Social assistance restitution partially annulled; sanction upheldKI-generiert

TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 4 mars 2011

Composition

M. Rémy Balli, président; Mme Isabelle Perrin et Mme Sophie Rais Pugin, assesseurs; Mme Caroline Rohrbasser, greffière.

Recourante

A.X.________, à Renens, représentée par Olivier FLATTET, avocat, à Lausanne.

Autorité intimée

Service de prévoyance et d'aide sociales.

Autorité concernée

Centre social régional de l'Ouest-Lausannois.

Objet

Aide sociale,

Recours A.X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 15 septembre 2010 (restitution d'un montant indûment perçu).

Vu les faits suivants

A. A.X., née Y. le 1er janvier 1962, divorcée, est mère de deux enfants, soit A.Y.________ et B.X.________, nés respectivement les 25 mars 1988 et 10 avril 2000.

Elle perçoit le Revenu d'insertion (ci-après: RI) depuis le 1er janvier 2006.

B. Par lettre du 3 juillet 2008, A.X.________ a confirmé au Centre social régional de l'Ouest lausannois (ci-après: CSR) vivre seule avec son fils cadet et n'avoir aucune nouvelle de son fils aîné dont elle ignorait le lieu de vie.

Le 29 octobre 2009, elle a adressé au CSR les lignes suivantes:

"Par la présente, je vous informe que mon fils A.Y.________ n'a plus l'adresse chez moi.

A partir du jeudi 29.10.2009.

Son adresse actuelle est l'hôtel ******** Renens.

Si vous voulez vous rassurer, vous pouvez contacter le service du contrôle des habitants à Renens.

(...)"

Il ressort d'une page du site de la commune de Renens imprimée le 30 octobre 2009 qu'A.Y.________ était domicilié chez sa mère du 8 mai au 29 octobre 2009.

Le 5 novembre 2009, A.Y.________ a adressé au CSR les lignes suivantes (citation dans sa teneur originale):

"Je vous ecris pour vous donner une explication a propos de l'adresse. Je souhaite prendre l'entière responsabilité du changement d'adresse au Rue 1********Renens. J'ai uniquement fait ca pour la seule raison, celle de pouvoir renouveler mon permis C. Je n'ai donc plus de contact avec ma mère et elle ne le savais pas jusqu'a ce jour a propos de mon changement d'adresse."

Par lettre du 9 novembre 2009, le CSR a informé A.X.________ que, selon les renseignements obtenus auprès du Contrôle des habitants de la commune de Renens (ci-après: le Contrôle des habitants), il apparaissait qu'A.Y.________ était inscrit dans son ménage depuis le 5 mai 2009 et l'a invitée à fournir des explications à ce propos.

Le 11 novembre 2009, A.X.________ a répondu que son fils avait procédé à cette inscription à son insu, aux fins d'obtenir le renouvellement de son permis de séjour. Elle a confirmé qu'elle ne vivait qu'avec son fils cadet et précisé qu'elle ne s'entendait pas avec son fils aîné, lequel ne travaillait pas et ne lui avait jamais apporté quelque aide financière.

Par décision du 27 janvier 2010, le CSR a demandé le remboursement du montant de 4'469 fr. 80 indûment perçu à titre de prestations du RI entre les mois d'avril et de septembre 2009 et a réduit son forfait de 15 % pendant quatre mois à titre de sanction. Le CSR a motivé sa décision de la façon suivante:

"Sur vos déclarations mensuelles de revenus, vous n'avez pas déclaré que votre fils s'était inscrit à votre adresse dès le 8 mai 2009 (budget d'avril pour vivre en mai 2009). Cette annonce n'a été faite à votre assistance sociale que le 26 octobre 2009.

Questionnée à ce sujet, vous avez expliqué vouloir faciliter le renouvellement du permis de séjour de votre fils mais vous n'avez apporté aucune preuve que le lieu de vie d'A.Y.________ était situé ailleurs qu'à votre domicile et qu'il acquittait un autre loyer et d'autres charges entre le 8 mai et son installation ultérieure à l'Hôtel ******** Renens.

Le RI dont vous avez disposé durant ces 6 mois était trop élevé car il ne tenait pas compte de la part des frais incombant à la co-habitation de votre fils. Les montants versés en trop constituent un indu et doivent faire l'objet d'une restitution."

Le tableau de calcul des indus joint à cette décision se présente comme suit:

Aides versées

Mois

Régime

Forfait

Loyer

Frais divers

Revenus déclarés

Aides versée

avr.09 - 4 j.

RI

1'700.00

1'315.00

217.50

630.00

2'602.50

avr.09 - 27 j.

