E 16 juin 1987
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Constitution du Canton de Soleure. Garantie
87.020
Verfassung des Kantons Solothurn. Gewährleistung Constitution du canton de Soleure. Garantie
Botschaft und Beschlussentwurf vom 16. März 1987 (BBI II, 642) Message et projet d'arrêté du 16 mars 1987 (FF II, 626)
Antrag der Kommission Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Proposition de la commission Adhérer au projet du Conseil fédéral
Weber, Berichterstatter: In der Volksabstimmung vom 5. April 1981 beschlossen die Stimmbürger des Kantons Solothurn, die Kantonsverfassung vom 23. Oktober 1887 total zu revidieren. Für die Ausarbeitung einer neuen Verfas- sung wurde am 25. Oktober 1981 ein Verfassungsrat von 144 Mitgliedern gewählt. Am 26. Juni 1983 lehnten es die Stimm- bürger in einer vorgezogenen Grundsatzabstimmung ab, mit der neuen Verfassung das Amt eines Ombudsmannes einzuführen. Vom Juni 1984 bis Februar 1985 wurde ein öffentliches Vernehmlassungsverfahren zum Ergebnis einer ersten Lesung durchgeführt, wobei auch den Bundesbehör- den Gelegenheit zur Stellungnahme geboten wurde.
Die vorliegende neue Verfassung - Sie haben den Text in der Botschaft des Bundesrates vom 16. März 1987 - wurde vom Verfassungsrat am 15. Januar 1986 verabschiedet und von den Stimmberechtigten in der Volksabstimmung vom 8. Juni 1986 unter Einbezug von Teilvarianten mit 29 314 Ja gegen 12 417 Nein angenommen.
Die erwähnten Teilvarianten betrafen folgende Fragen:
Die Mehrheit des Volkes zog die Beibehaltung des Stimm- und Wahlrechtsalters 20 einer Herabsetzung auf 18 Jahre vor.
Es wurden die Grenzen für das Finanzreferendum gegen- über dem Verfassungsentwurf von 5 Millionen auf 2 Millio- nen bei einmaligen bzw. von 500 000 auf 200 000 bei wieder- kehrenden Ausgaben herabgesetzt.
Mit einer Sonderabstimmung wurden die Volksrechte mit der Einführung der sogenannten Volksmotion erweitert.
Am 8. Juli 1986 ersuchte der Regierungsrat des Kantons Solothurn die eidgenössischen Räte, Gewährleistung im Sinne von Artikel 6 der Bundesverfassung zu erteilen. Nach dieser Bestimmung gewährleistet der Bund kantonale Ver- fassungen, wenn sie weder die Bundesverfassung noch das übrige Bundesrecht verletzen, die Ausübung der politischen Rechte in republikanischen Formen sichern, vom Volk ange- nommen worden sind und revidiert werden können, falls die absolute Mehrheit des Bürger es verlangt. Um es vorwegzu- nehmen: Bundesrat und vorberatende Kommission kom- men zum Schluss, dass die Verfassung des Kantons Solo- thurn den Anforderungen von Artikel 6 der Bundesverfas- sung entspricht und die eidgenössische Gewährleistung somit zu erteilen ist.
Die Prüfung der solothurnischen Kantonsverfassung hat sowohl den Bundesrat als auch unsere Kommission vor keine grösseren Probleme gestellt. Einerseits konnte das Bundesamt für Justiz - wie ich schon erwähnt habe - bereits während des Vernehmlassungsverfahrens zum Verfas- sungsentwurf Stellung nehmen, andererseits enthält diese Verfassung keine politisch heissen Eisen. Ich erinnere zum Beispiel an den umstrittenen Paragraphen 115 der basel- landschaftlichen Kantonsverfassung, der in den Räten zu grossen Diskussionen Anlass gab.
