erschliessung unterliegen grundsätzlich

nicht der Beschwerde (E. 4b).

– Die Frage, ob ein in der Bauzone gelegenes Grundstück genügend erschlossen ist

(Art. 22 lit. B. RPG), kann im Einspracheverfahren gegen die Baubewilligung

geprüft werden (E. 4c).

– Kosten und Parteientschädigung im Verwaltungsbeschwerdeverfahren (E. 5).

Faits

A. V. possède, sur le territoire de la commune de X., plusieurs par-

celles au lieu-dit A. que le règlement communal de constructions et de

zones voté en conseil général le 21 juin 1988 et approuvé en Conseil d’Etat

le 28 juin 1989 (RCCZ) range en zone d’habitat individuel coteau sensible

(IS) au sens de son article 95, mais dont il diffère l’équipement dans le sec-

teur de L. en application de l’article 65 RCCZ, de sorte que ce secteur n’est

pas une zone d’équipement prioritaire régie par l’article 64 (cf. consid.

4b).

En juin 2002, B. SA, sollicita l’approbation d’un plan de structura-

tion (cf. art. 60 RCCZ et consid. 3b ci-après) de parcelles appartenant

à V., décision qu’elle obtint du conseil communal le 25 juillet 2002,

après une enquête publique demeurée sans opposition.

B. Une demande de modification de ce plan, laquelle prévoyait ini-

tialement 10 villas fut ensuite publiée au Bulletin officiel (B.O.) et sou-

leva l’opposition des 3 enfants de Y. qui concluaient, le 31 octobre 2004,

à la reconsidération du plan de structuration approuvé en 2002, au res-

pect des prescriptions de la zone IS afin de préserver un des derniers

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sites intacts du coteau, et au refus de la modification requise qui per-

mettrait l’implantation injustifiée de constructions dans un ordre

contigu. Y. était propriétaire de la parcelle n° 4439, pré et garage de

267 m2, qui se trouve au nord du périmètre du plan, au-delà de la route

de L., dans la même zone de construction d’équipement différé que les

surfaces comprises dans le plan de structuration. Y. avait aussi le n° 25

(8824) du cadastre de Z., qui, bâti d’une villa, jouxte le nord de l’une de

ses parcelles sur la commune de X. et fait partie de la zone résidentielle

R 30 de celle de Z. Y. a cédé ses parcelles à ses enfants, par acte de par-

tage inscrit au registre foncier le 4 mai 2005.

Par décision du 12 mai 2005, le conseil communal de X. constata

que la modification du plan de structuration ne prétéritait, ni

ne remettait en question le plan adopté en 2002: il adopta la nouvelle

assiette d’implantation des bâtiments et décida de ne pas retenir les

oppositions formulées notamment par les frère et sœurs Y., citant à ce

propos les arguments déposés par le promoteur le 17 février 2005.

C. Le recours déposé par Y. et consorts au Conseil d’Etat le 21 juil-

let 2005 concluait à l’annulation de la décision communale du

12 mai 2005 notifiée le 22 juin suivant ; il invoquait le défaut de motiva-

tion du rejet de leur opposition, l’incompétence tenant à l’illégalité de

la procédure suivie pour accorder une importante augmentation de

l’indice de densité, une mauvaise application des articles 60 et 65

RCCZ, et finalement la méconnaissance des dispositions sur l’équipe-

ment de la zone à bâtir et du principe de prévention applicable lors

d’un projet de lotissement.

En séance du 7 septembre 2005, le conseil communal de X. nota

que la zone d’aménagement différé de A. était maintenant équipée et il

décida de la classer en zone d’équipement prioritaire, conformément

à l’article 66 RCCZ, observant que le plan de structuration n’était plus

obligatoire au sens de l’article 60 let. d RCCZ.

Se fondant sur cette décision, la chancellerie municipale proposa,

le 19 octobre 2005, de constater que le recours était devenu sans objet.

