Interne Abklärung
2007.16 (S. 322-327) Organisationsrechtliche Zugehörigkeit des Schweizerischen Lan- desmuseums und der Schweizerischen Landesbibliothek
BK, Sektion Recht
Interne Abklärung vom 28. Juni 2004
Stichwörter: Organisationsgewalt und Organisationsautonomie des Bundesrates; zentrale oder de- zentrale Verwaltungseinheit; Integration des Schweizerischen Landesmuseums und der Schweizeri- schen Landesbibliothek ins BAK.
Mots-clés: Pouvoir d'organisation et autonomie d'organisation du Conseil fédéral; unité administrative centralisée ou décentralisée; intégration du musée national et de la bibliothèque national dans l'OFC.
Termini chiave: Potere organizzativo e autonomia organizzativa del Consiglio federale; unità ammini- strativa centralizzata o decentralizzata; integrazione del Museo nazionale e della Biblioteca nazionale nel'UFC.
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Rechtliche Grundlagen: Art. 58, 60 VwOG von 1978 (AS 1979 114); Art. 2 RVOG (SR 172.010); Art. 6-8 RVOV (SR 172.010.1); Art. 178 BV (SR 101).
Base juridique: Art. 58, 60 LOA du 1978 (RO 1979 114); Art. 2 LOGA (RS 172.010); art. 6-8 OLOGA (RS 172.010.1); art. 178 Cst. (RS 101).
Basi legali: Art. 58, 60 Legge sull'organizzazione dell'amministrazione della 1978 (RU 1979 114); art. 2 LOGA (RS 172.010); art. 6-8 OLOGA (RS 172.010.1); art. 178 Cost. (RS 101).
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Fragestellung:
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Wäre eine Auslagerung resp. eine Dezentralisierung angezeigt?
− Wäre die Integration der Eidgenössischen Parlaments- und Zentralbibliothek (EPZB) in die Landesbibliothek angezeigt?
I. Organisationsrechtliche Zugehörigkeit von Landes- museum (SLM) und Landesbibliothek (SLB)
Wie sich aus der in Art. 58 Abs. 1 VwOG von 1978 (AS 1979 114) - in der ursprünglichen Fassung - enthaltenen Liste der BK und den Departementen zugewiesenen Ämtern und Dienste ergibt, wurden die SLB und SLM dadurch, dass sie als eigenständige Einheiten auf- geführt sind, als «Ämter» - somit als Bundesämter - betrachtet. Dass es sich bei diesen Einheiten um Bundesämter und nicht etwas um «Dienste» handelt, wie allenfalls aus der Einleitung von Bst. c in Art. 58 Abc. 1 VwOG geschlossen werden könnte, wird durch Art. 60 Abs. 1 VwOG gestärkt, indem die dort vorgesehene Zuweisungsregelung vorsieht, dass den Departementen nur «Ämter» und der Bundeskanzlei nur «Dienste» zugewiesen werden kön- nen.
Mit BRB vom 5. April 1989 wurden - mit Wirkung auf den 1. Juli 1989 - das bisherige Bun- desamt für Kulturpflege, die SLB und das SLM zu einem Bundesamt für Kultur (BAK) zu- sammengefasst.
Wie sich aus den entsprechenden Anpassungen der organisationsrechtlichen Verordnungen ergibt (AS 1989 2116, 2118 und 2119), erfolgte diese Zusammenführung vom Bundesrat ohne Zustimmung der eidg. Räte, und somit in dessen alleiniger Kompetenz.
Es wurde darauf verzichtet, bei dieser Gelegenheit neu eine «Gruppe Kultur» zu schaffen, welcher die drei Einheiten Bundesamt für Kulturpflege, SLM und SLB hätten unterstellt wer- den können.
Es stellt sich die Frage, ob mit der 1989 erfolgten Zusammenführung der Amtscharakter der SLB und des SLM verloren gegangen ist:
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Art. 58 VwOG
Mit der mittels Verordnung vom 18. Oktober 1989 (AS 1989 2116) durch den Bundesrat vor- genommenen Anpassung der Liste der Verwaltungseinheiten in Art. 58 VwOG wurden die bisher eigenständig aufgeführten Einheiten «Schweizerische Landesbibliothek» und «Schweizerisches Landesmuseum» gestrichen. Neu wurde die Bezeichnung «Bundesamt für Kultur» eingeführt. Die beiden Einheiten SLM und SLB sind somit seit dem 1. November 1989 nicht mehr in dieser Liste enthalten. Falls dieser Liste konstitutive Wirkung zuzumessen ist, wären somit die SLM und SLB keine Bundesamter mehr.
