Conséquences de l'initiative des Alpes
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16 mars 1994
Schriftliche Begründung - Développement par écrit Der Urheber verzichtet auf eine Begründung und wünscht eine schriftliche Antwort.
Schriftliche Stellungnahme des Bundesrates zu den dringlichen Interpellationen vom 14. März 1994 Rapport écrit du Conseil fédéral
concernant les interpellations urgentes du 14 mars 1994 Allgemeines
Der Bundesrat hat im Vorfeld der Abstimmung über die Volks- initiative «zum Schutze des Alpengebietes vor dem Transitver- kehr» nachdrücklich auf Probleme nationaler und internatio- naler Dimension verwiesen, welche bei einer Annahme der In- itiative resultieren. Der Souverän hat sich für die Initiative ent- schieden. Wie die Reaktionen im In- und Ausland zeigen, wa- ren die Befürchtungen des Bundesrates begründet. Volk und Stände haben aber dem umweltpolitischen Argument vor den regional-wirtschaftlichen und den europapolitischen Argu- menten den Vorrang gegeben.
Selbstverständlich ist der Entscheid des Souveräns zu akzep- tieren, und der Bundesrat wird alles in seinen Kräften Lie- gende tun, um Schwierigkeiten möglichst rasch, innovativ und effizient zu meistern. Indessen kann nicht erwartet werden, dass für die aus der Annahme der Initiative resultierenden Pro- bleme Patentrezepte vorliegen, welche es erlauben, innert kürzester Frist sämtliche Fragen einer befriedigenden Lösung zuzuführen. Sorgfältige konzeptionelle Arbeit ist zu leisten. Grundlagen sind zu überprüfen und zu entwickeln, Verhand- lungen mit dem Ausland sind zu führen. Die Verkehrspolitik bedarf bereichsweise einer Neuausrichtung. Das alles kann nicht übers Knie gebrochen werden.
Aus innenpolitischer Sicht beschäftigt vor allem Artikel 36se- xies Absatz 3 BV. Mit Annahme der Initiative ist Artikel 36se- xies in Kraft getreten. Der Bundesrat und seine Verwaltung sind gehalten, die Bestimmungen unverzüglich anzuwenden. Bereits im Vorfeld der Abstimmung machte der Bundesrat auf die Problematik der offenen Begriffe in Absatz 3 wie «Transit- strassen-Kapazität», «Alpengebiet», «Kapazitätserhöhung», «Ortsumfahrung», «Transitstrassen» aufmerksam. Die Anwen- dung bereitet nun in der Tat unter anderem Auslegungs- schwierigkeiten. Absatz 3 von Artikel 36sexies beschränkt sich weder auf den Gütertransitverkehr noch auf den grenz- überschreitenden Personenverkehr. Das Ausbauverbot be- trifft alle Strassen im Alpengebiet, soweit sie auch dem Güter- oder Personentransitverkehr dienen können (Abstimmungs- erläuterungen, Seite 14).
Es gilt nun vorrangig diese Begriffe zu definieren und klarzu- stellen, was konkret vom neuen Verfassungsartikel betroffen wird. Für die Auslegung eines Verfassungstextes gelten nach Bundesgericht die anerkannten Interpretationsgrundsätze. Der subjektive Wille der Initianten ist nicht, oder zumindest nicht allein massgebend.
Es ist einerseits Pflicht der Bundesbehörden, die Gleichbe- handlung aller Alpenregionen sicherzustellen. Andererseits sind auch Treibstoffzollgelder Mittel, welche das Volk dem Staat zur Verfügung stellt. Entsprechend vorsichtig und sorg- fältig ist mit diesen umzugehen. Weitere Investitionen in die Planung von Projekten, welche mit einer gewissen Wahr- scheinlichkeit infolge von Artikel 36sexies Absatz 3 BV gar nie realisiert werden können, sind zu vermeiden.
