JAAC 58.39
Entscheid des Bundesrates vom 8. März 1993
Programme d'actions en microélectronique. Recours contre le choix de l'emplacement d'un centre Microswiss.
En appréciant non seulement la compétence des diverses écoles d'ingénieurs intéressées, mais surtout l'assise géographique des candidatures, le DFEP s'est conformé au but du programme d'actions, qui est de renforcer la compétence de notre industrie dans le domaine de la microélectronique.
Aktionsprogramm Mikroelektronik. Beschwerde betreffend die Wahl des Standorts eines Microswiss-Zentrums.
Indem es nicht nur die fachliche Kompetenz der beteiligten Ingenieurschulen, sondern besonders die geographische Abstützung der Bewerbungen bewertete, entsprach das EVD dem Ziel des Aktionsprogramms, welches die Stellung unserer Industrie im Bereich der Mikroelektronik stärken soll.
Programma d'azione in microelettronica. Ricorso contro la scelta dell'ubicazione di un centro Microswiss.
Poiché non ha valutato soltanto la competenza professionale delle differenti scuole d'ingegneria, ma soprattutto il riferimento geografico delle candidature, il DFEP si è conformato allo scopo del programma d'azione che deve rafforzare la posizione della nostra industria nell'ambito della microelettronica.
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I
A. In Durchführung des Bundesbeschlusses über Sondermassnahmen zur Förderung neuer Technologien im Bereich der Mikroelektronik (Aktionsprogramm Mikroelektronik, SR 423.71, AS 1992 386 f.) erstellte das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement (EVD) am 5. November 1991 Ausschreibungsunterlagen für vier bis maximal sechs Mikroelektronik-Kompetenzzentren (im folgenden: Microswiss-Zentren). Grundlage der Ausschreibung bildete der Schlussbericht der Expertengruppe «Mikroelektronik Schweiz» vom Februar 1991. Offerten wurden bis zum 2. März 1992 an das Bundesamt für Konjunkturfragen (BFK) erbeten, welches diese zusammen mit der designierten Programmleitung unter Beizug von Experten evaluieren und darauf Antrag an das EVD stellen werde.
B. Am 28. Februar 1992 reichten die Ingenieurschulen Bern, Biel, Burgdorf und Saint-Imier unter Bildung eines Mikroelektronik-Verbundes «Jura-Südfuss» eine Offerte für ein Mikroelektronik-Kompetenzzentrum in Biel ein.
Daneben sind bis Anfang März 1992 beim BFK weitere fünf Bewerbungen eingegangen, darunter auch jene für ein Microswiss-Zentrum «Mittelland-Zentralschweiz» mit Standort in Grenchen seitens der Ingenieurschulen Bern, Burgdorf, Grenchen-Solothurn und Luzern (Abendtechnikum Luzern HTL [ATIS] und Zentralschweizerisches Technikum Luzern [ZTL]).
C. Am 26. Juni 1992 traf das EVD unter Vorbehalt von noch zu erfüllenden Auflagen einen ersten Standortentscheid hinsichtlich der Microswiss-Zentren «Suisse Occidentale» in Yverdon-les-Bains und «Nord-Süd» in Brugg-Windisch. Die Standortentscheide betreffend die Kandidaturen «Mittelland-Zentralschweiz», in Grenchen, und «Nord-Ostschweiz», in Rapperswil, wurden bis spätestens Ende Januar 1993 ausgesetzt und die Offertsteller um neue Offerten gemäss Auflagen ersucht. In Begleitschreiben wurde der Ingenieurschule Biel und dem Kanton Bern mitgeteilt, dass die Offerte «Microswiss-Zentrum Jura-Südfuss» nicht unterstützt werden könne.
D. Gegen diese Verfügung erhob der Kanton Bern am 23. Juli 1992 beim Bundesrat Verwaltungsbeschwerde mit dem Antrag, den Entscheid des EVD vom 26. Juni 1992 aufzuheben, die Evaluation neu aufzunehmen und den Zuschlag der Bewerbung «Microswiss-Zentrum Jura-Südfuss» zu erteilen.
