Radio et télévision. Autorité d'examen des plaintes

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19 septembre 1983

81.043 Radio- und Fernsehen. Beschwerdeinstanz Radio et télévision. Autorité d'examen des plaintes

Siehe Seite 489 hiervor - Voir page 489 ci-devant Beschluss des Ständerates vom 9. Juni 1983 Décision du Conseil fédéral du 9 juin 1983

Differenzen - Divergences

Art. 25 Abs. 1 Antrag der Kommission

Mehrheit Zustimmung zum Beschluss des Ständerates

Minderheit (Butty, Aubry, Cevey, Chopard, Coutau, Meier Werner, Mül- ler-Aargau, Nebiker, Oehler, Schüle)

Festhalten

Art. 25 al. 1 Proposition de la commission

Majorité Adhérer à la décision du Conseil des Etats

Minorité

(Butty, Aubry, Cevey, Chopard, Coutau, Meier Werner, Mül- ler-Argovie, Nebiker, Oehler, Schüle)

Maintenir

Koller Arnold, Berichterstatter: Beim Bundesbeschluss über eine unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fern- sehen sind noch zwei Differenzen mit dem Ständerat zu bereinigen. Sie betreffen beide Artikel 25 des Bundesbe- schlusses, der die Weiterziehung der Entscheide der Beschwerdeinstanz mittels Verwaltungsgerichtsbe- schwerde ans Bundesgericht regelt. Strittig sind geblieben: erstens die Aktivlegitimation, d. h. die Frage, wer befugt sein soll, die Entscheide ans Bundesgericht weiterzuziehen, und zweitens die sogenannte Kognition, d. h. die Frage, wieweit die Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichtes gehen soll. Es handelt sich somit um zwei recht technische Fragen, die aber für die Rechtsdurchsetzung doch von grosser prakti- scher Bedeutung sind.

In bezug auf die Beschwerdebefugnis wäre nach der Fas- sung des Ständerates die allgemeine Regel von Artikel 103 Litera a des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege anwendbar, wonach zur Verwaltungs- gerichtsbeschwerde berechtigt ist, wer durch den angefoch- tenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Inter- esse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.

Demgegenüber hat Ihr Rat aufgrund eines Antrages Muheim die Beschwerdeberechtigung im Sinne von Artikel 103 Litera c des OG ausgedehnt. Danach wären zur Verwal- tungsgerichtsbeschwerde die am Beschwerdeverfahren beteiligten Parteien berechtigt, unabhängig davon, ob sie durch den Entscheid der Beschwerdeinstanz persönlich berührt sind oder nicht.

Praktisch besteht der Unterschied der beiden Fassungen vor allem in folgendem: Hat ein sogenannter Popularkläger im Sinne von Artikel 14 Litera a des Bundesbeschlusses, unterstützt von 20 weiteren Bürgern, eine Sendung bean- standet und die Beschwerdeinstanz entschieden, die Sen- dung habe die Konzession nicht verletzt, dann hat es damit nach der Fassung des Ständerates sein Bewenden, weil der sogenannte Popularkläger durch diesen Entscheid persön-

lich nicht berührt ist. Nach der von Ihnen beschlossenen Fassung könnte demgegenüber auch der von 20 Mitbürgern unterstützte sogenannte Popularkläger einen solchen Entscheid ans Bundesgericht weiterziehen. Oder um Ihnen diese technische Frage noch an einem Beispiel zu erklären: Eine Sendung hat nach der Auffassung einer Vielzahl von Zuschauern einen Politiker verunglimpft. Die Beschwerde- instanz kommt zum Schluss, die Konzession sei nicht ver- letzt worden. Hat der betroffene Politiker nun selber Beschwerde geführt, dann kann er selbstverständlich den Entscheid ans Bundesgericht weiterziehen, weil er durch die Abweisung der Beschwerde persönlich berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an der Änderung des Entscheides hat. Dagegen könnten aussenstehende Dritte, welche anstelle des Direktbetroffenen mit 20 anderen zusammen Beschwerde geführt haben, gegen einen solchen Entscheid nichts mehr unternehmen.

