20023042•Acceptance of GPK report on foreign policy coordination
20023042Verwaltungspraxis der Bundesbehörden (VPB)08.06.1993Granted
Von Omnilex extrahiert
The Council of States discussed the 1992 report of the parliamentary supervisory commissions on inspections and oversight requests, focusing on deficiencies in the coordination of Swiss foreign policy and the role of the EDA. Andreas Iten presented the report and urged implementation of the recommendations. Federal Councillor Flavio Cotti replied that the Federal Council accepted the thrust of the report and would pursue coordination reforms, including a foreign policy concept and internal restructuring. The Council then approved the commission proposal to take note of the report.
Parliamentary supervisory report; taking note of a commission report on foreign-policy coordination. Where the chamber accepts a commission proposal to take note, the decision has no adjudicative effect on substantive rights, but constitutes formal parliamentary acceptance of the report and its recommendations. The Federal Council may acknowledge the identified coordination deficits and announce follow-up measures without the chamber deciding any justiciable claim.
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GPK N/S. Inspektionen und Aufsichtseingaben 1992
Gesamtberatung - Traitement global
Titel und Ingress, Art. 1, 2 Titre et préambule, art. 1, 2
Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble Für Annahme des Entwurfes
27 Stimmen (Einstimmigkeit)
An den Nationalrat - Au Conseil national
Begrüssung - Bienvenue
Präsident: Ich habe die Ehre, auf der Besuchertribüne Sir Cla- rence Seignoret, Präsident des Commonwealth of Dominica, zu begrüssen. Dominica ist eine Insel der Kleinen Antillen und hat am 3. November 1978 die Unabhängigkeit erlangt. Ich heisse den Präsidenten dieses fernen Landes im Parlaments- gebäude herzlich willkommen und versichere ihn der Freund- schaft der Schweiz. (Beifall)
93.033
GPK N/S. Bericht über Inspektionen und Aufsichtseingaben 1992 CdG N/E. Rapport concernant les inspections et les requêtes 1992
Bericht der Geschäftsprüfungskommissionen vom 6. April 1993 (BBI II 310) Rapport des Commissions de gestion du 6 avril 1993 (FF II 298)
Iten Andreas, Berichterstatter: Ich äussere mich nur zum Be- richt über die Planungs- und Koordinationsfunktion im Bereich der Aussenpolitik. Zweck dieses Inspektionsberichtes ist die Stärkung des EDA als führendes Departement in der Aussen- politik. Der Zweck meines Votums ist, darauf aufmerksam zu machen, dass es in der Koordination und Konzeption der Aus- senpolitik Defizite gibt.
Es geht heute nicht darum, den Bericht der GPK zu resümie- ren und die wichtigsten Ergebnisse zu erläutern. Dafür wurde der ausführliche Bericht geschrieben. Häufig ist es aber so, dass Berichte, die zur Kenntnis gebracht werden, weder im Rat noch in der Oeffentlichkeit ein Echo finden. Dieser Bericht, in welchem nach Meinung der GPK wichtige Resultate erarbei- tet worden sind, darf nicht untergehen. Er zeigt Mängel in der Konzeption und Durchführung der Aussenpolitik auf; er zeigt auf, wie der Bundesrat sie beheben will. Die Chancen, dass die Empfehlungen der GPK ernst genommen werden, stehen gut. Wir haben einen neuen Aussenminister. Der Staatssekre- tär des Departementes für auswärtige Angelegenheiten, mit dem die Sektion, zusammen mit dem damaligen Bundesprä- sidenten René Felber, ein gutes Gespräch geführt hat, ist vom Willen beseelt, konstruktive Arbeit in Beachtung der Kritik der GPK zu leisten.
Wie ist dieser Bericht entstanden? Er hat eine längere Ge- schichte. Schon 1988 hat die Kommission das Integrations- büro EDA/EVD inspiziert. Sie hat Fragen der Federführung, der Planung und der Koordination zwischen den verschiede- nen, mit aussenpolitischen Angelegenheiten befassten Diensten überprüft. Es blieben diverse Fragen offen. Die GPK
wollte sie beantwortet wissen. Es zeigte sich nämlich, dass sich nicht nur das EDA und das EVD mit Aussenpolitik befas- sen, sondern auch die anderen Departemente.
Es hat sich im Laufe der Zeit eine gewisse Eigendynamik ein- zelner Aemter entwickelt, die auf ihre Autonomie pochen. Sie beanspruchen in Angelegenheiten ihrer Kompetenzbereiche die Federführung in aussenpolitischen Fragen, ohne die Koor- dination sicherzustellen. So droht ein Kohärenzverlust der schweizerischen Position gegenüber internationalen Organi- sationen.