Aus all diesen Gründen musste als Sofortmassnahme ein Pla- nungs- und Projektierungsstopp beim Strassenbau im Alpen- gebiet erlassen werden. Diese Massnahme hat vorsorglichen Charakter, bis entsprechende Ausführungsbestimmungen vorliegen. Es galt zu verhindern, dass vollendete Tatsachen geschaffen werden, die eine nüchterne Situationsanalyse ver- unmöglicht hätten. Die politische Diskussion kann nun begin- nen. Sie muss selbstverständlich vom neuen Verfassungsarti- kel ausgehen, darf aber die wesentliche Bedeutung nicht aus- ser acht lassen, die einem angemessen ausgebauten Stras- sennetz für gewisse Alpenregionen zukommt.
Was die aussenpolitische Seite betrifft, war sich der Bundesrat bewusst, dass die Europäische Union das Ergebnis der schweizerischen Abstimmung über die Alpen-Initiative in ihre Überlegungen zur europäischen Verkehrspolitik miteinbezie-
hen wird. Die Reaktionen sind zum Teil hart ausgefallen. In- dessen bestehen vielfältige gemeinsame Interessen, die eine zügige Aufnahme der im Transitvertrag in Aussicht gestellten bilateralen Verhandlungen rechtfertigen.
Die Annahme der Alpen-Initiative hat nicht nur zur Folge, dass der alpenquerende Güterverkehr europäischer Bedeutung in der Schweiz blockiert wird. Der Bundesrat hat aber damit den Auftrag erhalten, die nötigen Kapazitäten auf der Schiene in den nächsten zehn Jahren zur Verfügung zu stellen. Im Rah- men der Neat-Vorprojektbeurteilung wird er die Bauetappen und den zeitlichen Ablauf so wählen, dass die Umlagerung der Güter von der Strasse auf die Schiene erfolgen kann. Damit wird Europa innert Frist eine moderne Schienen-Infrastruktur zur Abwicklung des Gütertransits benutzen können.
Bei der Konkretisierung des Entscheids des schweizerischen Souveräns wird der Bundesrat danach streben, bestehende internationale Verpflichtungen einzuhalten und Diskriminie- rungen zu vermeiden. Ein Erklärungsbedarf gegenüber unse- ren europäischen Partnern ist vorhanden. Der Bundesrat wird dem Rechnung tragen.
Zu den einzelnen Fragen
Aus der Fragestellung des Interpellanten ergibt sich, dass insbesondere bezüglich Personentransitverkehr die N 13 im Lichte der gewählten Kriterien auch als potentielle Transit- achse bezeichnet werden kann und damit unter die vorsorgli- chen Massnahmen fällt, da Absatz 3 keine Beschränkung auf den grenzüberschreitenden Transitverkehr beinhaltet.
Der Bundesrat befürwortet grundsätzlich den Ausbau die- ser Strecken aus Sicherheitsgründen; er hat die entsprechen- den Projekte jeweils genehmigt.
Der Bundesrat ist nicht bereit, unsichere Planungen mit öf- fentlichen Geldern zu finanzieren. Solange das Risiko konkret besteht, dass ein (auch dringendes) Projekt als Folge von Arti- kel 36sexies scheitern kann, ist für den Bundesrat eine Zustim- mung zu weiteren Arbeiten mit Kostenfolge nicht angezeigt.
Der Planungs- und Projektierungsstopp ist eine provisori- sche Massnahme. Der Bundesrat ist bereit mitzuhelfen, dass möglichst rasch eine Ausführungsgesetzgebung konkrete Hinweise gibt, wo die vorsorgliche Massnahmen zumindest partiell aufgehoben werden können. Falls der Kanton die aus der vorsorglichen Massnahme sich ergebende Verzögerung als gravierendes Sicherheitsproblem erachtet, liegt es in sei- ner Kompetenz, mit polizeilichen Massnahmen zwischenzeit- lich die Sicherheit zu steigern.
Zwischen der ordentlichen Behandlung des Dossiers und den verfügten provisorischen Massnahmen besteht kein sach- licher Zusammenhang.