Nonobstant l’opposition exprimée par les recourants le 10 novem-

bre 2005, le Conseil d’Etat classa ce recours le 30 août 2006, mettant les

dépens à la charge de la commune de X. au motif que la décision du

7 septembre 2005 équivalait à un retrait pur et simple de la décision du

12 mai 2005 dont la procédure n’avait, à première vue, pas été menée

selon les réquisits de l’article 60 let. c RCCZ.

D. Considérée comme un recours contre la décision du 7 septem-

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bre 2005, la détermination du 10 novembre 2005 des recourants a

donné lieu à une réponse où la commune de X. estimait, le 1er décem-

bre 2005, que ceux-ci n’étaient pas touchés par ce prononcé qui consta-

tait l’équipement du secteur et la nécessité de reconnaître ce dernier

comme prioritaire. Dans ses observations du 2 décembre 2005, B. SA

s’exprimait au sujet de l’opportunité de l’ouverture à la construction

de la zone de A. et doutait que le propriétaire d’un bien-fonds extérieur

à un périmètre pût se plaindre d’un changement du degré de priorité

ou de questions en relation avec un programme d’équipement de ter-

rains à bâtir. Un nouvel échange d’écritures révéla que les recourants

avaient fait opposition, en décembre 2004, à un projet de construction

sur la parcelle n° 5452 (zone d’implantation E., selon projet d’implanta-

tion et d’organisation du secteur joint à une promesse de vente du 30

juillet 2004) sis à l’extrémité est du périmètre où étaient prévues 11

implantations de villas.

Par décision du 30 août 2006, le Conseil d’Etat a déclaré irreceva-

ble le recours du 10 novembre 2005. Il retint que la législation n’ins-

taure aucun droit d’intervention d’un voisin en matière d’équipement

d’un terrain et que le conseil communal examine librement si les condi-

tions du passage d’une zone d’aménagement différé à une zone priori-

taire sont remplies. De plus, la décision communale ne modifiait pas le

statut constructible de la zone et ne préjugeait pas de l’examen qui

devrait être effectué à propos de l’équipement d’une parcelle lors

d’une demande de permis de bâtir. Dès lors, les recourants n’étaient

pas plus touchés que la généralité des administrés par la décision prise

et ils pouvaient faire valoir leurs griefs relatifs à l’équipement et à la

validité du plan de 2002 dans les procédures d’adoption de plans d’af-

fectation spéciaux et/ou d’autorisation de bâtir à venir.

E. Contre cette décision du Conseil d’Etat qui leur a été notifiée le

7 septembre 2006, Y. et consorts ont recouru céans le 9 octobre 2006

en concluant à son annulation avec suite de frais et dépens à la charge

de la commune de X. Ils font valoir que l’autorité attaquée a inexacte-

ment constaté les faits en retenant que la commune de X. n’avait pas

traité du plan de structuration adopté en 2002, du moment que sa déci-

sion déclarait précisément que ce plan n’était plus obligatoire et que

cette question importait pour le sort de l’opposition au projet sur la

parcelle n° 5452. Eu égard à ce dossier de construction pendant, la dis-

cussion sur l’équipement des terrains leur paraît essentielle dans la

présente procédure, ce d’autant plus que la commune n’a pas produit

de plan d’équipement ; ils prétendent que la décision critiquée viole les

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articles 11, 12, 14 et 19 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménage-

ment du territoire (LAT ; RS 700), que le dossier doit être renvoyé au

Conseil d’Etat pour décision au fond et, qu’en tout état de cause, les

frais de la décision du 30 août 2006 auraient dû être mis à la charge de

la commune, comme ceux du prononcé du 19 octobre 2005 qui tirait

plus logiquement les conséquences de la révocation statuée le 7 sep-

tembre 2005 par la municipalité.

Le Conseil d’Etat propose le rejet du recours le 25 octobre 2006

(...).

Droit

(...)

2. a) En matière d’aménagement du territoire, la procédure de

recours est régie par le droit cantonal (art. 25 al. 1 LAT). L’article 33 al.