RI

mai.09

RI

1'700.00

1'315.00

122.20

630.00

2'507.20

juin.09

RI

1'700.00

1'315.00

547.20

630.00

2'932.20

juil.09

RI

1'700.00

1'315.00

47.20

630.00

2'432.20

août.09

RI

1'700.00

1'315.00

47.20

630.00

2'432.20

sept.09

RI

1'700.00

1'315.00

47.20

630.00

2'432.20

TOTAUX

10'200.00

7'890.00

1'028.50

3'780.00

15'338.50

Rectifications

Mois

Régime

Forfait

Loyer

Frais divers

Revenus déclarés

Aide due

Perçu à tort

avr.09 - 4 j.

RI

383.85

296.95

10.65

691.45

avr.09 - 27 j.

RI

1'068.40

678.70

194.65

630.00

1'311.75

599.30

mai.09

RI

1'380.00

876.65

106.45

630.00

1'733.10

774.10

juin.09

RI

1'380.00

876.65

531.45

630.00

2'158.10

774.10

juil.09

RI

1'380.00

876.65

31.45

630.00

1'658.10

774.10

août.09

RI

1'380.00

876.65

31.45

630.00

1'658.10

774.10

sept.09

RI

1'380.00

876.65

31.45

630.00

1'658.10

774.10

TOTAUX

8'352.50

5'358.90

937.55

3'780.00

10'868.68

4'469.80

C. A.X.________ a saisi le Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: SPAS) d'un recours contre cette décision.

Par décision du 15 septembre 2010, le SPAS a partiellement admis le recours de A.X.________ et réformé la décision du CSR du 27 janvier 2010; il a fixé le montant de l'indu à rembourser à 4'394 fr. 90, en précisant qu'il pourrait être remboursé après exécution de la sanction par des prélèvements de 70 fr. par mois sur les prestations courantes du RI, et ramené à deux mois la durée de la réduction de 15 % du forfait RI prononcée à titre de sanction étant précisé que cette réduction ne porte que sur la part du forfait couvrant l'entretien de A.X.________. Le SPAS a notamment relevé avoir téléphoné au Contrôle des habitants qui lui aurait confirmé qu'il n'était pas possible de se domicilier chez une personne à son insu, toute inscription étant subordonnée à la production d'un contrat de bail ou d'une lettre de sous-location.

D. Par acte expédié le 5 octobre 2010, A.X.________ s'est pourvue contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en concluant à son annulation.

Le SPAS et le CSR ont conclu au rejet du recours.

A.X.________ a été mise au bénéfice de l'assistance judiciaire par décision du 26 novembre 2010.

A la demande du juge instructeur, le Contrôle des habitants a fourni les explications suivantes au sujet des formalités d'inscription d'un habitant dans la commune de Renens:

"En règle générale, il est clair que nous demandons (entre autres pièces) le bail à loyer ou une attestation du logeur, concernant une formalité d'inscription .

Concernant Monsieur A.Y.________ en particulier, celui-ci a habité chez sa mère, Madame A.X.________, à la rue 1********, du 08.05.2009 jusqu'au 29.10.2009, date à laquelle il a quitté ce domicile pour prendre une chambre à l'hôtel ******** à Renens.

Il y habite toujours actuellement."

Le Contrôle des habitants a en outre communiqué une copie d'un extrait du fichier concernant A.Y.________ dont il ressort qu'il est arrivé dans la commune de Renens le 8 mai 2009 et qu'il réside à l'Hôtel ******** depuis le 29 octobre 2009. Sous la rubrique "commentaire" figure la remarque suivante:

"L'intéressé a habité du 08.05.2009 jusqu'au 29.10.2009: rue 1********, Renens, chez Madame A.X.________ ."

Le Contrôle des habitants a encore transmis une page blanche sur laquelle les lignes suivantes sont manuscrites:

"Je suis Madame A.X., j'autorise mon fils A.Y. à habiter avec moi à l'adresse Rue 1******** 1020 Renens.

[signature]"

E. Le tribunal a statué par voie de circulation.

F. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit

L'autorité concernée a demandé à la recourante la restitution de prestations versées indûment pour un montant de 4'469 fr. 80 et a réduit son forfait RI de 15 % pour une durée de quatre mois à titre de sanction au motif que les prestations du RI qu'elle avait perçues entre les 8 mai et 29 octobre 2009 ne tenaient pas compte de la part des frais incombant à son fils qui habitait chez elle pendant cette période. L'autorité intimée a réformé cette décision en ce sens que le montant de la prestation indue sujette à restitution s'élevait à 4'394 fr. 90 et que la durée de la sanction était ramenée à deux mois. Pour sa part, la recourante dément que son fils faisait ménage commun avec elle à cette époque. Elle allègue qu'il se serait domicilié chez elle à son insu en vue d'obtenir le renouvellement de son autorisation de séjour. Elle ajoute pour le surplus qu'elle ne s'entend pas avec lui, qu'elle a peu de nouvelles de sa part et qu'il n'a jamais contribué à l'entretien de la famille.