Die Kommission hat die Frage nochmals eingehend geprüft und empfiehlt Ihnen mit 13 zu 11 Stimmen, in diesem Punkt der Fassung des Ständerates zuzustimmen, wobei offen- sichtlich das Bestreben, das Bundesgericht möglichst zu entlasten, den Ausschlag gegeben hat.

Die zweite Frage ist einfacher. Hier geht es darum, ob das Bundesgericht an die Sachverhaltsfeststellungen der unab- hängigen Beschwerdeinstanz, die der Nationalrat aufgrund eines Antrages Frei beschlossen hat, gebunden sein soll, oder, wie der Ständerat vorschlägt, auch diese soll überprü- fen können.

Ihre Kommission schlägt Ihnen diesbezüglich einstimmig vor, an der Fassung des Nationalrates festzuhalten. Mass- geblich für diesen Antrag sind zwei Überlegungen: Erstens kann die Beschwerdeinstanz nicht mit irgendeiner Verwal- tungsstelle des Bundes verglichen werden, sondern ist einer Rekurskommission ähnlich, für die das OG in Artikel 105 Absatz 2 auch die Bindung an die Sachverhaltsfeststellun- gen vorsieht. Zweitens bewirkt diese Ordnung eine wesentli- che Entlastung des Bundesgerichtes. Aus diesen Gründen empfehlen wir Ihnen bei Absatz 2 einstimmig Festhalten.

M. Coutau, rapporteur: Il subsiste au sujet de ce projet de loi sur une autorité d'examen des plaintes en matière de radio et de télévision deux divergences avec le Conseil des Etats. Elles concernent l'une et l'autre l'article 25, et portent donc sur la question du droit de recours au Tribunal fédéral par rapport à des décisions de l'autorité d'examen des plaintes. A première lecture, la divergence qui concerne l'article 25, 1er alinéa, laisse croire que le débat ne concerne que nos collègues alémaniques et ne porte que sur une question de simple vocabulaire. Dès lors, le rapporteur de langue fran- çaise pourrait s'abstenir de toute intervention. En réalité, derrière une apparente querelle de mots, se dissimule bel et bien une divergence matérielle.

Dans la version originale de cet article 25, 1er alinéa, tel qu'il était proposé par le Conseil fédéral, on lisait en français: «Les décisions de l'autorité de plainte peuvent être déférées au Tribunal fédéral par un recours de droit administratif.» En allemand, le terme utilisé était «Verfügungen der Be- schwerdeinstanz». Selon le Conseil des Etats, le texte fran- çais «les décisions de l'autorité de plainte» doit rester inchangé, mais, en allemand, il est devenu «Entscheide der Beschwerdeinstanz». La différence est importante. En effet, si l'on utilise le terme de «Verfügungen», au sens de l'article 5 de la loi sur la procédure administrative, on limite la possibilité de recourir au Tribunal fédéral à ceux qui en ont la légitimation active légale, c'est-à-dire à ceux qui répon- dent aux critères énoncés par l'article 103 de la loi sur l'organisation judiciaire. Et cet article précise que «quicon- que est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée «a qualité pour recourir».

En revanche, votre conseil, en mars dernier, à une majorité évidente, a estimé qu'il convenait, dans le cas présent, d'étendre la légitimation pour recourir, selon l'article 103, lettre c, de la loi sur l'organisation judiciaire, c'est-à-dire à «toute autre personne, organisation ou autorité à laquelle la

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législation fédérale accorde un droit de recours», peu important, qu'elle soit atteinte ou non par la décision. Notre décision visait à égaliser les moyens de recours pour les parties, faute de quoi, en pratique, seuls les producteurs de programmes pourraient en appeler au Tribunal fédéral contre une décision de l'autorité d'examen des plaintes qui leur porte effectivement une «atteinte». En effet, un recours d'un simple téléspectateur ou auditeur, appuyé par vingt personnes, au sens de l'article 14, lettre a, du projet, ne pourrait guère prétendre que l'autorité d'examen des plaintes, en refusant de faire droit à sa plainte, lui porte une «atteinte».