Wir erhielten den Eindruck, dass einzelnen Aemtern die Wich- tigkeit einer einheitlichen schweizerischen Haltung in den in- ternationalen Organisationen nicht bewusst ist. Sie gaben Stellungnahmen ab, bevor sie die Direktion für internationale Organisationen (DIO) informierten. In den letzten Jahren zeichnete sich ein Wandel im Verhältnis der Schweiz nach aus- sen insofern ab, als die Verwaltungstätigkeiten offenkundig mehr und mehr internationalisiert wurden.
Die GPK beschloss daher, die internationalen Beziehungen zum Querschnittsthema für 1990 zu machen. Die Resultate der Umfrage in den einzelnen Aemtern zeigten zum Beispiel, dass sich mehrere Bundesämter für ein und dieselbe Organisation als federführend betrachteten. Dieser Befund und mehrere an- dere bewogen die GPK, das Thema zu vertiefen und durch eine sogenannte Inspektion die internationalen Beziehungen zu durchleuchten.
Immer wieder stiessen wir auf den Tatbestand der mangeln- den Koordination und auf eine Autonomie der Aemter, die sich ohne Rücksicht auf Informations- und Koordinationsbedürf- nisse des EDA und des Bawi als fachzuständig und zum eige- nen Agieren berufen betrachteten. Das Material zum Quer- schnittsthema über die internationalen Beziehungen wurde dem Bundesrat mit einer Anzahl Fragen und Thesen zur Stel- lungnahme unterbreitet.
In einem Bericht vom 27. Januar 1992 bestätigte der Bundes- rat Lücken, Schwächen und Schwierigkeiten in der Planung und Koordination der Aussenpolitik. Er gab offen und ehrlich zu, dass es in der Konzeption der Aussenpolitik zahlreiche un- geklärte Fragen gibt.
Ich empfehle Herrn Bundesrat Cotti, diesen Bericht nochmals durchzulesen. Wenn der Bundesrat zugeben muss, dass der Mangel an Uebersicht und Klarheit in bezug auf die Prioritäten- setzung in der Aussenpolitik zu widersprüchlichen Positionen der Schweiz führen könne, wenn er beklagen muss, dass das EDA bei aussenpolitischen Aktivitäten anderer Bundesstellen nicht informiert und zum Teil gänzlich übergangen werde, dann sind die Folgen gravierend. Wenn der Bericht des Bun- desrates feststellt, das EDA müsse als Partner vermehrt ernst genommen werden, so zeugt dies nicht von festem Führungs- willen. Ich wiederhole nicht, was Sie auf den Seiten 10 und 13, Ziffer 23, des vorliegenden Berichtes lesen können.
Der erwähnte Bericht des Bundesrates schreckte die GPK auf. Die Sektion verlangte eine Aussprache mit dem Chef des De- partementes, mit dem Staatssekretär und dem Generalsekre- tär. Wir machten anlässlich dieser Besprechung den Stand- punkt der GPK deutlich und verlangten vom EDA den starken Willen zur Führung in der Aussenpolitik. In einem guten Ge- spräch signalisierte die Spitze des EDA die Bereitschaft, die von uns empfohlenen Massnahmen zu ergreifen. Die GPK ver- langte in ihren Empfehlungen vom Bundesrat, dass er ein Konzept für die Führung der Aussenpolitik vorlege, worin Fra- gen der Zuständigkeit, der Planung und der Koordination ge- klärt werden müssten. Dann wünschte sie, dass der Bundesrat aufgrund dieses Konzeptes die Organisation der Politischen Direktion überprüfe, die Planungsaufgabe des Politischen Sekretariats umschreibe und Massnahmen ergreife, um das Politische Sekretariat als Dokumentationszentrale mit allen modernen Mitteln auszustatten. Das Dokumentationszentrum müsse zum Koordinationsinstrument im Bereich der aussen- politischen Information innerhalb der Verwaltung werden.
Die GPK verlangte auch, dass eine Verordnung zu erlassen sei, die die Grundsätze über die Behandlung der internationa- len Beziehungen in der Verwaltung bestimme.
Der Bundesrat nahm mit Bericht vom 20. Januar 1993 Stellung zu den Empfehlungen und kritischen Aeusserungen der Ge-
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E 8 juin 1993
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CdG N/E. Inspections et requêtes 1992
schäftsprüfungskommission. In diesem Bericht, der sich in Diktion und Inhalt deutlich vom ersten unterscheidet, kann die Geschäftsprüfungskommission einen Stimmungsum- schwung erkennen. Wir rechnen es dem Bundesrat hoch an, dass er über seinen Schatten gesprungen ist, dass er sich nicht langfädig verteidigt hat und er sogar die Stossrichtung des Berichtes der GPK grundsätzlich begrüsst hat. Der Bun- desrat schreibt, dass nun eine Reihe von konkreten Schritten ins Auge gefasst worden seien, die den Intentionen der GPK entsprächen.