Aus staatsrechtlicher und staatspolitischer Sicht enthält die neue Verfassung folgende interessante Neuerungen: die Verankerung der sogenannten Drittwirkung der Grund-
rechte (Artikel 20 Absatz 3). Die neue Kantonsverfassung verpflichtet im Grundsatz die Privatpersonen, die Grund- rechte anderer Menschen zu achten. Soweit es um die Anwendung von Bundesrecht geht, bleibt diese Drittwir- kung auf eine sogenannte indirekte Drittwirkung beschränkt, das heisst auf die verfassungskonforme Ausle- gung der offenen Privatrechtsnormen, wie das heute schon durch das Bundesgericht praktiziert wird. Artikel 21 enthält ferner eine Kodifizierung der Grundrechtsschranken, weit- gehend abstellend auf die bundesgerichtliche Praxis. Als Ergänzung der Grundrechte folgen die Sozialziele für die Gesetzgebung in Artikel 22.
Zur Rechtsetzung: Der Gesetzesbegriff wird materiell umschrieben. Die grundlegenden Bestimmungen in Arti- kel 71 - gekoppelt mit dem Delegationsverbot in Artikel 40- ergeben eine recht starke Absicherung des obligatorischen Referendums und damit der Volksrechte. Eine Besonderheit in diesem Zusammenhang ist das generelle Verordnungs- recht des Regierungsrates, eingeschränkt durch das Veto- recht des Kantonsrates. Ich verweise auf Artikel 79 Absatz 3. Danach können 25 Kantonsräte innert 60 Tagen gegen eine vom Regierungsrat beschlossene Verordnung oder Abände- rung einer solchen Einsprache erheben. Wenn die einspre- chenden Kantonsräte im Parlament eine Mehrheit finden, so wird die Verordnung an den Regierungsrat zurückgewiesen. Mit dieser Regelung wollte der Verfassungsrat erreichen, dass die durch den Regierungsrat erlassenen Verordnungen nicht in einem tatsächlichen oder vermeintlichen Wider- spruch zum Willen des Gesetzgebers stehen.
Interessant sind die Grundsatzkompetenzen des Kantonsra- tes in Planungsfragen. Bei den Volksrechten fällt eine neue, moderne Ausgestaltung auf. Das Abstimmungsprozedere sieht die Möglichkeit der Vorlage von Varianten vor, das heisst, dass neben dem Gesamtgesetz auch einzelne, kriti- sche Artikel der Abstimmung unterbreitet werden können. Neben dem Finanzreferendum ist ein relativ weitgehendes Verwaltungsreferendum vorgesehen. Hervorzuheben sind die Volksmotionen (Artikel 34) und das doppelte Ja. Beibe- halten wird als weitere Spezialität die auch in der alten Verfassung schon verankerte Oeffentlichkeit der Regie- rungsratssitzungen (Artikel 63).
Die erwähnte Volksmotion ist ein Volksrecht, das noch in keiner anderen Kantonsverfassung verwirklicht ist. Sie ist ein wirksameres Instrument als die Petition und weniger aufwendig als die Initiative. . Hundert Stimmberechtigte haben das Recht, dem Kanton schriftlich einen Antrag zu stellen. Der Kantonsrat behandelt den Antrag wie eine Motion eines seiner Mitglieder. Der Kantonsrat kann die Volksmotion mit einfachem Mehr ablehnen; das zieht keine Volksabstimmung nach sich.
Im Kanton Solothurn gilt seit 1875 das obligatorische Geset- zes- und Finanzreferendum. 1972 wurde das falkultative Referendum in einer Sondervorlage vom Volk abgelehnt. So unterstehen auch inskünftig alle Gesetzesvorlagen sowie Staatsverträge und Konkordate, wie sie in Artikel 35 Absatz 1 Buchstabe c und d umschrieben sind, obligato- risch der Volksabstimmung.
Die Bestimmung über das doppelte Ja besagt, dass sowohl Initiative und Gegenvorschlag im gleichen Urnengang zu unterbreiten sind und der Stimmbürger im Falle einer Annahme beider Vorlagen ausdrücken kann, welcher er den Vorzug gibt.
Das Initiativrecht ist weiterhin gewährleistet und erfährt einige Modifikationen:
Die benötigten 3000 Unterschriften gelten für alle Arten von Initiativen einheitlich. Das war in der alten Verfassung nicht so.
Die Unterschriftensammlung muss - wie beim Bund - innert 18 Monaten vor sich gehen.
Neu erhalten auch zehn Einwohnergemeinden das Recht, eine Initiative einzureichen. Diese wird behandelt wie andere Initiativen.