Cette différence de capacité pour recourir nous avait semblé choquante et notre amendement visait à la faire disparaître en clarifiant les choses de façon explicite - et c'est le texte que nous avions arrêté - «Les décisions peuvent être défé- rées par les parties à la procédure ... ».

Le Conseil des Etats ne nous a pas suivis, mais à l'unanimité il a préféré le terme «Entscheide» à celui de «Verfügungen», marquant ainsi la volonté de s'écarter d'une interprétation qui limiterait le droit de recours, selon l'article 103, lettre c, de la loi sur l'organisation judiciaire.

Toutefois, M. Schlumpf, conseiller fédéral, a indiqué que, même dans ce cas, le Tribunal fédéral pourrait avoir une interprétation restrictive et limiter le droit de recourir à ceux qui répondent effectivement à l'article 97 de la loi sur l'orga- nisation judiciaire, c'est-à-dire en excluant le recours d'un auditeur ou d'un téléspectateur.

Votre commission, à une majorité très étroite de 13 voix contre 11, vous recommande néanmoins de vous rallier à la version du Conseil des Etats. Elle estime en effet que la version que nous avions adoptée en mars institue une sorte de recours populaire de droit administratif qui constituerait une totale nouveauté dans notre juridiction administrative. Si l'on allait au-delà de la legitimation active prévue par l'article 103 de la loi sur l'organisation judiciaire, et que l'on donnait donc un droit de recours même à quelqu'un qui n'est pas atteint personnellement par la décision, on ouvri- rait la porte à des avalanches de recours, qui augmente- raient encore avec l'apparition de la radio locale et de la télévision par satellite. De plus, la crainte de la surcharge du Tribunal fédéral a également joué un rôle dans la position de la majorité de la commission. C'est donc de justesse que ces derniers arguments ont prévalu sur ceux de l'égalité de droit des parties à recourir contre les décisions de l'autorité d'examen des plaintes.

En ce qui concerne l'alinéa 2, il s'agit de savoir si le Tribunal fédéral, en procédure de recours, est lié ou non par les faits établis dans les décisions de l'autorité d'examen des plaintes. Nous avions décidé, lors de la session de prin- temps, qu'il n'y avait pas lieu que le Tribunal fédéral réexa- mine les faits. Nous établissions ainsi une exception par rapport à l'article 105, 1er alinéa, de la loi sur l'organisation "judiciaire, qui prévoit qu'en cas de recours de droit adminis- tratif «le Tribunal fédéral peut revoir d'office les constata- tions de fait».

Pourtant, l'article 105, 2e alinéa, pourrait aussi être appliqué dans ce cas, car on pourrait considérer que l'autorité d'exa- men des plaintes, que nous mettons sur pied, se rapproche davantage d'un tribunal cantonal ou d'une commission de recours que d'un office administratif fédéral. Dès lors, il n'est pas nécessaire de se référer à cet article 105, 1er alinéa, et il est possible donc de ne pas autoriser le Tribunal fédéral à revenir sur les faits.

C'est pourquoi votre commission, à l'unanimité, vous recommande de maintenir votre décision du mois de mars dernier, à savoir que le Tribunal fédéral soit tenu par les faits, ce qui allégerait d'autant la procédure.

M. Butty, porte-parole de la minorité: J'ai l'honneur de défendre la proposition de minorité qui tend à maintenir la précédente décision de notre conseil du 17 mars 1983, à l'article 25, 1er alinéa. En l'occurrence, il s'agit de la qualité pour recourir auprès du Tribunal fédéral contre les déci- sions de l'autorité d'examen des plaintes et c'est l'article 103

de l'organisation judiciaire fédérale, alinéa 1, lettre /, qui est en cause. Il s'agit de savoir si ont qualité pour recourir, seulement celles ou ceux qui invoquent un intérêt digne de protection ou si, conformément à la lettre c, toutes les parties en cause peuvent recourir auprès du Tribunal fédé- ral. Ce sont là des considérations très juridiques, mais il s'agit aussi d'un problème fondamental.

