Dépenses militaires. Référendum. Initiative populaire
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E
1er décembre 1986
86.029
Rüstungsreferendum. Volksinitiative Référendum en matière de dépenses militaires. Initiative populaire
Botschaft und Beschlussentwurf vom 7. Mai 1986 (BBI II, 469) Message et projet d'arrêté du 7 mai 1986 (FF II, 481)
Beschluss des Nationalrates vom 24. September 1986 Décision du Conseil national du 24 septembre 1986
Antrag der Kommission Mehrheit
Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates Minderheit (Piller, Bührer) Art. 2
Die Bundesversammlung empfiehlt Volk und Ständen, die Initiative anzunehmen.
Proposition de la commission
Majorité
Adhérer à la décision du Conseil national Minorité
(Piller, Bührer)
Art. 2
L'Assemblée fédérale recommande au peuple et aux can- tons d'accepter l'initiative.
Schönenberger, Berichterstatter: Die am 19. Mai 1983 ein- gereichte Volksinitiative verlangt eine Ergänzung von Arti- kel 89 der Bundesverfassung durch einen Absatz 2 mit dem Ziel, Bundesgesetze, allgemeinverbindliche Bundesbe- schlüsse und einfache Bundesbeschlüsse, die Verpflich- tungskredite über die Beschaffung von Kriegsmaterial, über militärische Bauten und Landerwerbe oder über For- schungs-, Entwicklungs- und Versuchsprogramme des Eid- genössischen Militärdepartementes beinhalten, der Volks- abstimmung zu unterwerfen.
Rund 80 000 der 111 126 gültigen Unterschriften wurden von der sozialdemokratischen Partei beschafft, während die restlichen gut 30 000 Unterschriften von linksextremen Organisationen wie der sozialistischen Arbeiterpartei und dem Komitee für Frieden und Abrüstung gesammelt worden sind.
Die Initiative zielt offensichtlich insbesondere auf die Ver- pflichtungskredite ab, die dem Parlament alljährlich mit der Baubotschaft einerseits und der Rüstungsbotschaft ande- rerseits unterbreitet werden. Sie befasst sich aber auch mit den im ordentlichen Budget enthaltenen Auslagen des For- schungs-, Entwicklungs- und Versuchsprogramms.
Der Bundesrat weist in seiner Botschaft auf den Seiten 17 bis 19 auf die Auslegungsprobleme hin, welche der Initiativ- text bringt. Dieser spricht einerseits von kredittechnischen Begriffen, nämlich von Verpflichtungskrediten, und verwen- det andererseits auch den Ausdruck «Kriegsmaterial».
Referendumspflichtig wären Verpflichtungskredite, nicht aber die Zahlungskredite. Nicht alle Verpflichtungskredite werden aber ausserhalb des Budgets bewilligt. So werden beispielsweise Kredite für Forschungs-, Entwicklungs- und Versuchsprogramme von den eidgenössischen Räten im Budgetbeschluss verabschiedet. Aber auch diese Verpflich- tungen müssen nach dem Text der Initiative dem Refe- rendum unterstellt werden. Damit wäre es möglich, gegen einen Teil des Budgetbeschlusses das Referendum zu ergreifen. Es ist ungeklärt, ob in diesem Fall der Voran- schlag als Ganzes bis zur Volksabstimmung blockiert bliebe. Auch der Begriff «Kriegsmaterial» ist nicht geklärt. Mit dem Bundesrat ist hingegen anzunehmen, dass darunter nicht nur Waffen, Munition und Sprengmittel fallen, sondern sämtliche vom Eidgenössischen Militärdepartement bean-
tragten Investitionsvorhaben, sofern dafür Verpflichtungs- kredite anbegehrt werden müssen.
Schliesslich ergäben sich Schwierigkeiten vor allem bei den Rüstungsprogrammen und Baubotschaften, die regelmäs- sig eine grosse Zahl von Einzelvorhaben enthalten. Käme das Referendum wegen eines dieser Vorhaben zustande, wären alle anderen ebenfalls mitbetroffen; es sei denn, es würde für jedes einzelne Vorhaben ein eigener Bundesbe- schluss erlassen. Gesamthaft gesehen wirft also die Initia- tive verschiedene Fragen auf, an denen nicht einfach vorbei- gegangen werden kann.