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Dringliche Interpellation Epiney Annahme der Alpen-Initiative. Folgen Interpellation urgente Epiney Conséquences de l'adoption de l'initiative des Alpes
Wortlaut der Interpellation vom 28. Februar 1994
Die Diskussionen über die Alpen-Initiative konzentrierten sich vor allem auf die obligatorische Verlagerung des Güterver- kehrs von der Strasse auf die Schiene. Die Polemik um Arti- kel 36sexies Absatz 3 der Bundesverfassung ging nicht über die betroffenen Regionen hinaus. Es bleiben denn auch Punkte im Dunkeln. Die Interpretation bestimmter Begriffe im genannten Absatz wie auch die sich widersprechenden Erklä- rungen der Initianten veranlassten das Bundesamt für Stras- senbau notgedrungen, die Vorbereitungs- und Planungsar- beiten unverzüglich zu stoppen. Die Massnahme trifft die Na- tional- und Hauptstrassen, die als Transitachsen im Alpenge- biet betrachtet werden können. Sie entspringt dem legitimen
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Folgen der Alpen-Initiative
Bedürfnis, den Volkswillen zu respektieren, verlangt aber vom Bundesrat zusätzliche klärende Ausführungen.
Darum ersuche ich den Bundesrat, zu folgenden Punkten Stel- lung zu nehmen:
Ist der Bundesrat der Auffassung, dass die Initiative eigent- lich nur vier Projekte bekämpfte (40-Tonnen-Korridor, zweite Tunnelröhre am Gotthard, vierspurige Autobahnen am San Bernardino und zwischen Siders und Brig)?
Ist der Bundesrat der Auffassung, dass die Projekte, die vom Stopp betroffen sind, die Voraussetzungen, wie sie der In- itiativtext aufführt (Transitstrasse und Kapazitätserhöhung), kumulativ erfüllen?
Kann der Bundesrat sagen, wie er die Begriffe Transit- strasse und Kapazitätserhöhung auslegt?
3.1 Wird eine Strasse von einem bestimmten Prozentsatz Transitfahrzeuge an zur Transitstrasse?
3.2 Umfasst der Begriff Kapazitätserhöhung auch den Ausbau der Zubringer aus Gründen der Verkehrssicherheit und des Verkehrsflusses?
4.1 Auf der politischen Ebene (Rawil, Anschluss Bovy, mas- sive Ablehnung der Initiative im Wallis, Gleichbehandlung, Staus im Oberwallis .... );
4.2 vom technischen und wirtschaftlichen Standpunkt her (Stand der Projektierung, Arbeitslosigkeit, Absurdität einer unterdimensionierten Strasse bei Unfällen oder zum Umfah- ren von Hindernissen, schädliche Immissionen, Kosten, Ra- tionalisierung, Qualität des Bauwerks [40 Prozent im Tunnel] usw. .... ).
5.1 der die unklaren Begriffe von Absatz 3, einschliesslich des Alpengebiets, genauer umschreibt;
5.2 der die Strassen bezeichnet, die als Transitstrassen gel- ten, und diejenigen, deren Kapazität ausgebaut werden soll;
5.3 der die vorsorglichen Massnahmen aufhebt, die das Bun- desamt für Strassenbau auch auf Strecken verhängt hat, die von der Initiative nicht betroffen sind wie das Teilstück Siders- Brig.
Texte de l'interpellation du 28 février 1994
Le débat sur l'initiative des Alpes s'est cristallisé sur le transfert obligatoire du trafic marchandises de transit en direction du rail. Vu l'insécurité d'interprétation de l'alinéa 3 de l'article 36sexies de la constitution, j'invite le Conseil fédéral à prendre position sur les points suivants. Le gouvernement:
est-il d'avis que l'initiative ne visait implicitement que quatre projets (couloir pour les 40 tonnes, 2e tunnel autoroutier au Gothard, autoroute à quatre pistes au San Bernardino et entre Sierre et Brigue)?
est-il d'avis que, en conformité avec le texte lui-même, ces abandons de projets sont subordonnés aux conditions cumu- latives qu'il s'agisse d'une route de transit et qu'on veuille en augmenter la capacité?
peut-il nous présenter son interprétation des notions de route de transit, ainsi que d'augmentation de la capacité?
3.1 Une route est-elle considérée de transit à partir d'un pour- centage de véhicules en transit?
3.2 La notion d'augmentation du trafic vise-t-elle également l'amélioration des accès pour des raisons de sécurité ou de fluidité?
