Salary deductions and retroactive abolition of accident premium contributionKI-generiert

Fonction publique

Beamtenrecht

ACDP du 17 juin 2005, Syndicat de la police de sûreté valaisanne et consorts

c. Conseil d’Etat

Prétentions salariales; recevabilité du recours; rétroactivité d’une loi au sens

matériel

– Un décompte de salaire peut renfermer une décision attaquable par la voie du

recours de droit administratif (consid. 1 a-b).

– Qualité pour agir d’une association (consid. 1c).

– Lorsque le Grand Conseil décide, en adoptant le budget annuel, la suppression

de la prise en charge par l’Etat d’une prime d’assurance accident non profes-

sionnel en faveur du personnel, cette mesure d’économie peut être appliquée

dès le 1er janvier suivant, pourvu que les modifications législatives destinées à

modifier les textes prévoyant cette prestation soient entreprises à bref délai et

entrent rapidement en vigueur (consid. 3).

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TCVS A1 05 39

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– Dans le cas particulier, la clause de rétroactivité accompagnant les dispositions

nouvelles correspond aux exigences constitutionnelles (consid. 4).

– Remise des frais aux recourants, compte tenu de l’irrégularité initiale de la sup-

pression litigieuse (art. 89 al. 2 LPJA; consid. 5).

Lohnansprüche; Zulässigkeit der Beschwerde; materiellrechtliche Rückwirkung

eines Gesetzes

– Eine Lohnabrechung kann eine mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfecht-

bare Verfügung enthalten (E. 1a-b).

– Beschwerdelegitimation eines Verbands (E. 1c)

– Beschliesst der Grosse Rat bei der Annahme des Jahresbudgets, die vom Staat

für seine Angestellten übernommene Versicherungsprämie für Nichtberufsunfall

aufzuheben, kann diese Sparmassnahme ab dem 01. Januar des folgenden Jah-

res zur Anwendung kommen, sofern die hiefür erforderlichen Änderungen der

diese Leistung vorsehenden gesetzlichen Bestimmungen innert kurzer Zeit erfol-

gen und schnell in Kraft treten (E. 3).

– Im hier zu beurteilenden Fall erfüllt die mit den neuen Bestimmungen verbun-

dene Rückwirkungsklausel die verfassungsmässigen Voraussetzungen (E. 4).

– Auferlegung der Kosten an die Beschwerdeführer unter Berücksichtigung der

ursprünglichen Widerrechtlichkeit der umstrittenen Aufhebung (Art. 89 Abs. 2

VVRG; E. 5).

Faits

A. Le 1er septembre 2004, le Conseil d’Etat a décidé, notamment,

de renoncer au versement de la participation de l’Etat aux cotisations

de l’assurance accident non professionnel pour l’ensemble de la fonc-

tion publique.

S’agissant de la police cantonale, l’article 33 alinéa 3 de l’ordon-

nance du 1er octobre 1986 de la loi sur la police cantonale (OLPC;

RS/VS 550.100) prévoyait que l’Etat prenait à sa charge les 40 % des

primes annuelles de l’assurance accident non professionnel.

Le 28 janvier 2005, le Département des finances, de l’agriculture et

des affaires extérieures (DFAE) a adressé à tous les agents de la fonc-

tion publique une circulaire d’informations dans laquelle on pouvait

lire le passage suivant : «les primes pour l’assurance accident non pro-

fessionnel seront entièrement à votre charge. L’employeur ayant l’o-

bligation d’assurer son personnel travaillant plus de 8 heures hebdo-

madaires contre les risques d’accident non professionnel, vous n’avez

pas besoin de conclure une assurance privée en la matière». A la

même date, X. et quatre autres fonctionnaires ont reçu un décompte

de salaire daté du 25 janvier 2005 dans lequel était retenu le montant

de la prime concernant les accidents non professionnels.

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B. Le 18 février 2005, le Syndicat de la police de sûreté valaisanne

(SPSV), auquel appartiennent les personnes nommées ci-dessus, a,

ainsi que lesdites personnes, formé un recours concluant au maintien

de la prise en charge des 40 % des primes de l’assurance accident non

professionnel par l’Etat et à la suppression des retenues de salaire

concernant cet objet sur le décompte de salaire dès le mois de janvier

2005. Ils demandent, en outre, des dépens et la mise des frais à la

charge de l’Etat. A l’appui de ces conclusions, ils estiment que le

Conseil d’Etat ne pouvait pas, sans modifier l’ordonnance susmen-

tionnée, mettre totalement à leur charge la prime d’assurance liti-

gieuse. Cette modification devait, en outre, être soumise à l’approba-

tion du Grand Conseil sur la base de l’article 8 de la loi du 20 janvier

1953 sur la police cantonale (LPC).

Dans sa détermination du 23 mars 2005, le Conseil d’Etat a mis en

doute la recevabilité des recours dirigés contre un décompte de

salaire. Pour le surplus, il a informé le Tribunal qu’il avait abrogé, le 23

mars 2005, l’alinéa 3 de l’article 33 OLPC avec effet au 1er janvier 2005

et que cette modification serait soumise à l’approbation du Grand

Conseil lors de la session de mai 2005.