Die Staatsaufgaben sind sehr umfassend, aber nicht abschliessend umschrieben. Hier ergeben sich am ehesten Ueberschneidungen mit dem Bundesrecht. Es geht dabei
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ausschliesslich um Kompetenzen, die von Bundes wegen zwar eingeschränkt sind, den Kantonen aber eine Rechts- setzungskompetenz belassen. Anzubringen ist hier der Vor- behalt, dass Aenderungen des Bundesrechts auch Aende- rungen der Kompetenzen der Kantone nach sich ziehen, was zum Beispiel beim Medienrecht von Bedeutung sein könnte.
Die Kommission stellte an ihrer Sitzung vom 16. April fest, dass die neue Verfassung des Kantons Solothurn - das sage ich mit besonderem Stolz, habe ich doch von Anfang an an diesem Werk mitgearbeitet, zuerst als Kantonsrat, als Mit- glied der Expertenkommission und zuletzt als Mitglied des Verfassungsrates - lesbar, gut aufgebaut und für den Bür- ger verständlich verfasst ist, gleichzeitig aber auch die wesentlichen Elemente des Kantons in grundsätzlicher Art und Weise darlegt. Die Kommission hob hervor, dass der Einfluss des Entwurfes von 1977 für eine Totalrevision der Bundesverfassung nicht zu übersehen ist, wie das schon bei den Verfassungen der Kantone Jura, Aargau und Basel- Landschaft festgestellt werden konnte: zum Beispiel bei der Präambel, die sehr detailliert ist, und im ersten Abschnitt betreffend die Grundrechte Artikel 5 bis 22; sie entsprechen zum Teil wörtlich diesem Verfassungsentwurf.
Was die Grundrechte betrifft, stellt die Kommission fest, dass sie, wie bei den bereits erwähnten anderen totalrevi- dierten Kantonsverfassungen, in der Regel jene des Bundes- rechts wiedergeben. Streng rechtlich betrachtet ist der grös- ste Teil davon, sofern er nicht über die bundesrechtliche Regelung hinausgeht, nicht nötig und hat bloss orientieren- den Charakter. Die Grundrechtskataloge sind dennoch wert- voll, denn sie sind vollständiger als jene des Bundesrechts. Im einzelnen unterhielt sich die Kommission über folgende Punkte: zuerst über die Tragweite der Präambel, die nach der traditionellen Auffassung kein verpflichtendes Recht schafft, nach der Meinung von Professor Eichenberger zur aargauischen Kantonsverfassung jedoch normative Wir- kung haben kann. Dies zu beantworten bleibt eine Aufgabe der Auslegung. Immerhin sei erwähnt, dass in der Botschaft an das Volk zur Verfassungsvorlage dazu ausgeführt wurde: «Die bisherige Verfassung kam ohne Präambel aus; man hätte annehmen können, dass sie auch in einer modernen Verfassung keinen Platz finden könnte. Im Verfassungsrat wurde festgestellt, dass ihr Inhalt keine unmittelbaren recht- lichen Wirkungen erzeugt. Aus diesem Grunde ist sie auch nicht mit einer Artikelnummer versehen.»
Zur Medienfreiheit, die in Artikel 12 verankert ist, macht die Kommission darauf aufmerksam, dass diese Bestimmung mit Artikel 55bis der Bundesverfassung identisch ist, soweit sie die geschriebene Presse umfasst. Bei den Beratungen des Radio- und Fernsehartikels in den Jahren 1982/83 ging das Parlament davon aus, dass Radio und Fernsehen eine gewisse Autonomie in der Gestaltung der Programme haben. Eine verfassungsmässige Meinungsäusserungsfrei- heit steht diesen Medien von Bundesrechts wegen jetzt noch nicht zu. Die kantonale Grundrechtsgarantie kann von den Monopolmedien deshalb nicht geltend gemacht werden.
Artikel 24 Absatz 1, der aussagt, dass Erwerb und Verlust des Kantons- und Gemeindebürgerrechts durch das Gesetz geregelt werden, ist ein Beispiel für eine Bestimmung mit beschränkter Geltung. Die Bundesregelung hat eine grös- sere Bedeutung, da das Kantonsrecht und das Gemeinde- bürgerrecht auf ihr beruhen.