a) aa) La loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Elle règle l'action sociale qui comprend notamment l'octroi d'un revenu d'insertion (art. 1 LASV). Cette prestation financière est accordée après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à sa charge (art. 31 al. 2 LASV). La personne qui sollicite une aide est tenue de fournir des renseignements complets sur sa situation personnelle et financière et d'autoriser l'autorité compétente à prendre des informations à son sujet. Elle doit signaler sans retard tout changement de sa situation pouvant entraîner la réduction ou la suppression des prestations (art. 38 LASV et 29 du règlement du 26 octobre 2005 d'application de la LASV - RLASV; RSV 850.051.1). Les prestations de l'aide sociale sont en principe non remboursables (art. 60 Cst.-VD). Cela étant, la personne qui, dès la majorité, a obtenu des prestations du RI, y compris les frais particuliers ou aide exceptionnelles, est tenue au remboursement notamment lorsqu'elle les a obtenues indûment. Le bénéficiaire de bonne foi n'est tenu à restitution, totale ou partielle, que dans la mesure où il n'est pas mis de ce fait dans une situation difficile (art. 41 al. 1 let. a LASV).

Pour être qualifiée d'indue, la prestation doit être dépourvue de cause légitime, ce qui sera le cas notamment lorsqu'elle a été effectuée sans cause valable, en vertu d'une cause qui ne s'est pas réalisée, ou d'une cause qui a cessé d'exister (cf. art. 62 CO considéré comme une institution générale du droit, cf. ATF 78 I 86). Tel n'est pas le cas lorsque la prestation repose sur une décision entrée en force. Les vices dont cette décision peut être entachée ne s'opposent pas à ce qu'elle soit exécutée. En principe, les prestations fournies sur sa base ne sont pas sujettes à répétition; il n'en va autrement que si la décision est nulle, annulée à la suite d'un recours, révoquée, révisée, ou levée par la loi (André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, 1984, p. 620). Lorsque l'illégitimité qui est invoquée réside dans l'illégalité (initiale ou subséquente) de la décision sur la base de laquelle le paiement a été effectué, l'administration doit préalablement révoquer cette décision, dans le délai de prescription de l'action en répétition, et elle ne peut le faire qu'aux conditions restrictives auxquelles la jurisprudence autorise la révocation (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II: Les actes administratifs et leur contrôle, 2ème édition mise à jour et augmentée, 2002, ch. 1.5.3 p. 148). En d'autres termes, une prestation accordée sur la base d'une décision formellement passée en force ne peut être répétée que lorsque les conditions qui président à la révocation, par son auteur, d'une décision administrative sont réalisées (ATF 8C_719/2008 du 1er avril 2009 consid. 3.1; arrêt PS.2010.0030 du 16 août 2010 consid. 1 pp. 3 s.).

Il découle du caractère impératif du droit public qu'un acte administratif qui ne concorde pas avec le droit positif puisse être modifié. Cependant la sécurité du droit - ou des relations juridiques - peut imposer qu'un acte qui a constaté ou créé une situation juridique ne puisse pas être mis en cause (ATF 115 Ib 152 consid. 3a p. 155). Tel n'est pas le cas de l'octroi du RI: une décision erronée peut être révoquée en tout temps par l'autorité d'application (art. 32 RLASV; cf. arrêt PS.2010.0030 du 16 août 2010 consid. 1b p. 4).

bb) En matière administrative, les faits doivent en principe être établis d'office et, dans la mesure où l'on peut raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle procède à cette recherche, les règles sur la répartition du fardeau de la preuve ne s'appliquent pas. Les parties sont toutefois tenues de collaborer à la constatation des faits dans une procédure qu'elles introduisent elles-mêmes. Il n'en demeure pas moins que, lorsque les preuves font défaut, ou si l'on ne peut raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle les recueille, la règle de l'art. 8 CC est applicable par analogie. Pour les faits constitutifs d'un droit, le fardeau de la preuve incombe au requérant. Ces principes doivent être appliqués conformément aux règles de la bonne foi (ATF 112 Ib 65 consid. 3 p. 67 et les références citées; cf. aussi arrêt PE.2008.0422 du 23 janvier 2009 consid. 2d p. 14 où le tribunal a retenu qu'il appartient en première ligne à l'étranger de prouver qu'il possède la nationalité dont il entend tirer un droit à une autorisation de séjour, non pas à l'autorité de démontrer qu'il ne dispose pas de cette nationalité).