So ist der Bundesrat bereit, ein Konzept zur Führung der Aus- senpolitik im Rahmen eines Berichtes über die Aussenpolitik der neunziger Jahre vorzulegen. Das EDA gedenke, so wird bekräftigt, seine Führungsrolle wahrzunehmen und werde die nötigen organisatorischen Vorkehrungen treffen. Auch die von der Geschäftsprüfungskommission angeregte Verordnung, die eine Weisung des EDA von 1966 ersetzen wird, soll nach Vorliegen des aussenpolitischen Konzeptes und nach der Klä- rung der anderen noch offenen Fragen ausgearbeitet werden. Die Inspektion der GPK scheint sich also gelohnt zu haben. In einer Nachinspektion wird die GPK den Stand der Realisie- rung der vom Bundesrat in Aussicht gestellten Massnahmen überprüfen.
Ich bitte Herrn Bundesrat Cotti, die Empfehlungen der GPK mit Entschlossenheit umzusetzen. Es besteht nämlich sonst die Gefahr, dass jedes Departement weiterhin seine eigene Aus- senpolitik betreibt und das EDA seine Leitfunktion verliert. Ob- wohl im Bericht zu Recht festgestellt wird, man dürfe die Art, wie der Bundesrat die Aussenpolitik gemäss dem Kollegiali- täts- und Konsensprinzip koordiniere, nicht unterschätzen, ha- ben unsere Recherchen doch gezeigt, dass die Gefahr der Segmentierung der Aussenpolitik besteht.
Der Bericht des Bundesrates vom 27. Januar 1992 bestätigt die Feststellungen der Kommission, wonach das EDA eine zö- gernde Haltung an den Tag legt und sich auf die Bearbeitung der ihm traditionellerweise zugewiesenen Tätigkeitsbereiche beschränkt. Dem EDA kommt auch dann eine leitende Rolle zu, wenn in einzelnen Aemtern kleine aussenpolitische «Kö- nigreiche» entstehen und Rivalitäten und Prestigebedürfnisse den Informationsaustausch behindern.
Wir bitten Herrn Bundesrat Cotti nachdrücklich, das Dossier der GPK zu studieren und jene institutionellen und organisato- rischen Vorkehrungen zu treffen, die der schweizerischen Aus- senpolitik Einheitlichkeit und Beständigkeit geben.
Ich frage zum Schluss Herrn Bundesrat Cotti, ob und wie er die Empfehlungen der GPK in die Tat umsetzen will. Ist er bereit, die bisher zögernde Haltung des EDA in der leitenden Rolle der Aussenpolitik zu verstärken, zu ändern und die Kohärenz der schweizerischen Aussenpolitik gemäss den Vorstellungen der GPK zu realisieren?
Bundesrat Cotti: Ich möchte der GPK und insbesondere Ih- nen, Herr Iten Andreas, für die sehr gehaltvollen Beiträge dan- ken, die Sie während einiger Jahren zur Erreichung einer bes- ser koordinierten Aussenpolitik geleistet haben. Gerade im Moment eines Amtsantrittes ist es besonders wertvoll, über vertiefte Studien dieser Art zu verfügen, welche ohne Zweifel eine ausgezeichnete Voraussetzung für den Start darstellen. Ich habe bis vor zwei Monaten ein Departement geführt, wel- ches in verschiedenen Bereichen auch Aussenpolitik zu be- treiben hatte. Die Bereiche möchte ich nicht im einzelnen er- wähnen. Aber im Umweltbereich war die aussenpolitische Tä- tigkeit der letzten Jahre ganz besonders bedeutungsvoll.
Wenn ich an die verschiedenen internationalen Vereinbarun- gen, an die Konventionen mit rechtlicher Folgewirkung, zu- rückdenke, muss ich feststellen, dass damit konkret und sy- stematisch internationale Politik betrieben wurde. Man hat mit vielem - von der Basler Konvention, die wir selbst auslösten, über die verschiedenen Protokolle der Uno-ECE-Konvention über weiträumige, grenzüberschreitende Luftverschmutzung von Genf, wie z. B. das Montrealer Protokoll oder das Sofia- Protokoll, bis hin zu den Fragen der Stickoxide oder den Mass- nahmen zum Schutze des Rheins; ich könnte noch eine Reihe anderer Elemente erwähnen - sehr konkrete Politik gemacht, konkret in dem Sinne, dass rechtlich verbindliche Massnah-
men auf internationaler Ebene getroffen worden sind. Die aller- letzten Resultate waren an der Rio-Konferenz festzustellen, wo - man hat das in den Kommentaren zu oft vergessen -- zwei sehr bedeutungsvolle internationale Konventionen unter- schrieben wurden, das Rahmenübereinkommen der Verein- ten Nationen über Klimaänderungen und die Konvention zur Bio-Diversität, welcher sich neuerdings auch die amerikani- sche Verwaltung angeschlossen hat.