3 LAT précise que la qualité pour recourir doit être reconnue au moins

dans les mêmes limites que par devant le Tribunal fédéral dans le

recours en matière de droit public, soit dans la mesure prévue à l’arti-

cle 89 al. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF ; RS

173.110 ; B. Waldmann/P. Hänni, Raumplanungsgesetz, note 31a ad art.

33 LAT). La procédure de modification des plans d’affectation de zones

décrite aux articles 33 ss de la loi du 23 janvier 1987 concernant l’ap-

plication de la LAT (LcAT ; RS/VS 701.1) remplit ces exigences, la déci-

sion communale sur l’opposition pouvant faire l’objet d’un recours

auprès du Conseil d’Etat par Y. qui est intervenu durant la procédure

antérieure et qui possède un intérêt digne de protection à ce qu’elle

soit annulée ou modifiée (art. 37 al. 2 LcAT). Il en va de même des modi-

fications de plans d’affectation qui interviendraient par la voie de l’au-

torisation de construire dans le cadre fixé par l’article 12 al. 4 LcAT, le

recours au Conseil d’Etat étant aussi ouvert à l’opposant qui peut

défendre ses droits devant cette autorité (art. 46 al. 1 de la loi du 8

février 1996 sur les constructions - LC ; RS/VS 705.1) s’il est atteint par

la décision et a un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée

ou modifiée (art. 44 al. 1 let. a LPJA).

b) La jurisprudence relative à l’article 103 lettre a de la loi fédérale

d’organisation judiciaire du 16 décembre 1943, dont l’article 89 al. 1 let.

B. et c LTF a pris le relais et qui s’impose en procédure cantonale en

vertu de l’article 111 al. 1 LTF (Fr. Bellanger/Th. Tanquerel, Les nou-

veaux recours fédéraux en droit public, p. 60, 120 et 124), suppose que

cet intérêt peut être juridique ou de fait, idéal ou égoïste, moral ou

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pécuniaire. Il ne doit pas nécessairement correspondre à celui protégé

par la norme invoquée. Il doit cependant être personnel, autrement dit

propre à celui qui l’invoque, et direct, c’est-à-dire se relier directement

à l’objet de la contestation. Lorsque le recourant n’est pas le destina-

taire de la décision attaquée, mais un tiers, en particulier un voisin, il

doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que

la généralité des administrés. Il doit se trouver avec l’objet de la contes-

tation, dans un rapport étroit, spécial et digne d’être pris en considé-

ration. Si sa situation de fait ou de droit peut être influencée par le sort

de la cause, l’on doit admettre qu’il dispose d’un intérêt digne de pro-

tection. L’admission du recours doit lui procurer un avantage de nature

économique, matérielle ou idéale. A défaut d’observation des condi-

tions de l’intérêt personnel et direct, la qualité pour recourir ne peut

être retenue, car l’intérêt du recourant à obtenir satisfaction par l’ad-

mission de ses conclusions se confond avec l’intérêt général au respect

de la loi (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 2e éd., p. 628). En par-

ticulier, le recourant n’a pas qualité pour promouvoir l’intérêt public

lorsqu’il ne peut lui-même se prévaloir d’un intérêt digne de protec-

tion. Il n’est pas non plus habilité à invoquer une hypothétique atteinte

future. Ces exigences ont été posées de manière à empêcher l’action

populaire dans le domaine de la juridiction administrative (ACDP R. du

8 septembre 2006 consid. 3 et les références ; arrêt du Tribunal fédéral

du 3 janvier 2005 publié in RDAF 2005, p. 345, consid. 3.2, et p. 282

consid. 2a).

3. a) Les recourants prétendent qu’ils ont un intérêt à faire trancher

la question de la validité du plan de structuration de 2002 car, dans sa

décision du 7 septembre 2005, après avoir retenu que la zone de A. était

équipée et qu’elle pouvait être classée en zone d’équipement priori-

taire, le conseil communal a constaté que le plan de structuration n’était

plus obligatoire au sens de l’article 60 let. d RCCZ. Cette opinion per-

drait de vue la demande d’autorisation en cours sur la parcelle n° 5452.

