CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Décision du 16 juin 2006
Composition
Pierre Journot, juge instructeur; Annick Borda,
greffière
recourant
X._______, Etablissements de la
Plaine de l'Orbe, à Orbe, représenté par Patrick BURKHALTER, au Locle,
autorité intimée
Service pénitentiaire, à Lausanne
Objet
Autorisation de témoigner
Décision du Service pénitentiaire du 23 février 2006
refusant la délivrance d'une autorisation de témoigner
Vu les faits suivants
A.
Le recourant, X._______, est né le 13 avril 1965 et est originaire
d'Innertkirchen/BE.
Par jugement du 1er juillet 1999 du
Tribunal correctionnel du district de Lausanne, confirmé par arrêt de la Cour
de cassation pénale du Tribunal cantonal vaudois du 3 août 1999, le recourant a
été condamné pour vols par métier, escroqueries par métier, utilisations frauduleuses
d'un ordinateur par métier, filouteries d'auberge, violations de domicile, faux
dans les titres et contraventions à la loi fédérale sur les stupéfiants à 18
mois d'emprisonnement et au remplacement de cette peine par l'internement au
sens de l'art. 42 du Code pénal.
Sur la base de ce jugement, le recourant a été
incarcéré le 19 juillet 1999 aux Etablissements de la Plaine de l'Orbe. Depuis
lors, le recourant s'est évadé à deux reprises de ces établissements et n'est
également pas retourné de congé par deux fois. Lors de ses évasions,
respectivement non retours de congé, le recourant est accusé d'avoir commis
diverses infractions. En effet, par ordonnance de renvoi du 10 mai 2005, le
Ministère public du canton de Neuchâtel a renvoyé le recourant devant le
Tribunal correctionnel du district de Neuchâtel pour des faits commis durant
ces périodes constitutifs de vols par métier, dommages à la propriété,
utilisations frauduleuses d'un ordinateur par métier et infractions à la loi
fédérale sur les stupéfiants.
B.
Le 22 mars 2005, la Commission de libération a décidé de refuser la
libération conditionnelle au recourant en raison notamment de ses diverses
évasions et non retours de congé et des infractions qu'il est accusé d'avoir
commis lors de ces périodes, ainsi qu'en raison du pronostic défavorable
découlant du comportement général du recourant. Un recours est pendant devant
la Cour de cassation du Tribunal cantonal.
C.
En vue de l'audience du Tribunal correctionnel du district de Neuchâtel,
le recourant a requis auprès de ce tribunal par courrier du 20 juin 2005 que
soit entendu comme témoin A._______, au motif que celle-ci avait été chargée
d'évaluation aux Etablissements de la Plaine de l'Orbe et avait suivi le
recourant lors de son incarcération.
Le 23 juin 2005, le Tribunal du district de
Neuchâtel a envoyé à A._______, pour adresse aux Etablissements de la Plaine de
l'Orbe, un mandat de comparution à l'audience prévue le 7 septembre 2005. La
directrice des Etablissements de la Plaine de l'Orbe a communiqué ce mandat au
Service pénitentiaire le 4 juillet 2005 et lui a demandé d'intervenir afin que
sa collaboratrice ne soit pas autorisée à témoigner.
Par décision du 18 août 2005, le chef du Service
pénitentiaire a refusé l'autorisation de témoigner. Cette décision, qui ne
comporte pas d'indication des voies de recours, est constituée par une formule
préimprimée comportant un préavis défavorable manuscrit du Service juridique et
législatif du 2 août 2005 qui expose qu'un témoignage est susceptible de
perturber le lien de confiance indispensable entre la personne concernée et les
détenus. La décision elle-même ressort du fait que le mot "autorisé"
a été biffé sur la formule tandis que le mot "refusé" est souligné et
muni d'une signature et de la date.
A l'audience du 7 septembre 2005, A._______ n'a pas
comparu. En cours d'instruction, le Tribunal correctionnel du district de
Neuchâtel a décidé de soumettre le recourant à une expertise psychiatrique et a
suspendu l'audience dans l'attente des conclusions de cette expertise.
Le 26 septembre 2005, le recourant, par
l'intermédiaire de son conseil, a écrit au Service pénitentiaire et lui a
demandé d'autoriser A._______ à témoigner dans le cadre du procès en cours. Le
recourant précisait que cette personne ne faisait plus partie des
Etablissements de la Plaine de l'Orbe, que depuis lors elle s'était installée à
son compte et que son témoignage ne serait donc selon lui plus susceptible de
perturber le lien de confiance entre l'intéressée et les détenus.