Unsere damaligen Erfahrungen in den Beziehungen zum EDA waren eigentlich ausgezeichnet. Ich konnte Herrn Felber im- mer wieder attestieren, dass die Dienstleistungen des EDA ausserordentlich wertvoll waren, dass aber das EDA zugleich in sehr wichtigen, delikaten Sachfragen, wo es gar nicht über das notwendige Wissen verfügen konnte, dem eigentlichen Fachdepartement die Zuständigkeit überliess. Aufgrund die- ses Beispiels sehen Sie, dass ich nicht mit dem Gefühl ins EDA gekommen bin, hier gross koordinieren zu müssen. Nachdem ich jetzt die genannten Berichte von Herrn Iten viel systemati- scher - bis hin zum Bericht vom Monat April - gelesen habe, habe ich festgestellt, dass die Notwendigkeit, auf die Sie hin- weisen, gegeben ist und man wichtige Anstrengungen in die- ser Richtung unternehmen muss. Das Hauptprinzip soll sein, die sektoriellen Bereiche den Fachdepartementen zu überlas- sen, genauso wie das alle anderen Länder auch tun.
Ich habe Kenntnis davon, dass in den angrenzenden Ländern die Fachministerien zuständig sind. Letzten Endes ist es z. B. Herr Töpfer in der Bundesrepublik Deutschland, der die Um- weltaussenpolitik gestaltet. Aber über diese Fachkompetenz müssen Koordinationselemente eintreten, die dort besonders wichtig sind, wo Möglichkeiten von Konflikten schon im fachli- chen Sektor entstehen könnten.
An der Konferenz von Rio hat man von nachhaltiger Entwick- lung gesprochen, gleichsam von einer Harmonisierung zwi- schen Entwicklungs- und Umweltbereichen. Die Möglichkeit, dass gewisse Konflikte entstehen können, bleibt aber beste- hen. Dort ist die Koordination natürlich um so wichtiger. Es zeigte sich in den Folgearbeiten zur Rio-Konferenz, wie wich- tig es ist, in der Verwaltung eine einheitliche Linie zu finden.
Ich versichere Ihnen, Herr Iten, dass wir in ständigem Kontakt mit der Kommission, die sich in diese Fragen vertieft hat, den einzelnen Problemen nachgehen werden, bis hin zum aus- senpolitischen Bericht, den wir im Moment zur Prüfung haben, damit diese funktionelle Problematik auch dort angeschnitten wird.
Ich hoffe, dass sich - im Dialog mit der GPK - gewisse Fort- schritte einstellen. Das soll auf alle Fälle die Zielsetzung sein. Auch innerhalb des EDA bestehen gewisse Probleme der Ko- ordination und der Restrukturierung. Dieses Thema beschäf- tigt mich ausserordentlich, denn ich bin überzeugt, dass auch intern die Frage der verbesserten, effizienteren Strukturen ver- tieft angegangen werden muss. Dort sind die Arbeiten stark vorangetrieben worden. Ich habe die Absicht, sie relativ schnell zu Ende zu führen, und zwar durchaus unter Wahrung des Gesichtspunktes, dass die EDA-Strukturen für die von Ih- nen angestrebte interdepartementale Koordination geeignet sein müssen. Wir werden uns in den nächsten Monaten auf diese innerdepartementale Aufgabe konzentrieren, und wir tun das in engem Verhältnis zu Ihrer Kommission.
Ich schliesse mit der Bitte, Herr Iten: Bleiben auch Sie mit uns in Kontakt, damit wir nicht im luftleeren Raum arbeiten, son- dern in enger Zusammenarbeit mit der GPK und eventuell auch mit der Aussenpolitischen Kommission!
Antrag der Kommission Kenntnisnahme vom Bericht Proposition de la commission Prendre acte du rapport
Angenommen - Adopté
An den Nationalrat - Au Conseil national
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GPK N/S. Bericht über Inspektionen und Aufsichtseingaben 1992 CdG N/E. Rapport concernant les inspections et les requêtes 1992
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Ständerat
Conseil
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Consiglio
Consiglio degli Stati
Sitzung
06
Séance
Seduta
Geschäftsnummer 93.033
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum 08.06.1993 - 08:00
Date
Data
Seite
407-408
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Pagina
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20 023 042
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Von Omnilex extrahiert
Whether the Council should take note of the GPK report on inspections and supervisory requests for 1992.
The Council approved the commission's proposal to take note of the report.
After debate, the commission and the Federal Council supported the report and its planned follow-up measures.
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