Die zentrale Strategie des Mikroelektronik-Verbundes «Jura-Südfuss» beruhe auf der gezielten Ausrichtung der Ausbildung und des Technologietransfers auf die Bedürfnisse der kleinen und mittleren Unternehmungen; es werde ein äusserst flexibles Ausbildungskonzept mit besonders starkem Bezug zur Praxis angeboten. Dies erfordere ein starkes Microswiss-Zentrum, welches nach allen Seiten, insbesondere auch zum Westschweizer Verbund, geöffnet sei; die Ingenieurschule Biel, welche über ein beachtliches fachliches Know-how verfüge, werde dabei die Funktion einer «Ecole pilote» einnehmen. Es bestünden umfangreiche Kontakte zu Designzentren und Unternehmen der regionalen Industrie, und das Leistungsangebot des Verbundes decke die Anforderungen des Bundes vollumfänglich ab.
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Die vier im Verbund zusammengefassten Ingenieurschulen bildeten rund 20% aller schweizerischen Studierenden in Elektrotechnik an den Höheren Technischen Lehranstalten (HTL) aus; allein an der Ingenieurschule Biel seien es jährlich 100 Studierende an den Abteilungen Elektrotechnik und Mikrotechnik.
Bemühungen um eine Zusammenarbeit der beiden Verbunde «Jura-Südfuss» und «Mittelland-Zentralschweiz» seien leider gescheitert, doch habe der Erziehungsdirektor des Kantons Bern seine Offenheit erklärt, nach wie vor mit dem Verbund «Mittelland-Zentralschweiz» zusammenzuarbeiten.
Die Bevorzugung der Kandidatur «Grenchen-Solothurn» gegenüber der Offerte «Biel» beruhe auf einer negativen Bewertung der Offerte «Biel». Es fehlten indes sachliche Argumente, wonach es an einer genügenden Integration in den mit dem Leistungsangebot abzudeckenden Regionen fehle. Ebenso sei unbelegt, dass die angestrebte Qualität der Kommunikation und des fachlichen Austausches innerhalb des Verbundes in Frage gestellt sei; auf der operativen Ebene funktioniere der fachliche Austausch unter den vorgesehenen Verbundschulen optimal. Für die Behauptung, es bestehe nur eine geringe Chance, dass die Ziele des Aktionsprogramms Mikroelektronik erreicht werden könnten, fehle die Begründung; der Verbund «Jura-Südfuss» erfülle praktisch buchstäblich die Ausschreibungsbedingungen des Bundes.
Von den acht Auflagen, die dem Verbund «Mittelland-Zentralschweiz» gemacht worden seien, würden sieben vom Verbund «Jura-Südfuss» bereits erfüllt.
Der angefochtene Entscheid beruhe mithin auf unrichtiger Feststellung des Sachverhalts und verletze damit Bundesrecht. Es sei willkürlich, einer Kandidatur den Zuschlag erteilen zu wollen, die acht Voraussetzungen der Ausschreibung noch nicht erfülle; das EVD habe sein Ermessen missbraucht.