Le Conseil des Etats et le Conseil fédéral voudraient mainte- nir la règle à savoir que, seuls, ceux qui offrent un intérêt juridique digne de protection peuvent recourir auprès du Tribunal fédéral. Cette interprétation aurait pu être acceptée mais le problème est le suivant: le Tribunal fédéral, dans sa jurisprudence, avait admis jusqu'ici que celui qui aurait vu son recours repoussé auprès de l'autorité d'examen des plaintes ne pouvait plus invoquer un intérêt digne de protec- tion. Cette jurisprudence signifierait donc qu'actuellement, seules des institutions comme la SSR ou les radios locales, les promoteurs ou les diffuseurs, pourraient recourir auprès du Tribunal fédéral s'ils avaient eu tort devant l'autorité d'examen des plaintes, mais non le simple particulier ou une quelconque association.

La minorité de la commission estime qu'il y a là une inégalité choquante, un traitement inadmissible dans un Etat de droit comme le nôtre. L'autorité d'examen des plaintes est issue de décisions démocratiquement votées. Or, dans son mes- sage, le Conseil fédéral, lui-même, déclare que cette autorité de plainte doit tendre à un meilleur dialogue entre les diffuseurs et le public, doit donner la garantie que les émissions sont conformes au droit. Il entend justement, par l'intermédiaire de cette autorité, disposer d'une décision d'intérêt général qui corresponde à l'intérêt public assumé par la radio et par la télévision, lesquelles forment un mail- lon entre l'organisation institutionnelle, la SSR, et le public. Cet état de choses est conforme au droit, à la démocratie suisse et à une société pluraliste.

Monsieur le Conseiller fédéral, vous m'avez dit tout à l'heure, qu'en tant que membre du Comité central de la SSR, je défendais une proposition contre la SSR. Non, Monsieur le Conseiller fédéral; je défends le principe que personne ne doit jouir de privilèges. Il n'y a pas de raison pour que la SSR soit avantagée par rapport au simple particulier ou par rapport aux associations. Telle est notre intention fonda- mentale.

En l'occurrence, le texte est trompeur. En effet, le libellé du Conseil des Etats et du Conseil fédéral prêterait à penser que tout le monde pourrait recourir auprès du Tribunal fédéral, tandis que, selon le libellé du Conseil national et de la minorité de la commission, seules les parties en cause jouiraient de ce droit de recours. Cela est faux: «les parties en cause», cela signifie tous ceux qui étaient parties devant l'autorité d'examen des plaintes. Le texte voulu par le Con- seil des Etats restreint en fait le droit de recours aux institu- tions, conformément à la jurisprudence.

C'est la raison pour laquelle une minorité importante - puisqu'elle compte onze membres au sein de la commis- sion, contre treize à la majorité - a estimé qu'il convenait de proposer le maintien de notre décision prise au sein du Conseil national. Il s'agit là d'un problème d'égalité de traitement, d'égalité de droits. En effet, nous sommes d'avis que notre décision va dans le sens de la sauvegarde de l'intérêt de notre démocratie, et aussi d'une juste application du droit et, qu'à ce titre, elle permettrait à chacune et à chacun ayant voulu saisir l'autorité de plainte d'aller, le cas échéant, jusqu'à l'autorité supérieure, soit le Tribunal fé- déral.

En conclusion, je tiens à dire que si certains sont d'avis que le Tribunal fédéral est trop chargé et que, pour cette raison, il convient peut-être de limiter les recours, dans ce cas l'on aurait mieux fait, alors, de supprimer tout recours au Tribu- nal fédéral et non pas l'accorder uniquement lorsqu'il s'agit d'institutions comme la SSR. C'est un privilège inadmissi- ble. Si l'on veut la possibilité du recours au Tribunal fédéral, celui-ci doit être ouvert à toutes les parties en cause. C'est là une question de justice et d'égalité.