Mit dem dadurch - «VwOG-rechtlich» - bedingten Verlustiggehen der «Amtlichkeit» der Ein- heiten SLB und SLM könnte - der üblichen organisationsrechtlichen Logik folgend - ge- schlossen werden, dass die beiden dem neu positionierten BAK zugefügten Einheiten in der Einheit «Bundesamt» folgenden Hierarchiestufe anzusiedeln wären:
Nach der üblichen Gliederung sind dies «Abteilungen» (oder ggf. «Hauptabteilung», wenn diese Einheit «Abteilung» ihrerseits stark gegliedert ist).
Die hierarchische Herabstufung der Einheiten SLB und SLM kommt auch in der vom Bun- desrat am 18. Oktober 1989 geänderten Aufgabenverordnung (AS 1989 2119) zum Aus- druck, in dem dort in Art. 5 Ziff. 2 die vom SLB und SLM zu erfüllenden Aufgaben nicht unter einer entsprechenden eigenen Überschrift aufgeführt sind, sondern sie lediglich unter der Bezeichnung «Betrieb der Schweizerischen Landesbibliothek ... Schweizerischen Landes- museums» (Bst. i und k) figurieren.
3.2 Anhang RVOV
In der im Anhang der RVOV (SR 172.010.1) aufgeführten Liste der Verwaltungseinheiten der zentralen Bundesverwaltung ist unter den dem EDI zugewiesenen Einheiten lediglich das «Bundesamt für Kultur» aufgeführt.
Ebenfalls findet weder das SLM noch die SLB in der Organisationsverordnung für das EDI (SR 172.212.1) Erwähnung:
In Art. 6 heisst es unter Abs. 3 Bst. e: "Es (das BAK) betreibt und fördert Institutionen, welche der Sammlung, Erhaltung, Erschliessung und Vermittlung von Kulturgut dienen."
3.3 Staatskalender
Im Staatskalender sind die beiden Einheiten SLM und SLB als direkt dem BAK unterstellte Untereinheiten aufgeführt.
3.4 Position gemäss Fachgesetzgebung
Andererseits gewinnt man aus der Fachgesetzgebung den Eindruck, dass die Einheiten SLB
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und SLM mehr darstellen, als man aus einer nur organisationsrechtlichen Optik - ihrer VwOG bzw. heute RVOG- mässigen Positionierung - annehmen müsste.
Für beide Einheiten gibt es eigene Rechtserlasse auf Gesetzes- wie auch auf Verordnungs- stufe (Bundesgesetz vom 18. Dezember 1992 über die Schweizerische Nationalbibliothek (Nationalbibliotheksgesetz; NBibG; SR 432.21, Verordnung vom 14. Januar 1998 über die Schweizerische Nationalbibliothek (Nationalbibliotheksverordnung; NBibV; SR 432.211; Bundesgesetz vom 27. Juni 1890 über die Errichtung eines Schweizerischen Landesmuse- ums; SR 432.31)
Ausgeprägt ist die Umschreibung der SLB und SLM als nationale lnstitutionen mit eigenstän- digen, weit über die dem einer der Amtsleitung direkt unterstellten «Abteilung» üblicherweise zukommenden Kompetenzrahmen hinausgehenden Zuständigkeiten. Diese kommen in Rechtsbereichen wie Gebührenerhebung, Vertragskompetenzen, Kompetenzen im Bereich der Zusammenarbeit mit andern lnstitutionen aber auch bei Bestimmungen über das Be- schwerdeverfahren zum Ausdruck.
Beispiele:
Schweizerisches Landesmuseum:
Übertragung von Rechten mit privatrechtlichem Vertrag an Dritte (Nutzungsverord- nung SLM, SR 432.37)
Zuständigkeit für Gebührenerhebung (Gebührenverordnung SLM) (Gebührenverord- nung SLM, SR 432.39)
Zuständigkeit des SLM für Entnahmen aus dem Museumsfonds bis Fr. 500 000 .- (V über den Museumsfonds des SLM, SR 432.35)
− Rechtsmittelweg: Beschwerden gegen Verfügungen des SLM im Bereich von Gebüh- ren gehen direkt an das EDI (Art. 11 Geb.V SLM)
Schweizerische Landesbibliothek:
−
Führung des Schweiz. Literaturarchivs (Art. 6 SLBG, SR 432.21)
Gebührenerhebungskompetenz (Art. 1 1 SLBG)
Weisungskompetenz (Art. 10a SLBV, SR 432.21 1).
Beiden Einheiten steht ein «Direktor» vor (diese Bezeichnung ist an sich den Chefs der Bun- desämter vorbehalten).
3.5 Fazit
Aufgrund der den Einheiten SLB und SLM in der Spezialgesetzgebung zugemessenen Kom- petenzen ist zu schliessen, dass weder SLM noch SLB als Abteilungen, aber auch nicht als Bundesämter im üblichen Sinne betrachtet werden können.