E. Das EVD beantragte mit Vernehmlassung vom 27. August 1992 die Abweisung der Beschwerde.
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II
Gegenstand der angefochtenen «Verfügung» ist ein sogenannter «Standortentscheid» des EVD für die Erstellung von
«Microswiss-Kompetenzzentren», welchen gemäss Bundesbeschluss vom 30. September 1991 über die Finanzierung der Sondermassnahmen
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zur Förderung neuer Technologien im Bereich der Mikroelektronik (im folgenden: Finanzierungsbeschluss, BBl 1992 I 662 f.) in Verbindung mit dem Bundesbeschluss Aktionsprogramm Mikroelektronik in der Folge Bundesbeiträge zuzusprechen sein werden. Entscheide betreffend die Verweigerung von Subventionen sind nun allerdings in jedem Falle in Verfügungsform zu treffen (Art. 16 Abs. 4 des Bundesgesetzes über Finanzhilfen und Abgeltungen vom 5. Oktober 1990 [SuG], SR 616.1) und daher beschwerdefähig. Da der Kanton Bern im Evaluationsverfahren mit dem Verbund «Jura-Südfuss», dem die vier Berner Ingenieurschulen in Bern, Biel, Burgdorf und Saint-Imier angeschlossen sind, beteiligt war, deren Projekt eines Microswiss-Zentrums in Biel nicht berücksichtigt wurde und daher ein späterer Subventionsenscheid für ihn eine negative Verfügung darstellen wird, ist der Kanton Bern diesbezüglich als zur Beschwerde legitimiert zu betrachten (vgl. auch BGE 110 Ib 304).
Nun ergibt sich indes, dass eine Anfechtung des erst in Zukunft zu erwartenden Subventionsentscheids den damit beabsichtigten Rechtsschutz nicht gewährleisten könnte, da bis dahin bereits weitgehend vollendete Tatsachen geschaffen sein werden, das heisst die Kompetenzzentren aufgrund der getroffenen Standortentscheide schon erstellt oder zumindest im Aufbau sein werden. Soll daher eine echte Anfechtung der Verweigerung einer Subvention - werde die Subvention gegenüber dem Konkurrenten später nun in Form eines verwaltungsrechtlichen Vertrages oder einer Verfügung getroffen - gesichert sein, so muss bereits der Standortentscheid nach den Regeln über die Anfechtung negativer Subventionsverfügungen angefochten werden können (vgl. dazu - mit unterschiedlichen Ansätzen - Gygi Fritz, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 130; Imboden Max / Rhinow René A., Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl., Basel 1976, und Rhinow René A. / Krähenmann Beat, Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 47/B/V; Knapp Blaise, Précis de droit administratif, 4. Aufl., Basel 1991, S. 314 f .; Moor Pierre, Droit administratif, Bd. II, Les actes administratifs et leur contrôle, Bern 1991, S. 255 ff.).
Nachdem gemäss Art. 99 Bst. h OG gegen Verfügungen über die Verweigerung von Subventionen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht ausgeschlossen ist, ist der Bundesrat nach Art. 72 ff. VwVG zur Beurteilung der Beschwerde zuständig.
Auf die im übrigen form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist daher einzutreten.
3.1. Die beiden vorne (E. 1) erwähnten Bundesbeschlüsse gehören zu den mit der Botschaft des Bundesrates vom 9. Januar 1991 über die Förderung der wissenschaftlichen Forschung in den Jahren 1992-1995 und eine konzentrierte Aktion Mikroelektronik Schweiz (BBl 1991 I 605 ff., im folgenden: Botschaft) vorgeschlagenen Massnahmen.
Der Bundesbeschluss «Aktionsprogramm Mikroelektronik» (im folgenden: Bundesbeschluss) trat am 1. Januar 1992 in Kraft und gilt bis zum 31. Dezember 1997. Im Finanzierungsbeschluss ist für Finanzhilfen für den
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Teilbereich Kompetenzzentren und nationaler Tool-Verbund (mit letzterem sollen Industrie und Hochschulen computerunterstützte Werkzeuge für den Entwurf von integrierten Schaltungen zur Verfügung gestellt werden) ein Betrag von Fr. 70 000 000 .- vorgesehen.
3.2. Das «Aktionsprogramm Mikroelektronik» soll nach der Botschaft des Bundesrates dazu beitragen, die Stellung unserer Industrie bei der Anwendung der Mikroelektronik in Produkten, Systemen und Prozessen zu verbessern. Eine der Stossrichtungen des Aktionsprogramms ist die Förderung der Aus- und Weiterbildung mit Schwergewicht auf der Stufe HTL durch Schaffung von Mikroelektronik-Kompetenzzentren (im folgenden wiederum: Microswiss-Zentren, BBl 1991 I 693).