Or celle-ci était incluse dans le périmètre de la modification du plan de

structuration publiée au B.O. du 22 octobre 2004. La question de savoir

si le plan initial subsistait ou non demeurait donc entière et devrait être

actuellement tranchée, ne fût-ce que par économie de procédure.

b) La procédure introduite en octobre 2004 qui avait pour but la

modification du plan de structuration du 25 juillet 2002 a, en réalité,

été abandonnée par la décision communale du 7 septembre 2005, ce

qui a conduit au classement du recours du 21 juillet 2005 alors même

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que, dans la procédure d’opposition, Y. et consorts demandaient de

refuser la modification et de reconsidérer le plan approuvé. La déci-

sion de classement du 30 août 2006 n’étant expressément pas mise en

cause (détermination du 11 décembre 2006, ad 3), il est douteux que,

dans la présente affaire, les recourants puissent se prévaloir d’un

intérêt au constat de validité du plan initial auquel ils ne se sont d’ail-

leurs pas opposés.

A vrai dire, le constat que le plan de structuration n’est pas obliga-

toire dans un certain périmètre ne porte aucune atteinte particulière

aux propriétaires voisins de ce périmètre, et donc aux recourants. En

effet, le plan de structuration n’est pas un réquisit de la possibilité de

bâtir en zone IS (cf. 60 et 95 RCCZ). Au demeurant, un plan de ce genre

se borne à apporter un complément détaillé au plan de zones (art. 60

let. a RCCZ), dans le domaine de l’organisation des espaces non bâtis,

des aires communes et des desservances (art. 60 let. B. RCCZ). Il ne

pourrait, en revanche, modifier les prescriptions de base de la zone,

telles qu’elles ressortent de l’article 95 RCCZ et du tableau du règle-

ment de zones, notamment quant aux caractéristiques des volumes

construits, ce qu’admettent les recourants. Enfin, la majoration d’in-

dice n’est pas forcément liée à un tel plan puisque l’article 95, note 16

RCCZ, permet aussi une majoration de même importance pour des cas

d’habitat individuel groupé comportant au moins 4 logements, ceci

même en l’absence d’un plan de structuration.

Ce constat général ne nécessitait pas de décision de principe sur

la validité du plan de structuration de 2002, ce document ne conférant

aucun droit aux propriétaires extérieurs au périmètre, le conseil com-

munal demeurant libre de s’en inspirer pour le traitement d’un objet

déposé dans le cadre du droit en vigueur et l’opposant libre de contes-

ter un éventuel permis de bâtir par tous les moyens ordinaires du droit

des constructions. Partant, c’est à juste titre que la décision attaquée

retient que les recourants ne possédaient pas un intérêt digne de pro-

tection à s’en prendre au constat du 7 septembre 2005 et ne pouvaient

exiger une décision à propos du plan de 2002.

4. a) Le deuxième moyen de Y. et consorts tient au fait que le

Conseil d’Etat aurait dû entrer en matière sur leurs griefs relatifs à

l’équipement du secteur, le conseil communal ayant, d’une part,

changé le degré de priorité de la zone le 7 septembre 2005 au vu

des équipements réalisés depuis l’adoption du plan de zones et la

question de l’équipement étant, d’autre part, déterminante pour

le traitement du dossier de construction publié au B.O. n° 51 du

17 décembre 2004.

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b) Sous réserve de cas particuliers irrelevants ici, les décisions que

prend la commune à propos de l’équipement des zones de son territoire

ne peuvent faire l’objet d’un recours en tant que telles, car elles ne lient

que les autorités et ne confèrent aucun droit qu’un propriétaire pourrait

opposer à la collectivité (A. Jomini, Commentaire de la LAT, notes 42 et

51 ad art. 19 LAT). Le droit cantonal ne fait pas exception à ces principes

lorsqu’il pose que le conseil municipal établit le programme des équipe-

ments en la forme d’un document public qui le lie sans conférer des

droits ou imposer des obligations aux propriétaires et qu’il actualise en

cas de nécessité (art. 14 al. 2 LcAT). Le système d’équipement par

étapes, avec changement du degré de priorité en fonction de la situation,

tel que le prévoient les articles 64 à 66 RCCZ, correspond à ce que per-

mettait la LAT dans sa teneur au moment de l’adoption du plan de zones

(Jomini, op. cit., réf. mentionnées en p. 16 de la note 41) ; il peut tenir lieu,