Le 20 avril 2005, les recourants ont répliqué et ont maintenu leurs

conclusions.

Le Grand Conseil a approuvé la modification de l’OLPC, le 11 mai

2005, décision publiée au Bulletin officiel du 20 mai 2005 (page 1081).

Droit

1. a) De manière générale, les questions de traitement des fonc-

tionnaires relèvent du Conseil d’Etat d’après l’article 2 ss de la loi du

12 novembre 1982 fixant le traitement des fonctionnaires et employés

de l’Etat du Valais (LTFE; RS/VS 172.4) et les décisions qu’il porte à cet

égard ne tombent pas sous le coup de la clause d’exclusion prévue par

l’article 75 lettre g de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juri-

diction administratives (LPJA - RS/VS 172.6), dès lors qu’il s’agit d’un

litige de nature pécuniaire découlant des rapports de service et cons-

tituant une prétention civile (ACDP B. du 20 février 2004, consid. 1a).

b) L’information du 28 janvier 2005 et les décomptes de salaire

de janvier 2005 n’ont pas l’apparence de décisions écrites, faute

notamment de se désigner comme telles (art. 29 al.1 LPJA). Toute-

fois, les recourants n’ont eu connaissance de la mesure contestée,

adoptée par le Conseil d’Etat le 1er septembre 2004 et approuvée glo-

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balement par le Grand Conseil le 11 novembre suivant, qu’à la récep-

tion de cette information et de ce décompte. Du moment qu’il n’est

pas nécessaire que toute intervention étatique prenne la forme

d’une décision (ATF 128 II 163 consid. 3a), ce détail n’a guère d’im-

portance: il est certain que la suppression d’un droit par des actes

individuels de ce genre est, matériellement, une décision au sens de

l’article 5 alinéa 1 let. a LPJA qui est de plus, en l’espèce, de dernière

instance (art. 72 LPJA).

c) Le SPSV est une association dont le but est la sauvegarde et la

promotion des intérêts de ses membres (art. 3).

Selon une jurisprudence constante, une association peut se voir

reconnaître la qualité pour recourir par la voie du recours de droit

administratif sans être elle-même touchée par la décision attaquée,

pour autant qu’elle ait comme but statutaire la défense des intérêts

dignes de protection de ses membres, que ces intérêts soient com-

muns à la majorité ou au moins à un grand nombre d’entre eux et,

enfin, que chacun des membres ait qualité pour s’en prévaloir à titre

individuel (B. Bovay, Procédure administrative, p. 492; RVJ 2005, p. 66

et les références citées).

La qualité pour agir du SPSV aux côtés de ses membres recou-

rants ne fait dès lors aucun doute; le recours a été transmis à juste

titre à la Cour de droit public (art. 80 al. 1 let. a-c, 44 al.1, 46 et 48

LPJA), de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière et de l’examiner d’of-

fice selon la législation en vigueur à la date de l’arrêt (art. 79 al. 2

LPJA), celle-ci étant également déterminante pour l’établissement des

faits pertinents (ATAC V. du 16 novembre 1988, consid. 2a; dans le

même sens A. Grisel, Traité de droit administratif, vol.II, page 932; A.

Kölz/I. Häner, Verwaltungsrechtspflege und Verwaltungsverfahren des

Bundes, p. 33).

2. a) Les rapports de service des fonctionnaires sont régis par la

législation en vigueur et se transforment au fur et à mesure qu’elle

évolue. Dès lors, en principe, les droits des fonctionnaires contre l’E-

tat sont susceptibles d’être modifiés par le législateur, peu importe

qu’ils tendent au paiement du traitement, d’indemnités ou d’une pen-

sion (A. Grisel, op. cit., p. 593). La Cour de céans s’en tient à ces prin-

cipes généralement admis en Suisse (RVJ 2002, page 98 et les référen-

ces citées; ACDP B. du 3 décembre 1993, consid. 2b). Pour l’essentiel,

les prétentions des fonctionnaires y sont réglées par des lois et des

ordonnances qui peuvent être révisées en tout temps, à moins que la

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Constitution n’y fasse obstacle. Or, aucune norme constitutionnelle

n’est violée par la collectivité publique qui adapte les textes applica-

bles aux circonstances changeantes (ATF 106 Ia 466 ss).

b) En règle générale s’appliquent aux faits dont les conséquences

juridiques sont en cause les normes en vigueur au moment où ces faits

se produisent. Le nouveau droit ne s’applique pas aux faits antérieurs

à sa mise en vigueur - la rétroactivité n’est admise qu’exceptionnelle-

ment - et ne sort évidemment pas d’effets juridiques avant d’entrer en

vigueur. D’autre part, le droit abrogé cesse de s’appliquer aux faits qui

se produisent après son abrogation. Ainsi, à un fait qui fait naître au

bénéfice de l’administré une prétention à indemnité, on applique le

droit en vigueur au moment où le fait s’est produit (P. Moor, Droit

administratif, vol I 2e éd., p. 170 et 171).

c) Aujourd’hui, l’OLPC est donc applicable dans sa teneur du

23 mars 2005, soit avec l’entrée en vigueur rétroactivement fixée au

1er janvier 2005.