Bei der Gliederung des Kantons in Artikel 47 sieht die solo- thurnische Kantonsverfassung vor, dass eine Gemeinde nicht gegen ihren Willen aufgehoben werden kann. Bestan- des-, Gebiets- oder Grenzänderungen bedürfen im Gegen- satz zur Regelung in den andern Kantonen der Zustimmung der beteiligten Gemeinden und des Kantonsrates.
Die Gemeindeautonomie wurde mit der neuen Verfassung ausgebaut. Konkrete Aufgaben der Gemeinde wurden in der Verfassung verankert. Die Gemeinden können - wie bereits erwähnt - mit einer Initiative ein Anliegen aufgreifen. Fünf Gemeinden können - so wie dies auch 1500 Stimmberech- tigte tun können - gemäss Artikel 36 Absatz 1 Litera b über
eine Volksabstimmung die Aufhebung eines Kantonsratsbe- schlusses bewirken. Zur Sicherheit sind allerdings mit Arti- kel 37 die Ausnahmen von der Regel aufgelistet.
Die Bürgergemeinde und die Kirchgemeinde sind wieder in der Verfassung verankert. Mit Artikel 55 Absatz 3 erhalten die Kirchgemeinden das Recht, den niedergelassenen Aus- ländern das Stimm- und Wahlrecht zu gewähren.
Nach Auffassung der Kommission ist mit Artikel 48 über die Zweckverbände eine wichtige und wegweisende Bestim- mung geschaffen worden. Danach können die Gemeinden zur Erfüllung bestimmter Aufgaben Zweckverbände oder gemeinsame Anstalten errichten, Verträge mit Gemeinden innerhalb und ausserhalb des Kantons abschliessen und sich an öffentlichen gemischtwirtschaftlichen und privaten Unternehmungen beteiligen. Bezüglich der Zweckverbände darf ich noch erwähnen, dass die Verfassung den Gesetzge- ber ermächtigt, die Gemeinden zu solchen Zusammen- schlüssen zu verhalten, sofern regionale Aufgaben nur gemeinsam sinnvoll gelöst werden können. Der in Absatz 2 vorgesehene Anspruch der Mitwirkung der Stimmberechtig- ten bildet eine nötige Ergänzung dazu.
Beim Abschnitt 6 über die Staatsaufgaben sieht der solo- thurnische Verfassungsgeber in Artikel 118 vor, dass Kanton und Einwohnergemeinden für eine Raumplanung zu sorgen haben, die der zweckmässigen, ausgewogenen und haus- hälterischen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Kantonsgebietes dient. Artikel 22quinquies der Bundesverfassung spricht lediglich von einer zweck- mässigen Nutzung des Bodens.
Artikel 122 über die Landwirtschaft gab in der Kommission zu einer Diskussion Anlass. Es wurde die Frage der schwieri- gen Abgrenzung zwischen Bundes- und kantonalen Kompe- tenzen in der Leistungsverwaltung aufgeworfen. Unumstrit- ten blieb der Grundsatz, dass der Kanton keine Massnah- men vorsehen kann, die den Bundesaufgaben in der Land- wirtschaft widersprechen. Hier geht die Kommission davon aus, dass der Bund gegen ein entsprechendes kantonales Vorgehen klagen kann. Andererseits wurde auf den Begriff der sogenannten Bundestreue hingewiesen, wonach die Kompetenzgrenze dort verläuft, wo es um eine rechtlich geschützte und vom Inhalt her zu bejahende Politik des Bundes geht.
Im Namen der einstimmigen Gewährleistungskommission beantrage ich Ihnen, der neuen Verfassung des Kantons Solothurn die Gewährleistung zu erteilen.
Bundesrätin Kopp: Gestatten Sie mir, da es sich um die Totalrevision einer Verfassung handelt, noch einige wenige Bemerkungen.