4.1 sur le plan politique (Rawil, rapport Bovy, rejet massif de l'initiative en Valais, égalité de traitement, engorgement du Haut-Valais, etc.);
4.2 sur le plan technico-économique (avancement des étu- des, chômage, aberration d'une route sous-dimensionnée en cas d'accidents ou pour détourner un obstacle, au niveau des nuisances, des coûts, du principe de rationalisation, de la qua- lité de l'ouvrage (40 pour cent en tunnel), etc.)?
5.2 décrétant les routes considérées comme de transit et dont on augmente la capacité avec le projet envisagé?
5.3 levant les mesures provisionnelles arrêtées par l'Office fé- déral des routes à l'encontre des routes non touchées par l'ini- tiative dont le tronçon Sierre-Brigue?
Mitunterzeichner - Cosignataires: Aubry, Berger, Caccia, Ca- vadini Adriano, Chevallaz, Columberg, Couchepin, Darbellay, Deiss, Ducret, Epiney, Schweingruber, Eymann Christoph, Frey Claude, Friderici Charles, Gobet, Gros Jean-Michel, Hild- brand, Lepori Bonetti, Leuba, Maitre, Mamie, Perey, Philipona, Rohrbasser, Sandoz, Savary, Scheurer Rémy, Schmied Wal- ter, Theubet, Zwahlen (31)
Schriftliche Begründung - Développement par écrit L'auteur renonce au développement et demande une réponse écrite.
Schriftliche Stellungnahme des Bundesrates zu den dringlichen Interpellationen vom 14. März 1994 Rapport écrit du Conseil fédéral
concernant les interpellations urgentes du 14 mars 1994 Généralités
Lors de la campagne précédant le vote sur l'initiative populaire «pour la protection des régions alpines contre le trafic de tran- sit», nous avons expressément souligné les problèmes de di- mension nationale et internationale qui pourraient découler de l'acceptation du texte proposé. Le souverain s'est néanmoins prononcé favorablement. Les réactions tant en Suisse qu'à l'étranger ont montré que nos craintes étaient parfaitement fondées. Le peuple et les cantons ont placé les arguments écologiques avant ceux qui touchent l'économie régionale et la politique européenne.
Bien entendu, la décision du souverain doit être acceptée. Nous ferons tout ce qui est en notre pouvoir pour vaincre les difficultés de façon diligente, inventive et efficace. Toutefois, pour maîtriser les problèmes liés à l'acceptation de l'initiative, on ne saurait attendre que des panacées soient mises à dispo- sition pour répondre immédiatement à toutes les questions. Il y a lieu de consacrer le plus grand soin aux travaux concep- tuels. On vérifiera les bases existantes ou on en développera de nouvelles; on engagera des négociations avec l'étranger. La politique des transports sera redéfinie dans certains domai- nes. Mais tout cela ne saurait être mené à bien dans la précipi- tation.
Au plan de la politique intérieure, c'est l'article 36sexies alinéa 3 de la constitution qui est particulièrement préoccu- pant. Or, l'initiative ayant été acceptée, cet article est entré en vigueur. Avec notre administration, nous sommes tenus de l'appliquer sans tarder. Déjà lors de la campagne précédant la votation nous avons mis en garde contre le risque d'une for- mulation trop large de certains termes de l'alinéa 3, tels que la «capacité des routes de transit», les «régions alpines», l'«aug- mentation de la capacité», les «routes de contournement des localités» et les «routes de transit». Aujourd'hui, c'est bel et bien leur application qui pose des problèmes, notamment d'interprétation. En effet, ledit alinéa ne se limite ni au trafic marchandises de transit, ni au transport transfrontalier des voyageurs; l'interdiction d'aménager s'applique à toutes les routes des régions alpines, dans la mesure où elles peuvent servir au transit des marchandises ou des personnes («Expli- cations du Conseil fédéral», p. 14).
Il s'agit donc maintenant de définir en priorité ces termes et de dégager ce que vise concrètement l'initiative. Selon le Tribunal fédéral, l'interprétation d'un texte constitutionnel obéit aux principes d'interprétation dûment reconnus. La volonté sub- jective de ses auteurs ne joue pas un rôle déterminant, ou du moins elle n'est pas déterminante à elle seule.