avec les constats de faits que requiert l’article 66 RCCZ, de programmme

d’équipement au sens de l’article 19 al. 2 LAT ; la décision que porte le

conseil communal à ce propos, en tant qu’acte officiel sui generis

(Jomini, op. cit., réf. 67 de la note 42 ; Waldmann/Hänni, op. cit., note 44

ad art. 19) ne peut être contestée par un recours, ce que constate juste-

ment la décision entreprise (p. 5), le droit fédéral n’exigeant pas une telle

voie et le droit cantonal ne l’ayant pas créée (Waldmann/Hänni, op. cit.,

note 56). Contrairement à ce que soutiennent les recourants, le degré

d’équipement d’une zone ne dépend pas de la production de plans

d’équipement, qui relèvent de la législation spéciale et servent à la réa-

lisation des diverses installations (art. 14 al. 4 LcAT ; Waldmann/ Hänni,

op. cit., n° 48 à 51 p. 479) ; ils ne sauraient être confondus avec le pro-

gramme d’équipement au sens de l’article 19 al. 2 LAT.

c) Certes, comme le relèvent Y. et consorts le 9 octobre 2006 (p. 7)

lorsqu’ils citent le Commentaire LAT relatif à l’article 22 de cette loi,

l’équipement d’une parcelle est déterminant pour la délivrance d’une

autorisation de construire (art. 22 al. 2 let. b). Ce constat n’ouvre cepen-

dant pas une voie de droit contre une décision qui ne peut pas faire l’ob-

jet d’un recours comme vu ci-devant. De plus, la procédure du permis

de bâtir est précisément adaptée à la vérification de l’exigence relative

à l’équipement de la parcelle au vu d’un projet concret (art. 15 al. 2 LC

et art. 24 al. 1 de l’ordonnance du 2 octobre 1996 sur les construction;

RS/VS 705.100) et la solution que l’autorité adoptera dans le cas d’es-

pèce pourra être portée par un recours devant le Conseil d’Etat dans

lequel il sera possible d’invoquer tous les griefs liés à la question de

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l’équipement (Jomini, op. cit., note 42 ad art. 19 LAT).

C’est, partant, en adéquation avec les faits et sans nulle violation

du droit, que l’autorité précédente n’est pas entrée en matière sur le

recours du 10 novembre 2005, retenant justement que certains points

de la décision du 7 septembre 2005 n’étaient pas attaquables et que,

pour le surplus, ce recours était irrecevable en raison du défaut d’in-

térêt digne de protection de Y. et consorts à contester la décision

générale prise par le conseil communal le 7 septembre 2005.

5. Les recourants se plaignent enfin des frais mis à leur charge,

alors qu’ils auraient dû, à leur avis, être supportés par la commune de

X., tout comme leurs dépens, dans la mesure où c’est elle qui a révo-

qué sa décision antérieure et pris une nouvelle décision.

Ce raisonnement est exact en ce qui concerne le sort du recours

du 21 juillet 2005 qui est devenu sans objet par la décision communale

du 7 septembre 2005 ; à cet égard les recourants n’ont pas eu à suppor-

ter de frais et ont obtenu des dépens que le Conseil d’Etat a mis, le 30

août 2006, à la charge de la commune de X. dans sa décision de classe-

ment. Pour le recours du 10 novembre 2005, la commune de X. n’a nul-

lement révoqué sa décision et les recourants ont succombé dans leurs

conclusions et arguments, ainsi qu’en témoigne la décision du 30 août

2006 confirmée ci-dessus. C’est donc conformément à l’article 89 al. 1

LPJA que les frais de ce prononcé d’irrecevabilité ont été mis à charge

des recourants et que les dépens leur ont été refusés, la prévision de

l’article 91 al. 1 LPJA n’étant pas remplie.