Zwecks Förderung der Aus- und Weiterbildung auf Stufe HTL hat der Bundesrat beantragt, vier bis maximal sechs Microswiss-Zentren zusammen oder im Umfeld von Ingenieurschulen auf- und auszubauen. Der Leistungsauftrag dieser Zentren umfasst die Aus- und Weiterbildung, den Technologietransfer in die Industrie sowie praxisorientierte Forschung und Entwicklung. Primäres Ziel ist dabei die Stärkung der Kompetenz unserer Industrie zur systematischen Ausschöpfung des Potentials der Mikroelektronik bei der Entwicklung, beim Entwurf sowie bei der Herstellung der Produkte. Erfasst werden sollen Entscheidungsträger, Ingenieure, Techniker und Berufsleute (BBl 1991 I 694 f.).
Diese in der Botschaft noch weiter erläuterten Ziele der Microswiss-Zentren hat das EVD in seine Ausschreibungsunterlagen vom 5. November 1991 übernommen und konkretisiert.
Die Botschaft macht deutlich, dass der Erfolg der Microswiss-Zentren entscheidend von deren Verankerung in der regionalen Wirtschaft abhängen wird.
4.1. Das EVD, welches nach Art. 4 Abs. 1 des Bundesbeschlusses (BB) mit dessen Durchführung beauftragt ist und dabei mit den interessierten Kreisen der Wirtschaft, des Bildungswesens und der Forschung sowie den Kantonen zusammenarbeitet (Art. 4 Abs. 2 BB), hat zur Prüfung der eingehenden Offerten eine Evaluationskommission «Microswiss-Zentren» eingesetzt, welche sich aus je drei Vertretern der Industrie, von Lehre und Forschung sowie des BFK zusammensetzt. Diese Zusammensetzung der Evaluationskommission erscheint als ausgewogen. Dass keine Vertreter von Kantonen gewählt wurden, ist nicht zu beanstanden, da diese in verschiedenen Fällen wegen Befangenheit hätten in Ausstand treten müssen; aus dem gleichen Grund wurden als Vertreter von Lehre und Forschung denn auch keine Vertreter bestimmter Ingenieurschulen HTL eingesetzt. Die fachliche Kompetenz der Evaluationskommission ist im übrigen vom Beschwerdeführer nicht grundsätzlich in Frage gestellt worden.
4.2. Der Bundesrat überprüft Verfügungen seiner Departemente nach Art. 49 VwVG grundsätzlich in vollem Umfang, mithin auch auf ihre Angemessenheit. Er übt aber Zurückhaltung, wenn Fachfragen zu beurteilen sind, die bereits von Experten geprüft worden sind, welche über eine bessere Sachkenntnis verfügen. Im besonderen ist Zurückhaltung zu üben, wenn der angefochtene Entscheid - wie dies hier der Fall ist - auf der amtlichen Expertise einer nicht bloss verwaltungsinternen Fachkommission beruht (BGE 115 Ib 135 und BGE
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116 Ib 273; Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung [ZBl] 89 [1988] 273 ff.; VPB 55.17). Eine solche Fachkommission stellt die Evaluationskommission «Microswiss-Zentren» dar, auch wenn ihre Tätigkeit von der Natur der Sache her zeitlich begrenzt ist.
Die Eignung einer Bewerbung stellt im übrigen einen unbestimmten Rechtsbegriff dar, bei dessen Anwendung der Bundesrat dem zuständigen Fachdepartement ohnehin regelmässig einen gewissen Beurteilungsspielraum einräumt. Der hier zu treffende Entscheid über eine Bewerbung für ein Microswiss-Zentrum hängt von einer Vielzahl von technischen Einzelheiten und Quervergleichen ab, welche nicht alle einzeln aufgelistet und von einer Verwaltungsjustizbehörde oft nur schwer überprüft werden können. Deshalb wird bei solchen Entscheiden der Verwaltungsbehörde in der Regel der gleiche Beurteilungsspielraum eingeräumt wie im Bereich von Fragen technischer Natur (BGE 115 Ib 131 ff .; VPB 42.99; Rhinow/Krähenmann und Imboden/Rhinow, a.a.O., Nr. 66/B/IId).