D'une part, les autorité fédérales sont tenues de traiter de façon identique toutes les régions alpines. D'autre part, le pro- duit des droits de douane sur les carburants est aussi un
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Conséquences de l'initiative des Alpes
moyen mis à la disposition de l'Etat par le peuple. Par consé- quent, il importe d'engager ces deniers publics avec pru- dence et modération. Il convient d'écarter tout investissement dans la planification de projets qui, selon toute probabilité, ne pourront pas être réalisés en raison de l'article 36sexies alinéa 3 de la constitution.
Pour ces raisons, il a fallu décréter immédiatement un arrêt des travaux relatifs à la planification et aux projets de construc- tion routière dans la région des Alpes. Ces mesures ont un ca- ractère prévisionnel aussi longtemps que les dispositions d'exécution font défaut. Il faut éviter de créer un fait accompli qui empêcherait une saine analyse de la situation. Le débat politique peut donc commencer, mais il doit bien entendu s'inspirer du nouvel article constitutionnel, sans pour autant négliger toute l'importance que revêt dans certaines régions des Alpes un réseau routier aménagé judicieusement
En matière de politique étrangère, nous savions d'emblée que l'Union européenne allait inclure le résultat du vote suisse dans ses réflexions sur la politique européenne des trans- ports. Certaines réactions ont effectivement été assez dures. Toutefois, il existe de multiples intérêts communs qui justifient l'ouverture rapide de négociations bilatérales prévues dans l'Accord sur le transit.
L'acceptation de l'initiative des Alpes n'a pas pour consé- quence d'immobiliser en Suisse le trafic marchandises d'im- portance européenne appelé à franchir les Alpes. Nous avons cependant reçu pour mandat de mettre à disposition au cours des dix prochaines années les capacités ferroviaires requises. A la faveur de l'évaluation de l'avant-projet de la NLFA, nous fixerons les étapes de la construction et leur calendrier de façon qu'il soit possible de garantir un transfert des marchan- dises de la route au rail. Ainsi, l'Europe disposera à terme d'une infrastructure ferroviaire moderne pour assurer le transit des marchandises.
Lorsqu'il s'agira de traduire dans les faits la récente décision du souverain, nous veillerons à respecter nos engagements internationaux et à éviter toute discrimination. Il existe en outre un besoin de renseigner nos partenaires européens, qui dési- rent connaître nos intentions, et nous allons en tenir compte.
Réponses aux différentes questions
Nous connaisson l'avis des auteurs de l'initiative. Comme nous l'avons vu, ce n'est pas le seul critère d'interprétation du texte constitutionnel. De plus, ce point de vue a déjà été réfuté lors du débat au Parlament.
Les questions 2 à 5 font l'objet des mises au point actuelles; il est dès lors trop tôt pour y répondre.
Étant donné que l'alinéa 3 de l'article 36sexies de la constitu- tion concerne aussi le transit des voyageurs, il en résulte des problèmes d'interprétation et une application étendue des mesures prises à titre provisoire. Nous sommes donc prêts à coopérer en vue de disposer rapidement d'une législation d'application, grâce à laquelle on pourra définir où il est possi- ble de lever le blocage des travaux de planification et d'études. A ce propos, le DFTCE a mandaté un groupe de travail interdé- partemental chargé de définir le cadre d'interprétation de l'alinéa 3 de l'article 36sexies de la constitution.
Actuellement, rien n'est encore fixé quant à la forme et au contenu de la future législation, ne serait-ce qu'en raison des interventions présentées par les différentes parties (initiatives parlementaires ou motions traitant ou non de la N 9 entre Sierre et Brigue). Dès lors, il n'est guère aisé de répondre concrètement aux questions posées. Seul l'achèvement des études en cours nous permettra de donner des précisions quant à l'interprétation des notions floues du texte constitu- tionnel ainsi qu'au devenir des tronçons en question.