Par ailleurs, si la sanction infligée revêt un caractère pénal, il convient de lui appliquer les principes généraux en la matière tels que notamment la présomption d'innocence (cf. arrêt PE.2008.0502 du 29 juin 2009 consid. 2a p. 6).

b) En l'espèce, l'autorité concernée réclame la restitution d'un montant qu'elle estime avoir versé de manière indue à la recourante au motif que son fils majeur serait retourné vivre chez elle entre les 8 mai et 29 octobre 2009, ce que la recourante nie, alléguant que son fils se serait domicilié chez elle à son insu. Cette affirmation est néanmoins sujette à caution. En effet, le 29 octobre 2009, la recourante s'adressait à l'autorité concernée pour l'informer que son fils aîné n'était plus domicilié chez elle "[à] partir du jeudi 29.10.2009". En outre, il ressort des fichiers de la commune de Renens qu'A.Y.________ était domicilié chez la recourante du 8 mai au 29 octobre 2009. A cet égard, le Contrôle des habitants a produit un document signé par la recourante par lequel elle indique expressément consentir à ce que son fils vienne habiter chez elle. Les explications fournies postérieurement par la recourante et son fils selon lesquelles ce dernier aurait pris domicile chez sa mère à son insu ne paraissent ainsi pas crédibles. Cela étant, la recourante a évoqué à plusieurs reprises le conflit l'opposant à son fils avec lequel elle semble rencontrer de sérieuses difficultés de communication. Elle a ajouté que ce dernier n'avait jamais contribué à l'entretien de la famille. Dans ces conditions, il n'est pas certain que les prestations versées à la recourante pendant la période litigieuse soient indues. Au contraire, il est possible que la recourante ait eu à assumer l'entretien d'une personne supplémentaire. Dans ce contexte, un complément d'instruction paraît nécessaire afin de déterminer si A.Y.________ a contribué à l'entretien de sa mère et de son petit frère lorsqu'il faisait ménage commun avec eux en 2009 ou s'il aurait eu les moyens de le faire, auquel cas les prestations du RI auraient effectivement été versées indûment.

a) La violation par le bénéficiaire des obligations liées à l'octroi des prestations financières, intentionnelle ou par négligence, peut donner lieu à une réduction, voire à la suppression de l'aide (art. 45 al. 1 LASV). A cet égard, l'art. 42 al. 1 RLASV précise que l'autorité d'application peut réduire, voire supprimer le RI lorsque le bénéficiaire dissimule l'exercice d'activités lucratives, ne signale pas des éléments de revenu ou de fortune qui dépassent les limites permettant de bénéficier du RI, ou qui modifient le montant des prestations allouées; elle peut également réduire le RI lorsque le bénéficiaire l'affecte à d'autres fins que celles prévues par la loi, notamment s'il ne s'acquitte pas du loyer avec le montant versé à cet effet ou s'il ne signale pas l'éventuel remboursement des charges locatives payées en trop par acompte. Selon l'art. 45 al. 1 RLASV, lorsque la réduction du RI est prononcée en vertu des articles 42, 43 et 44, l'autorité d'application peut, en fonction de la gravité ou de la répétition du manquement reproché au bénéficiaire, refuser d'accorder, réduire ou supprimer la prise en charge de frais particuliers (let. a), réduire de 15% le forfait pour une durée maximum de douze mois, cette mesure pouvant être reconduite après examen de la situation (let. b), ou réduire de 25% le forfait pour une durée maximum de douze mois, cette mesure pouvant être reconduite après examen de la situation (let. c).

b) En l'espèce, la sanction infligée à la recourante doit être confirmée en application des art. 45 LASV et 45 RLASV dès lors qu'elle a clairement violé ses obligations liées à l'octroi des prestations financières en omettant d'informer les autorités que son fils était retourné vivre chez elle entre les 8 mai et 29 octobre 2009. Pour le surplus, la diminution du forfait RI de la recourante de 15 % pendant deux mois paraît respecter le principe de proportionnalité.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours et à l'annulation partielle de la décision attaquée, la cause étant renvoyée à l'autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle décision. Les frais sont laissés à la charge de l'Etat. Des dépens réduits seront alloués à la recourante qui a agi par l'intermédiaire d'un mandataire (art. 49, 55, 91 et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; RSV 173.36).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I. Le recours est partiellement admis.

II. La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 15 septembre 2010 est annulée en tant qu'elle concerne la restitution des prestations RI indûment perçues, la cause étant renvoyée à cette autorité pour complément d'instruction et nouvelle décision sur ce point.

III. La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 15 septembre 2010 est confirmée pour le surplus.

IV. Les frais sont laissés à la charge de l'Etat.

V. Le Service de prévoyance et d'aide sociales allouera une indemnité de 700 (sept cents) francs à A.X.________ à titre de dépens.

Lausanne, le 4 mars 2011

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.