Ich danke zunächst Herrn Ständerat Weber für seine Aus- führungen, welche die Botschaft des Bundesrates in wert- voller Weise ergänzen. Der Bundesrat hat die neue Verfas- sung des Kantons Solothurn in ihrer Gesamtheit darauf hin geprüft, ob sie mit dem Bundesrecht in Einklang steht. Bereits in der Botschaft wird aber darauf hingewiesen, dass nicht alle Bestimmungen einer Kantonsverfassung in gleich enger Beziehung zum Bundesrecht und zur Bundesverfas- sung stehen. Diese gibt den Kantonen vor allem im Bereiche des Organisationsrechts einen ausserordentlich weiten Gestaltungsspielraum. Enger ist dieser Spielraum dagegen im Bereich der staatlichen Kompetenzzuweisungen und im Bereich der Grundrechte. Wir haben in der Botschaft auf die Grenzen kantonaler Kompetenzen aufmerksam gemacht; wie Sie gehört haben, hat die vorberatende Kommission diese Reibungsflächen zwischen den Rechtsordnungen des Bundes und der Kantone ausführlich diskutiert. Tatsächlich überraschen zum Beispiel die Artikel 12 (Medienrecht) - Herr Weber hat darauf hingewiesen -, Artikel 122 (Landwirt- schaft), Artikel 123 (Waldwirtschaft) und Artikel 128 (wirt- schaftspolizeiliche Vorschriften) auf den ersten Blick etwas. Wir sind aber mit der Kommission der Meinung, dass die Gewährleistung ohnehin unter dem stillschweigenden Generalvorbehalt einer bundesrechtskonformen Auslegung der neuen Bestimmung erfolgt. Da eine solche Auslegung hier in jedem Fall möglich ist und keinem Kanton vermu-
Protection des travailleurs contre les licenciements
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tungsweise bundesrechtswidrige Absichten unterschoben werden dürfen, steht der Gewährleistung solcher Bestim- mungen nichts entgegen.
Zusammenfassend ist zu bekräftigen, dass die neue solo- thurnische Verfassung nichts enthält, was als bundesrechts- widrig eingestuft werden müsste. Die Gewährleistung des Bundes ist daher zu erteilen.
Obschon dies die einzige Frage ist, die wir nach der Bundes- verfassung zu prüfen haben und über die Sie beschliessen müssen, entstehen bei der Lektüre einer neu geschaffenen Verfassung auch Gedanken, die über die trockene Recht- sprüfung hinausreichen. Solche Gedanken dürfen zwar in die Rechtsprüfung nicht einfliessen; wenn aber eine Verfas- sung so erstrebenswerte Grundsätze wie Bürgernähe, För- derung der Rechte und der Verantwortung des einzelnen, weitreichende, auf heutige Bedürfnisse ausgerichtete Volks- rechte, klare Aufteilung der Kompetenzen und zeitgemässe Umschreibung der wichtigsten Aufgaben auf eigenständige Art und Weise zu verwirklichen sucht, stellt sich auch beim strengen Juristen ein Gefühl der Genugtuung ein. Es ist erfreulich, dass die bestehenden Gestaltungsmöglichkeiten im Bereich des kantonalen Verfassungsrechtes einmal mehr in ursprünglicher und anregender Weise genutzt wurden. Ich werte dies als gelebten Föderalismus, von dem auch der Bund und hoffentlich die kommende Totalrevision der Bun- desverfassung nur profitieren können.
In diesem Sinne bitte ich Sie, der Verfassung des Kantons Solothurn die Gewährleistung zu erteilen.
Eintreten ist obligatorisch L'entrée en matière est acquise de plein droit
Gesamtberatung - Traitement global du projet
Titel und Ingress, Art. 1 und 2 Titre et préambule, art. 1 et 2
Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble
Für Annahme des Beschlussentwurfes 36 Stimmen (Einstimmigkeit)
An den Nationalrat - Au Conseil national
84.041
Kündigungsschutz im Arbeitsvertragsrecht. Volksinitiative und Revision OR Protection des travailleurs contre les licenciements. Initiative populaire et révision CO
Fortsetzung - Suite
Siehe Seite 302 hiervor - Voir page 302 ci-devant
B Obligationenrecht Code des obligations
Detailberatung - Discussion par articles
Titel und Ingress, Ziff. I Ingress Antrag der Kommission Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates
Titre et préambule, ch. I préambule Proposition de la commission Adhérer à la décision du Conseil national Angenommen - Adopté
Art. 334 Abs. 1 Antrag der Kommission Mehrheit
Ist das Arbeitsverhältnis für eine bestimmte Zeit eingegan- gen oder geht eine solche aus dem angegebenen Zweck der Arbeit hervor, so endigt es ohne Kündigung. Minderheit
(Jelmini, Belser, Piller, Schaffter)
Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates
Art. 334 al. 1 Proposition de la commission Majorité
Si le contrat est conclu pour une période déterminée ou que sa durée résulte du but du travail convenu, il prend fin sans qu'il soit nécessaire de donner congé.