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Müller-Aargau: Auch ich spreche zu Artikel 25 Absatz 1 und beantrage Ihnen, genauso wie Herr Butty, Festhalten. Ich gehöre zu dieser starken Minderheit von zehn Kommissions- mitgliedern; die Abstimmung in der Kommission ist mit 13 zu 11 Stimmen erfolgt. Ich argumentiere nicht juristisch, wie Herr Butty, sondern eher im Sinne der Volksmeinung.

Wir wollen eine Form von Popularbeschwerde mit dieser neuen unabhängigen Beschwerdeinstanz. Die ganze Vor- lage ist darauf angelegt, dass die Kontrolle durch jedermann in Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe geschieht. Daher ist es für uns selbstverständlich, dass die Entscheide der ersten Instanz, der unabhängigen Beschwerdeinstanz, alle ans Bundesgericht weitergezogen werden können. Die interne Beschwerdeinstanz kann ich nicht als erste offizielle Instanz ansehen.

Mit dieser Differenz bieten wir ein Beispiel für den Gesetzes- perfektionismus, den wir hier im Parlament betreiben. Der Antrag Muheim hat uns in der selbstverständlichen An- nahme verunsichert, dass rekursberechtigt ist, wer nach unserer Vorlage beschwerdelegitimiert ist. Wir nahmen an, dass eine Selektion erfolgt, bevor man zur unabhängigen Beschwerdeinstanz kommt. Folglich sollen auch alle, die bei dieser Instanz Klage erheben, beim Bundesgericht rekurs- berechtigt sein. Nun soll nur noch der Berührte, der ein schutzwürdiges Interesse vorweisen kann, das Urteil über- haupt weiterziehen können.

Ich kann mir nicht recht vorstellen, wie sich das abspielen soll. Ich nenne ein Beispiel: Nach der Reportage über die aargauische Jubiläumsfeier waren 90 Prozent der Aargauer Zuschauer zornig. Nun wird irgendeine aargauische Gesell- schaft Beschwerde erheben. Sie gehört nicht zu den Organi- satoren des Anlasses, aber sie tritt für die grosse Mehrzahl der aargauischen Zuhörer ein, die von dieser Reportage irgendwie betroffen sind. Kann nun dieser Entscheid ans Bundesgericht weiterzogen werden oder nicht? Offensicht- lich nicht, denn eine direkte Berührtheit und ein schutzwür- diges Interesse kann ja nicht nachgewiesen werden. Damit aber werden wir diese Beschwerdeinstanz doch sehr dürftig ausstatten, wenn die übliche Möglichkeit des Rekurses an das Bundesgericht als zweite Instanz nicht möglich ist. Nochmals: die interne Beschwerdeinstanz ist für mich keine erste Instanz.

Bundesrat Schlumpf: Zuerst eine Berichtigung zweier Irrtü- mer Nationalrat Müllers:

1. Diese unabhängige Beschwerdeinstanz ist natürlich keine interne, sondern eben gerade einen unabhängige Beschwerdeinstanz.

2. Wenn wir nach dem heutigen Recht Weiterzüge mit Ver- waltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht haben, dann richten sich diese in der überwiegenden Zahl aller Fälle gegen Entscheide, welche im Rahmen einer kantona- len Zuständigkeit, also beispielsweise eines kantonalen Ver- waltungsgerichtes, ergangen sind. Die unabhängige Beschwerdeinstanz ist aber bereits eine nationale Beschwerdeinstitution, mit einem Verwaltungsgericht ver- gleichbar.

Um was geht es? An die unabhängige Beschwerdeinstanz kann im Rahmen von Artikel 14 des Bundesbeschlusses tatsächlich jeder, der die Voraussetzungen erfüllt - ob berührt oder nicht berührt, ob er ein Interesse hat oder nicht - Beschwerde erheben. Sie hat eine Ombudsfunktion, die Funktion einer Klagemauer für jedermann.