Im folgenden ist nun zu prüfen, ob das EVD mit diesem «Grundsatzentscheid» Bundesrecht verletzt hat.
5.1. Das EVD hat als eines der beiden Hauptargumente für seinen Entscheid zugunsten der Bewerbung «Mittelland-Zentralschweiz» angeführt, dass diese geographisch das grössere Gebiet abdecke und damit den Zielsetzungen des Bundesbeschlusses besser gerecht werde.
Das EVD hatte zwei konkrete Bewerbungen gegeneinander abzuwägen; dabei fehlte ihm die Kompetenz, auf die Zusammensetzung der offertstellenden Verbunde Einfluss zu nehmen. Es ist somit zu Recht davon ausgegangen, dass der Verbund «Mittelland-Zentralschweiz», dem neben den Ingenieurschulen Luzern und Grenchen-Solothurn unbestrittenermassen auch heute noch die Ingenieurschulen Bern und Burgdorf angehören, ein wesentlich grösseres Gebiet abdeckt als der Verbund «Jura-Südfuss». Dieser Umstand wird denn auch an sich nicht in Frage gestellt.
Der Beschwerdeführer vertritt indes die Auffassung, diese Ausgangslage dürfe nicht so stark gewichtet werden; im Falle eines Zuschlages an die Bewerbung «Jura-Südfuss» könnten ja nicht nur die bereits diesem Verbund angehörenden Ingenieurschulen Bern und Burgdorf, sondern auch jene von Grenchen-Solothurn und Luzern assoziiert werden. Den Einwand, die Ingenieurschulen Luzern wollten sich einem Microswiss-Zentrum in Biel überhaupt nicht anschliessen, hält der Beschwerdeführer für irrelevant. Demgegenüber ist mit dem EVD festzuhalten, dass die Ingenieurschule Biel nach Massgabe der Akten keine Versuche unternommen hat, partnerschaftliche Beziehungen zu den Ingenieurschulen in Luzern
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aufzubauen. Ein Anschluss von Luzern an ein Microswiss-Zentrum in Biel müsste daher nicht nur von den Luzerner Ingenieurschulen, sondern auch von der regionalen Industrie als eine aufgezwungene Assoziation aufgefasst werden. Während sich im Rahmen des Verbundes «Mittelland-Zentralschweiz» partnerschaftliche Beziehungen entwickelt haben, welche eine Integration der Industrie sichern, fehlen solche Beziehungen zwischen der Zentralschweiz und der Ingenieurschule Biel. Der Technologietransfer zur Industrie, der zu den Hauptaufgaben der Microswiss-Zentren gehört, wäre für die Industrie der Zentralschweiz mit einem Microswiss-Zentrum in Biel nicht zu realisieren. Jedenfalls ist es dem Beschwerdeführer bis heute nicht gelungen aufzuzeigen, wie dieser Technologietransfer in die Zentralschweiz angesichts der bis heute fehlenden partnerschaftlichen Beziehungen von einem Microswiss-Zentrum in Biel aus spielen sollte. Eine solche Assoziation ohne entsprechendes Beziehungsnetz böte keine Grundlage für eine erfolgreiche Tätigkeit des Microswiss-Zentrums mit Bezug auf die Region Zentralschweiz; sie widerspräche offensichtlich den Zielen des Aktionsprogramms.
Eine Assoziation einer bestimmten Ingenieurschule an ein Microswiss-Zentrum könnte im übrigen vom EVD gar nicht verfügt werden, und ob ein Anschluss der Ingenieurschulen Luzern an das Microswiss-Zentrum «Nord-Süd» in Brugg-Windisch überhaupt noch möglich wäre, steht überhaupt nicht fest; der Standortentscheid betreffend das Microswiss-Zentrum «Nord-Süd» ist im übrigen unangefochten geblieben.