3. a) Au fond, les recourants ne contestent pas la possibilité pour

l’Etat de procéder à la mesure d’économie contestée s’appliquant à

l’ensemble du personnel de l’Etat. Ils font remarquer, les concernant,

la portée de l’article 33 alinéa 3 OLPC qui leur garantit la prestation

étatique qui leur a été retirée sans modification de l’ordonnance, ni

approbation par le Grand Conseil, ce qui était exact lors du dépôt du

recours.

b) On concédera aux recourants que tant le Conseil d’Etat que le

Grand Conseil méconnaissaient à l’époque cette disposition spéci-

fique concernant la police cantonale. Ultérieurement, le Conseil d’Etat

a toutefois procédé comme il l’indiquait dans sa réponse : il a ainsi

abrogé l’alinéa 3 de l’article 33 OLPC le 23 mars 2005, adressé son mes-

sage le 6 avril 2005 et le Grand Conseil a approuvé le texte le

11 mai 2005, y compris pour ce qui a trait à l’effet rétroactif au 1er jan-

vier 2005, suivant en cela le rapport favorable établi par sa Commis-

sion des finances le 13 avril 2005.

Au terme de cette procédure l’OLPC est tout à fait conforme au

système juridique valaisan puisqu’elle a été édictée par l’organe qui

bénéficiait de la délégation utile (art. 57 al. 2 Cst/cant., 89 al.1 LOCRP,

8 let. c LPC), qu’elle a été soumise à l’approbation voulue par le légis-

lateur (art. 89 al. 2 LOCRP), obtenant ainsi l’effet constitutif attaché à

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cette opération (M.-C. Pont Veuthey, Le pouvoir législatif dans le can-

ton du Valais, p. 433), sans que le point II de l’ordonnance qui pose le

principe de l’entrée en vigueur rétroactive n’y fasse exception (art. 58

al. 1 Cst/cant.). La suppression, dès fin janvier 2005, de la prise en

charge du 40% de la cotisation à l’assurance accident non profession-

nel des membres de la police cantonale repose donc désormais sur

une base légale suffisante.

4.a) Reste à examiner la question de la rétroactivité que les recou-

rants ont contestée dans leur détermination du 20 avril 2005.

Ainsi que le note la doctrine, la rétroactivité est admissible pour

autant que soient réunies cinq conditions cumulatives, à savoir l’exis-

tence d’un intérêt public suffisamment important, l’existence d’une

base légale, une durée pas trop importante, l’absence d’inégalités cho-

quantes qui en résulteraient et l’absence d’atteinte à des droits acquis

(P. Moor, op cit., p. 179 et 180).

b) Sur le premier point, la décision est d’intérêt public dans la

mesure où le Grand Conseil a adopté, le 11 novembre 2004, un budget

pour l’année 2005 qui inclut une économie de l’ordre de 2 millions de

francs par la suppression de la participation de l’Etat aux cotisations

de l’assurance accident non professionnel, tel que retenu par le

Conseil d’Etat le 1er septembre 2004 pour l’ensemble de la fonction

publique, en accord avec la réduction des dépenses de fonctionne-

ment réclamée par la Commission des mesures structurelles (BSGC

juin 2004, p. 395): l’objectif de stabilisation de la masse salariale est

évidemment important et la mesure indispensable pour répondre aux

injonctions du Pouvoir législatif. De plus, la base légale expresse a été

mise sur pied conformément aux exigences du droit valaisan, avec une

limitation dans le temps strictement égale à la nécessité d’éviter une

inégalité choquante entre tous les agents de la fonction publique can-

tonale : la situation est à cet égard analogue à celle qu’a jugée le Tri-

bunal fédéral dans l’arrêt publié aux ATF 119 Ia 258 que citent les

recourants. La rétroactivité confirmée dans la décision d’approbation

du Grand Conseil ne porte enfin pas atteinte aux droits acquis des

recourants, car le législateur est libre d’apporter des modifications

aux prétentions pécuniaires des fonctionnaires (ATF 118 Ia 255,

consid. 5b).

En tout état de cause, après l’approbation de la modification de

l’article 33 alinéa 3 OLPC, la situation des agents de la police canto-

nale n’est pas différente de celle des autres membres de la fonction

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publique : tel qu’appliqué à fin janvier 2005, ce texte ne porte dès

lors pas atteinte dans le cas particulier au principe de la non-rétroac-

tivité des lois.

5. Il suit que le recours doit être rejeté dans la mesure où il est

recevable (art. 80 al. 1 let. e et 60 LPJA).

Selon l’article 89 alinéa 1 LPJA, les frais devraient être mis soli-

dairement à la charge des recourants. Toutefois, le recours ayant été

provoqué par l’inadvertance manifeste relative à l’article 33 alinéa 3

OLPC, il y a lieu de faire application de l’article 89 alinéa 2 LPJA qui

permet de remettre les frais dans des cas exceptionnels (...).

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