Le Service pénitentiaire a répondu le 30 septembre
2005 et indiqué que, malgré les arguments soulevés, il se voyait contraint de
maintenir sa décision du 18 août 2005. Il a précisé qu'il ne souhaitait pas
créer de précédents en la matière en autorisant ce témoignage car il était
impératif que le lien de confiance - élément indispensable entre un chargé
d'évaluation et les détenus - ne soit pas rompu.
Le 24 octobre 2005, le recourant s'est à nouveau
adressé au Service pénitentiaire sur le même objet et lui a demandé de bien
vouloir rendre une décision en bonne et due forme, avec indication des voies et
délais de recours.
Le Service pénitentiaire a répondu le 3 novembre
2005 que sa décision du 18 août 2005 avait été rendue dans les formes, qu'il
s'agissait d'une décision administrative prise en application de l'art. 19
LInfo, que cette loi ne contenait aucune disposition relative à la possibilité
de recourir contre une décision refusant de lever le secret de fonction et
qu'en conséquence, il y avait lieu de se référer à la règle générale de l'art.
4 al. 1 LJPA instituant le Tribunal administratif en tant qu'instance de recours.
Le 18 janvier 2006, le recourant a à nouveau écrit
au Service pénitentiaire en observant que la décision du 18 août 2005 avait été
prise sur demande du Tribunal correctionnel du district de Neuchâtel, à qui
elle avait été notifiée. Désormais, c'était le recourant lui-même qui
sollicitait le témoignage de A._______. Il priait donc le Service pénitentiaire
de bien vouloir statuer sur sa demande. Sans nouvelles de ce service, le
recourant l'a relancé le 16 février 2006.
Le 23 février 2006, le Service pénitentiaire a à
nouveau écrit au recourant et lui a indiqué qu'il apportait la même réponse à
sa requête que celle adressée au tribunal le 18 août 2005, à savoir qu'il
n'entendait pas lever Mme A._______ du secret de fonction, ceci toujours pour
les mêmes raisons: il ne souhaitait pas créer un précédent afin de ne pas
compromettre la mission générale des chargés d'évaluation, laquelle repose sur
un lien de confiance.
D.
Le recourant a recouru au Tribunal administratif contre cette décision
le 6 mars 2006 et conclu à la délivrance de l'autorisation de témoigner.
Le Service pénitentiaire a répondu le 6 avril 2006
et conclu à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
Le Tribunal administratif a imparti aux parties le
10 avril 2006 un délai pour requérir d'éventuelles mesures d'instruction
complémentaires et les a informé que, à défaut d'intervention dans ce délai, il
statuerait à huis clos sur le vu du dossier.
Le recourant a encore écrit au tribunal le 20 avril
2006 pour l'informer qu'il ne requérait pas de mesures d'instruction
complémentaires.
Le 30 mai 2006, le tribunal a requis du Service
pénitentiaire qu'il complète le dossier transmis, qui paraissait incomplet.
Le Service pénitentiaire a répondu le 8 juin 2006
qu'il ne disposait momentanément plus de ce dossier, actuellement en possession
de la Cour de cassation pénale du Tribunal cantonal dans le cadre d'un autre
recours.
Le 9 juin 2006, le recourant a été prié d'indiquer à
bref délai au Tribunal administratif si une date de reprise d'audience avait
déjà été appointée par le Tribunal du district de Neuchâtel.
Le recourant a répondu téléphoniquement le 14 juin
2006, puis par fax le 15 juin 2006, que la reprise d'audience était fixée au 20
juin 2006.
Le dossier du Service pénitentiaire a été transmis
au Tribunal administratif pour consultation par la Cour de cassation pénale le
15 juin 2006.
Considérant en droit
La loi sur l'information du 24 septembre 2002 (LInfo) a pour but de
garantir la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre
formation de l'opinion publique. A cette fin, la loi fixe les principes, les
règles et les procédures liées à l'information du public. Elle règle également
les obligations des collaborateurs de l'Etat s'agissant des informations dont
ils ont eu connaissance dans l'exercice de leur fonction. A ce titre, les art.