Bereits aus diesem Grunde musste daher das EVD die Kandidatur des Verbundes «Mittelland-Zentralschweiz» jener des Verbundes «Jura-Südfuss» vorziehen, immer vorausgesetzt, dass mit Auflagen erreicht werden kann, dass auch die übrigen Zielsetzungen des Aktionsprogrammes durch ein Microswiss-Zentrum «Mittelland-Zentralschweiz» erfüllt würden. Da das EVD der Überzeugung war, der Verbund «Mittelland-Zentralschweiz» könne mit Auflagen zur Einreichung einer mit dem Aktionsprogramm voll im Einklang stehenden Offerte gebracht werden, ist sein Standortentscheid vom 26. Juni 1992 nicht zu beanstanden. Der Beschwerdeführer macht im übrigen auch nicht geltend, es sei dem Verbund «Mittelland-Zentralschweiz» gar nicht möglich, die ihm vom EVD gesetzten Auflagen zu erfüllen.
5.2. Bei dieser Sachlage kann offengelassen werden, ob der Kandidatur «Mittelland-Zentralschweiz» auch aus anderen Gründen gegenüber der Bewerbung «Jura-Südfuss» der Vorzug zu geben war.
5.3. Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass es beim getroffenen Standortentscheid weniger um einen Entscheid gegen den Standort Biel als um einen Entscheid für das Microswiss-Zentrum Grenchen-Solothurn geht. Bei diesem Entscheid wurden im Hinblick auf die Ziele des Aktionsprogramms die bereits vorhandenen Kontakte im Rahmen des Verbundes «Mittelland-Zentralschweiz» besonders gewürdigt. Sie stellen eben für die Erreichung der Ziele des Aktionsprogramms eine entscheidende Voraussetzung dar und wurden zu Recht stärker gewichtet als andere, behebbare Mängel der Offerte des Verbundes «Mittelland-Zentralschweiz». Ein Microswiss-Zentrum «Jura-Südfuss» hätte sich die geforderte
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Verankerung in der Zentralschweiz, welche für den Erfolg eine entscheidende Voraussetzungen darstellt, erst noch schaffen müssen, wobei in keiner Weise feststeht, ob ihm dies überhaupt gelingen würde.
Dass das EVD dieses Element der geographischen Abstützung stärker gewichtet hat, entspricht wie dargelegt den Zielsetzungen des Aktionsprogrammes, das sich nicht auf die Ausbildung an Ingenieurschulen selbst beschränkt. Der Standortentscheid stellt daher auch kein Urteil über die Qualität der Ingenieurschule Biel dar, deren Offerten für ein Microswiss-Zentrum nicht berücksichtigt wurde; auch das EVD und der Bundesrat wissen die Leistungen der Ingenieurschule Biel zu würdigen.
Insbesondere wird auch nicht verkannt, dass auch die Offerte des Verbundes «Jura-Südfuss» praxisbezogen war und dabei insbesondere die kleinen und mittelgrossen Unternehmungen ansprach.
5.4. Das EVD hat im übrigen zu Recht erklärt, die Ingenieurschule Saint-Imier könne sich ohne Schwierigkeiten dem Microswiss-Zentrum «Suisse Occidentale» in Yverdon-les-Bains anschliessen; das gleiche kann - insoweit es um französischsprachigen Unterricht geht - auch für die anderen französischsprachigen Gebiete des Kantons Bern gesagt werden. Abgesehen davon kann sich die Region Biel in gleicher Weise einem Microswiss-Zentrum in Grenchen-Solothurn anschliessen, wie das umgekehrt für die Region Grenchen-Solothurn mit Bezug auf Biel der Fall wäre. Es ist daher nicht erfindlich, wie mit dem Entscheid, in Biel kein Microswiss-Zentrum schaffen zu wollen, die Sprachenfreiheit (Art. 116 BV) verletzt sein sollte.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 58.39 - Entscheid des Bundesrates vom 8. März 1993
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
In
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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