Neben der Einheit «Bundesamt» und seinen Untergliederungen, gibt es nach der RVOG- Gesetzgebung (Art. 2 RVOG und Art. 6 - 8 RVOV) auch Verwaltungseinheiten, die den De- partementen und BK, den Generalsekretariaten, den Gruppen oder den Ämtern und ihren Untergliederungen administrativ zugewiesen sind (Art. 6 Abs. 1 Bst. e RVOV), sowie Einhei-
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ten, die als selbständige Anstalten und Betriebe organisiert sind.
Hinsichtlich der bisherigen Haltung bezüglich organisationsrechtlicher Stellung des SLM gibt es eine Aussage in der Botschaft zum BG über die Stiftung schweizerisches Landesmuseum (BBI 2003 535, Ziff. 1 .1 .3.) : " ... wurde das Landesmuseum in der Gründungsbotschaft und von einem Teil der Lehre als unselbständige Anstalt bezeichnet. In der Folge wurde es wie ein Bundesamt im Eidg. Departement des lnnern behandelt auch bei der Reorganisation der Bundesverwaltung von 1979. ... ".
Gerade die vorgenannte Botschaft zeigt, dass die Belassung der bisherigen Stellung des SLM als wie ein Bundesamt behandelte Einheit nicht befriedigt: Neu soll die SLM eine öffent- lich-rechtliche Stiftung im Sinne einer dezentralen Einheit der Bundesverwaltung werden (BBI 2003 535, Ziff. 2.1.2, Komm. zu Art. 2 G-Entw.).
U. E. können diese Überlegungen auch auf die SLB übertragen werden, da diese ähnlich wie das SLM positioniert ist und im weiten Sinne auch ähnliche Aufgaben zur Wahrung kulturel- ler Interessen wahrnimmt.
3.6 Mögliche Lösungen im Rahmen einer umfassenderen Reform
Sollen die von der SLB und SLM zu erfüllenden Aufgaben und Tätigkeiten im Rahmen der Verwaltungsstruktur (sei es als zentrale oder dezentrale Einheiten) wahrgenommen werden? Drängt sich nicht eine echte Auslagerung im Sinne von Art. 178 Abc. 3 BV und Art. 2 Abs. 4 RVOG auf?
Bei einer echten Auslagerung könnten weitere Synergien entstehen, so z.B. bezüglich eines Einbezugs der ebenfalls öffentlich-rechtlichen Stiftung «Pro Helvetia» (diese gilt derzeit nicht mehr als dezentrale Verwaltungseinheit i.S. der RVOG-Gesetzgebung), des Verkehrshauses der Schweiz in Luzern, des Eidg. Archivs für Denkmalpflege sowie allenfalls auch der «Prä- senz Schweiz». Daneben liessen sich auch die weiteren, bisher nicht in die Struktur des SLM eingebetteten Museen und Sammlungen des Bundes einbinden. Gewisse Tätigkeiten - wie Organisation von Kunstausstellungen - wie sie in der Gesetzgebung über die Kunst enthal- ten sind, könnten ebenfalls auch eine neugeschaffene öffentliche Organisation ausserhalb der Verwaltung verschoben werden.
In diesem Zusammenhang könnte auch geprüft werden, ob die Positionierung des Bundes- archivs (gilt heute als Bundesamt) in diese Überlegungen mit einbezogen werden sollte: Auch das Bundesarchiv erfüllt letztlich als nationale Institution eine kulturelle Aufgabe, im Sinne eines «Gedächtnisses der Nation», auch wenn hier der hoheitliche Aspekt stärker ausgeprägt ist als bei den anderen kulturellen lnstitutionen wie SLB und SLM.
Die Prüfung einer solchen Auslagerungsmöglichkeit wäre zu unterstützen. Es ist auch anzu- nehmen, dass die Entwicklung im Ausland (z.B. EU-Länder) eher in diese Richtung geht. Die starke Angliederung der vorgenannten kulturellen lnstitutionen an den Bund bzw. in des- sen Ministerialverwaltung hängen wohl auch damit zusammen, dass diese früher - bei ihrer Errichtung - als nationale Prestigeobjekte verstanden wurden und sie damit auch Ausdruck
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des damals noch neu geschaffenen Bundesstaates sind.
Heute im Zeitalter wachsender Internationalisierung und Relativierung der Bedeutung der Nationalstaaten wirken solche rein staatlich geprägten Kulturinstitutionen wohl nicht mehr sehr zeitgemäss. Der Staat könnte sich in diesem Bereich vermehrt entlasten und die Ver- antwortung in dieser ursprünglichen Domaine freigeben.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
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Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
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Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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