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Dringliche Interpellation Schmidhalter Planungs- und Projektierungsstopp für National- und Hauptstrassen Interpellation urgente Schmidhalter Routes nationales et routes principales. Arrêt de la planification
Wortlaut der Interpellation vom 28. Februar 1994
Ist der Bundesrat nicht der Meinung, dass es zu weit geht und über das Ziel hinausschiesst, einen sofortigen und voll- ständigen Planungs- und Projektierungsstopp auf allen Natio- nal- und Hauptstrassen im Alpengebiet zu erlassen - nach- dem alle Beteiligten (Bundesrat, Parlament, Initianten und Gegner der Initiative) im Abstimmungskampf fast alle mögli- chen Interpretationen bekanntgegeben haben?
Ist dieser für ganze Regionen und Kantone wirtschaftlich einschneidende Beschluss, z. B. höchste Arbeitslosenquote im Kanton Wallis oder Unterbeschäftigung im Baugewerbe, nicht eine «flächendeckende Strafaktion» gegen das Alpenge- biet; hätte man nicht wenigstens differenziert den sofortigen Handlungsbedarf an den drei das Alpengebiet querenden Na- tionalstrassen berücksichtigen müssen, da nachweisbar so- fortiger Handlungsbedarf nur bei der Nationalstrasse im Ober- wallis vorhanden ist? Hätte man nicht gleichzeitig differenziert das Abstimmungsergebnis der Regionen längs dieser Natio- nalstrassen interpretieren müssen und nicht einen integralen, sofortigen, vollständigen Planungs- und Projektierungsstopp dekretieren sollen?
Ist der Bundesrat bereit, unverzüglich Ausführungsbestim- mungen zu erlassen, wonach bei zeitlich dringend benötigten Strassen wenigstens die Planungs- und Projektierungsarbei- ten weitergeführt werden können, da die Planungsresultate ja öffentlich aufgelegt werden und alle Einsprachemöglichkeiten bis zum Bundesgericht garantiert sind?
Ist der Bundesrat nicht auch der Meinung, dass der schnell- ste Weg in einer vorweggenommenen Ergänzung des Bun- desbeschlusses über das Nationalstrassennetz vom 21. Juni 1960 erfolgen könnte? Sollte man nicht mit einer zusätzlichen Schlussbestimmung im Bundesbeschluss vom 21. Juni 1960 festhalten, dass die Nationalstrasse Siders-Brig keine Transit- strasse im Sinne von Art. 36sexies Absatz 3 ist, da das Transit- aufkommen nur 5 Prozent beträgt? Sollte bei der Gotthard- oder San-Bernardino-Route auch sofortiger Handlungsbedarf gegeben sein, könnte man für diese Strecken analog vor- gehen.
Könnte der Bundesrat nicht aus eigener Initiative bereits für die Junisession dem Parlament einen Bundesbeschluss mit Ausführungsbestimmungen zum Absatz 3 von Artikel 36qua- ter BV, Bau von Strassen im Alpengebiet, unterbreiten und nicht den unweigerlich langen und beschwerlichen parlamen- tarischen Marathon einer Motion oder einer parlamentari- schen Initiative abwarten?
Ist der Bundesrat auch der Meinung, dass der Kanton bei der definitiven Projektierung der Nationalstrasse im Oberwallis auf den Teilstücken Visp und Raron auch Lösungen untersu- chen muss, die vor allem kostengünstiger sind, da die in Arbeit stehende Tunnelstrecke nach Zermatt und Saas Fee mitbe- nutzt werden kann und zudem der Militärflugplatz Raron ge- schlossen wurde? Sind Bundesrat und Staatsrat nicht bereits durch die effektive Einsparung von 70 Millionen Franken im Seitentunnel Richtung Saas Fee und Zermatt gezwungen (Sorgfaltspflicht), auch solche Konsens-Varianten wenigstens zu untersuchen? Es besteht die Möglichkeit, gemeinsam mit den Initianten der Alpenschutz-Initiative etappierbare vierspu- rige Lösungen zu finden. Könnten hier nicht Brücken geschla- gen werden, mit denen es möglich wäre, die Nationalstrasse im Oberwallis schneller, billiger und umweltverträglicher zu realisieren? Oder wollen wir mit dem ewigen Konfrontations-
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Consiglio nazionale
Sitzung
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Geschäftsnummer 94.3024
Numéro d'objet
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Datum
16.03.1994 - 21:00
Date
Data
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