Minorité
(Jelmini, Belser, Piller, Schaffter) Adhérer à la décision du Conseil national
Masoni, Berichterstatter: Bei der Behandlung von Arti- kel 334 will ich zuerst darauf hinweisen, dass durch die neue Vorlage der heutige Artikel 335 Absatz 3 gestrichen wird, der wie folgt lautet: «Hat der Beendigung eines Arbeitsverhält- nisses mit bestimmter Vertragszeit eine Kündigung voranzu- gehen und wird diese unterlassen, so gilt es als auf unbe- stimmte Zeit verlängert.» Durch diese Streichung entsteht bei den sogenannten unechten befristeten Arbeitsverhält- nissen, bei denen die Kündigung zwar für eine bestimmte Zeit ausgeschlossen wurde, welche aber nur mit Kündigung aufgelöst werden können, eine neue Lage, die auf Seite 43 der Botschaft erwähnt ist:
«Diese Arbeitsverhältnisse fallen somit unter die Artikel 335 und 335c, und auf sie sind alle Bestimmungen über den Kündigungsschutz anwendbar, weil nach dem Willen der Parteien eben eine Kündigung notwendige Voraussetzung der Beendigung ist. Erfolgt keine Kündigung, bleibt das Arbeitsverhältnis weiterhin ein unbefristetes, für welches jetzt allerdings - mangels abweichender Vereinbarung - die Kündigung nicht mehr für eine bestimmte Zeit ausgeschlos- sen ist.»
M. Jelmini: La majorité de la commission entrevoit dans la version du Conseil fédéral une restriction de l'admissibilité des contrats de durée indéterminée, c'est-à-dire pour la résiliation desquels le congé n'est pas nécessaire. La majo- rité estime qu'il faudrait introduire une certaine souplesse dans le développement de cette notion, afin de mieux cor- respondre à l'intérêt des parties. A titre d'exemple, on cite le cas, indiqué dans le commentaire du projet de loi, du contrat conclu avec un travailleur jusqu'au rétablissement d'un autre travailleur tombé malade ou accidenté. Or, le message conclut qu'un tel contrat n'est pas de durée déter- minée parce que la fin n'est pas prévisible ni certaine.
Dans sa version, le Conseil fédéral ne donne pas une défini- tion du contrat de durée indéterminée, car la définition donnée par la doctrine est suffisamment précise. Cette version correspond dans le fond à celle du droit en vigueur, mais elle renonce à ajouter à la notion de durée déterminée, celle de la durée qui résulte du but auquel vise le travail convenu. C'est cela que l'on ajoute conformément à la majorité de la commission.
En effet, ou bien la durée qui résulte du but de travail est déterminée et alors il paraît inutile de le mentionner dans la loi. Ou bien elle ne l'est pas et alors elle ne mérite pas d'être considérée comme telle. Le complément proposé par la majorité de la commission ne paraît donc ni logique ni opportun. Pour cette raison d'ailleurs, le Conseil national a exclu une liste exhaustive des possibilités de conclure des contrats à durée déterminée. La version du Conseil fédéral que la minorité appuie est claire et non équivoque. Je vous prie de l'adopter.
Moll: Sie sehen aus der Fahne, dass die Kommissionsmehr- heit eine Formulierung, die heute geltendes Recht ist, wie-
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Ständerat
Conseil
Conseil des Etats
Consiglio
Consiglio degli Stati
Sitzung
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Séance
Seduta
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87.020
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Numero dell'oggetto
Datum
16.06.1987 - 08:00
Date
Data
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