Angeregt durch ein Postulat der sozialdemokratischen Par- tei der Schweiz vom 24. März 1977 nahm der Bundesrat bereits in seinem Bericht vom 3. Oktober 1977 zu den Vor- und Nachteilen eines Rüstungsreferendums Stellung und lehnte ein solches aus verfassungsrechtlichen, sachlichen und wehrpolitischen Gründen ab. Die beiden Räte behan- delten diesen Bericht im Verlaufe des Jahres 1978. Dabei schloss sich der Ständerat einstimmig, der Nationalrat mit 102 zu 23 Stimmen dem Bundesrat an.
Die Ausgangslage ist jedoch heute noch dieselbe wie 1978. Artikel 85 Ziffer 10 der Bundesverfassung überträgt die Bud- gethoheit den eidgenössischen Räten. Diese sind in den Fragen des jährlichen Voranschlages und der Abnahme der Staatsrechnung abschliessend zuständig. Unbestrittener- massen gehören zum Voranschlag nicht nur Zahlungskre- dite, sondern auch Verpflichtungskredite. Es sind dies nach Artikel 23 des Finanzhaushaltgesetzes insbesondere Ver- pflichtungskredite für Bauvorhaben, Liegenschaftskäufe, Entwicklungs- und Beschaffungsvorhaben und anderes mehr. Dabei ist es Sache der Bundesversammlung, zu bestimmen, in welchen Fällen ihr die Begehren für Ver- pflichtungskredite in besonderen Botschaften zu unterbrei- ten sind, und welche Begehren zusammen mit dem Voran- schlag und seinen Nachträgen bewilligt werden sollen.
Es ist nicht einzusehen, weshalb das Parlament diese Auf- gabe aus der Hand geben soll. Die geltende Regelung hat sich während Jahrzehnten bewährt. Es hat nie eine Blanko- ermächtigung für Militärausgaben gegeben. Auch Militär- ausgaben werden in der Militärkommissionen der Räte -- dies hat sich schon mehrfach bewiesen - äusserst kritisch überprüft. Das Finanzgebaren des Eidgenössischen Militär- departementes wird immer wieder unter die Lupe genom- men, und von unbesehener Zustimmung kann keine Rede sein.
Es ist in keiner Weise gerechtfertigt, Militärauslagen, besser gesagt, einen kleinen Teil dieser Militärauslagen, anders zu behandeln als alle anderen Bundesauslagen. Wenn schon ein Finanzreferendum ins Auge gefasst wird, müsste es sich zwangsläufig um ein umfassendes Finanzreferendum han- deln. Dasselbe nur auf einzelne Auslagen auszurichten, ist zum vornherein fraglich. Weshalb sollen die Militärauslagen dem Referendum unterstellt werden, nicht aber andere Aus- gabenbereiche wie SBB, Landwirtschaft, Bildung, Soziales usw .?
Gerade diese Zielrichtung lässt vermuten, dass es den Initianten - sicher einer wesentlichen Gruppe derselben - nicht um mehr Mitspracherecht und um mehr Demokratie geht, sondern dass sie der Armee einen Stoss versetzen wollen. Es hat übrigens nicht daran gefehlt, dass Vorstösse in Richtung Finanzreferendum im Verlaufe der letzten Jahr- zehnte vorgelegen wären, doch sind diese alle gescheitert. Die Botschaft orientiert Sie darüber.
Zu den klassischen Befugnissen der Bundesversammlung gehört nicht nur die Budgethoheit, sondern auch die Sicher- heitspolitik. Unsere Landesverteidigung basiert auf dem Armeeleitbild. Unsere Armee kann die ihr im Rahmen unse- rer Sicherheitspolitik übertragene Aufgabe nur erfüllen, wenn ihre Einsatzkonzeption, ihre Organisation, ihre Ausrü- stung und Ausbildung auf das mutmassliche Umwelt- und Bedrohungsbild ausgerichtet sind. Das Armeeleitbild muss durch Ausbauschritte verwirklicht werden. Unsere Rüstungsbeschaffung basiert also auf einer langfristigen Planung; in dieser Planung ist Kontinuität erforderlich, die durch nichts gestört werden darf. Zweifellos bringt auch
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Rüstungsreferendum. Volksinitiative
heute der Schweizer Bürger militärischen Fragen grosses Interesse entgegen. Volksabstimmungen über Militärausla- gen würden zur Belebung der Diskussion über unsere Lan- desverteidigung führen, was an sich erwünscht ist. Es stellt sich aber die weitergehende Frage, ob der Bürger auch fähig wäre, die grundsätzlichen Aspekte der Bewaffnung und Ausrüstung unserer Armee zu erkennen und zu beurtei- len. Sicher müsste eine solche Beurteilung vom Vorliegen von Informationen abhängen, die den Bürgern nicht zugänglich sind. Ich erinnere an Befestigungen, Gelände- verstärkungen, Kommandoposten, Uebermittlungsanlagen usw. Ein sachgerechter Entscheid setzt aber gerade die Kenntnis jener Dinge voraus, die im Interesse der Landesver- teidigung der Oeffentlichkeit nicht zugänglich gemacht wer- den können.