Die Frage ist, ob wir auch das Bundesgericht in eine solche Funktion hineindrängen wollen. Das ist wohl eindeutig zu verneinen. Artikel 103 OG sagt ganz generell: Das Bundes- gericht soll bei Verwaltungsgerichtsbeschwerden von jenen angerufen werden können, welche ein Interesse haben, wel- che von der Sache berührt sind, aber nicht von jemandem, der überhaupt nicht berührt ist. Es geht nicht um das Gebot der Rechtsgleichheit. Wer nicht in seinen Interessen betrof- fen ist, kann a priori auch nicht in seinen Rechten verletzt werden. Der Bundesrat wendet sich deshalb gegen diese Ausweitung. Es wäre die erstmalige Statuierung einer

«Popular-Verwaltungsgerichtsbeschwerde» - wie es Herr Müller gesagt hat - an das Bundesgericht. Das kennen wir nicht. Wir würden hier einen ausserordentlich gefährlichen Weg beschreiten.

Es geht natürlich nicht nur um die SRG, es geht um jeden Veranstalter, und wir werden in Zukunft ja Dutzende von Veranstaltern haben. Ich werde mich jetzt hüten, so zwi- schen Tür und Angel scherzhafte Bemerkungen an Mitglie- der Ihres Rates zu richten, die, sei es aus sprachlichen, sei es aus anderen Gründen, für Scherze offenbar wenig Ver- ständnis haben.

Ich bitte Sie, der Kommissionsmehrheit im Absatz 1 beizu- stimmen; bei Absatz 2 besteht sowieso keine Meinungsver- schiedenheit.

Abstimmung - Vote Für den Antrag der Mehrheit Für den Antrag der Minderheit 57 Stimmen 69 Stimmen

Art. 25 Abs. 2 Antrag der Kommission Festhalten

Art. 25 Al. 2 Proposition de la commission Maintenir

Angenommen - Adopté An den Ständerat - Au Conseil des Etats

82.081 EURATOM. Zusammenarbeit EURATOM. Coopération

Botschaft und Beschlussentwurf vom 20. Dezember 1982 (BBI 1983 1, 241) Message et projet d'arrêté du 20 décembre 1982 (FF 1983 1, 233)

Beschluss des Ständerates vom 23.Juni 1983 Décision du Conseil des Etats du 23 juin 1983

Antrag der Kommission Eintreten und Zustimmung zum Beschluss des Ständerates

Proposition de la commission

Entrer en matière et adhérer à la décision du Conseil des® Etats

Schnyder-Bern, Berichterstatter: Am 20. März 1979 haben wir der Zusammenarbeit mit der Europäischen Atomge- meinschaft EURATOM auf dem Gebiete der Energiefor- schung über thermonukleare Fusion zugestimmt. Gleichzei- tig haben wir damals einen Verpflichtungskredit von 34 Millionen Franken bewilligt. Heute geht es darum, die bishe- rige erfolgreiche Zusammenarbeit an diesem Projekt bis vorläufig zum Ende dieses Jahres fortzusetzen und dafür einen Zusatzkredit von 9,5 Millionen Franken zu bewilligen. Für die Weiterführung dieses Projektes ist ein anderes Finanzierungsverfahren vorgesehen. Entgegen der bisheri- gen Regelung, wonach die Finanzierung auf mehrjährigen Verpflichtungskrediten beruht, sollen die Beiträge an wis- senschaftliche internationale Organisationen wie EURA- TOM, CERN, ESA und ESO im jährlichen Voranschlag des Bundes bewilligt werden. Diese Lösung hat den Vorteil, dass sie die eidgenössischen Räte künftig von separaten Kredit- vorlagen entlasten wird. In dieser Botschaft wird also ledig- lich ein Zusatzkredit von 9,5 Millionen Franken zum Ver-

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

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1983

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Band

IV

Volume

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Herbstsession

Session

Session d'automne

Sessione

Sessione autunnale

Rat

Nationalrat

Conseil

Conseil national

Consiglio

Consiglio nazionale

Sitzung

01

Séance

Seduta

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81.043

Numéro d'objet

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Datum

19.09.1983 - 15:30

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1094-1096

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