Rüstungsauslagen basieren sodann gewöhnlich auf lang- wierigen und über viele Jahre sich erstreckenden Vorberei- tungen. Müsste bei jedem Vorhaben mit dem Referendum gerechnet werden, würden Planungs- und Ausführungsar- beiten untragbar erschwert. Der Abschluss günstiger Optionsverträge mit der in- und ausländischen Industrie wäre kaum mehr möglich. Schon bei der heutigen Ordnung sind Optionsfristen von einem Jahr erforderlich. Eine Ver- längerung dieser ohnehin schon langen Fristen würde zwangsläufig zu Mehrausgaben führen.
Schliesslich birgt das Finanzreferendum aber auch ein finanzielles Risiko in sich. Die für die Entwicklungsarbeiten, die Versuche und die Evaluation komplexer Waffensysteme erforderlichen Summen könnten durch einen negativen Volksentscheid weitgehend verloren sein, nämlich dann, wenn mitten im Verfahren zusätzlich erforderliche Kredite nicht mehr gutgeheissen würden. Ein Rüstungsprogramm ist normalerweise aus verschiedenen Teilprojekten zusam- mengesetzt. Mit dem Referendum kann aber nicht ein ein- zelnes umstrittenes Teilprojekt herausgegriffen werden, sondern es wäre das ganze Programm zu erfassen. Die Arbeiten des Militärdepartementes, aber auch des Parla- mentes würden dadurch in kaum zu übertreffender Art erschwert und vor allem auch zeitlich unverantwortbar ver- zögert.
Schliesslich ist auch festzuhalten, dass einem Referendum gegen das Rüstungsprogramm an sich finanzpolitische Motive zugrunde liegen müssten. Unser Referendumsrecht dient aber grundsätzlich der Ueberprüfung von Rechtssät- zen. Die Art des hier vorgeschlagenen Rüstungsreferen- dums wäre also ein Fremdkörper in unserer Rechtsordnung. Nun sprechen die Initianten von mehr Demokratie und mehr Mitspracherecht des Volkes. Diese Argumentation ist ver- fänglich. In bezug auf das Ausmass des Mitspracherechtes des Volkes kann man geteilter Auffassung sein. Jedenfalls aber darf das Mitspracherecht nicht so weit führen, dass die Staatstätigkeit zum Erliegen kommt. Auch in einer Demokra- tie müssen Entscheide gefällt werden und vor allem recht- zeitig gefällt werden.
Gestatten Sie mir schliesslich den Hinweis, dass der Anteil des Verteidigungsaufwandes an unserem Bundeshaushalt in den letzten 25 Jahren dauernd gesunken ist. Auch bezüg- lich Wachstum haben sich die Militärausgaben im Vergleich zu anderen Ausgabengruppen unterdurchschnittlich entwickelt. Das Rüstungsreferendum ist daher aus finanzpo- litischer Sicht nicht zu begründen. Somit müssen es also andere Gründe sein, welche die Initianten zu ihrem Vorstoss bewogen haben. Und die Initianten müssen es sich gefallen lassen, dass diese «anderen Gründe» von weitesten Kreisen in einem versteckten Angriff auf die Armee gesehen werden. Die Schwächung unserer Armee oder auch nur den Versuch dazu weisen wir jedoch in aller Form zurück, denn eine schlecht ausgerüstete Armee widerspricht unserer Strategie der Dissuasion, der Abhaltung eines möglichen Angreifers, durch die unserem Land bis heute der Friede erhalten geblieben ist.
Aus all diesen Gründen beantragt Ihnen die vorberatende Kommission mit 11 gegen 2 Stimmen die Ablehnung des Volksbegehrens für die Mitsprache des Volkes bei Militär- ausgaben.
Hier wird die Beratung dieses Geschäftes unterbrochen Le débat sur cet objet est interrompu
Schluss der Sitzung um 19.30 Uhr La séance est levée à 19 h 30
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Sessione invernale
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Ständerat
Conseil
Conseil des Etats
Consiglio
Consiglio degli Stati
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01
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Seduta
Geschäftsnummer 86.029
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Numero dell'oggetto
Datum
01.12.1986 - 18:15
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Data
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