19 LInfo et 27 du règlement d'application de la loi sur l'information du 25
septembre 2003 prévoient que les collaborateurs de la fonction publique ne
peuvent déposer en justice comme partie, témoin ou expert sur les faits dont
ils ont eu connaissance dans l'exercice de leur fonction qu'avec l'autorisation
écrite de l'autorité d'engagement. Le préavis du Service juridique et
législatif est requis. Cette autorisation reste nécessaire après la fin des
rapports de travail.
La décision dont est recours se base sur l'art. 19
LInfo pour refuser l'autorisation de témoigner à A._______. Avant d'examiner le
bien-fondé de cette décision, il y a lieu d'examiner la recevabilité du
recours.
L'autorité intimée soutient dans sa réponse au recours qu'elle a rendu
une décision en date du 18 août 2005 contre laquelle le recourant a omis de
recourir. Les interventions ultérieures du recourant, tendant à obtenir une
nouvelle décision de l'autorité intimée, n'auraient pour but que de pallier à
cette omission en tentant de faire partir un nouveau délai de recours par
l'obtention d'une nouvelle décision. Le recours étant tardif, il serait
irrecevable.
La question se pose tout d'abord est de savoir si le refus de témoigner
du Service pénitentiaire du 18 août 2005 constitue bien une décision sujette à
recours.
Est une décision toute mesure prise par une autorité
dans un cas d'espèce et ayant pour objet (a) de créer, de modifier ou d'annuler
des droits ou des obligations; (b) de constater l'existence, l'inexistence ou
l'étendue de droits ou d'obligations; (c) de rejeter ou de déclarer
irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des
droits ou obligations (art. 29 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction
et la procédure administratives, LJPA). Lorsque la décision ne fait que confirmer
une décision antérieure, elle n'est en principe pas sujette à recours et les
délais de recours ne sont pas rouverts par elle (ATF 105 Ia 15, sp. 20 ss). Il
en va ainsi notamment lorsque la décision de confirmation a été rendue après
qu'un examen sommaire de la demande a permis de constater que celle-ci
n'apporte aucun fait (éventuellement aucun argument de droit ou d'opportunité)
nouveau par rapport à la situation existant lorsque la décision a été prise ou
aucune preuve nouvelle. Dans ce cas, il apparaît que la demande n'a
manifestement pas eu d'autre but que d'obtenir une nouvelle possibilité de
recourir et la confirmation revient à décider qu'il n'y a pas lieu à réexamen
(AC.1999.0087 du 11 janvier 2000; B. Knapp, Précis de droit administratif,
4ème éd., no 1142 ss, p. 252).
Par document écrit et signé du 18 août 2005, le Service pénitentiaire a
décidé de refuser à A._______ le droit de témoigner au procès pénal du
recourant. Certes, ce document ne comporte pas le nom du témoin concerné par
cette décision. Cependant, l'objet de la décision, en la personne de A.,
ne saurait être raisonnablement mis en doute. Les courriers antérieurs à la
décision du 18 août 2005, émis par le Tribunal du district de Neuchâtel le 23
juin 2005 puis par les Etablissements de la Plaine de l'Orbe le 4 juillet
suivant, permettent d'établir avec certitude que la décision du Service
pénitentiaire se référait à A.. Tel est d'ailleurs également la façon
dont l'a compris de Tribunal du district de Neuchâtel et le recourant lui-même,
qui n'a jamais remis en doute la personne concernée par la décision du Service
pénitentiaire. En conséquence, répondant à la définition de l'art. 29 LJPA,
l'avis du 18 août 2005 constitue bien une décision.
Dans son courrier du 18 janvier 2006, le recourant soutient que la
décision du 18 août 2005 n'a pas été prise à son initiative, mais à celle du
Tribunal du district de Neuchâtel, et ne lui a pas été notifiée directement.
Cette argumentation n'est pas convaincante. En
effet, c'est bien le recourant qui a requis la comparution de A._______ par
l'intermédiaire du Tribunal du district de Neuchâtel le 20 juin 2005. C'est
donc bien à son initiative que le mandat de comparution a été envoyé à
l'intéressée. Ceci étant, il est naturel que ce soit ce tribunal auquel la
décision du Service pénitentiaire ait été adressée, dès lors que c'est lui qui
a servi de relais au recourant pour faire citer le témoin désiré. Le recourant
a pris connaissance au plus tard le jour de l'audience du 7 septembre 2005 du
fait que A._______ n'était pas autorisée à témoigner. C'est donc au plus tard à
cette date que la décision a valablement atteint le recourant.
L'indication des voies de recours est une exigence du droit fédéral de
procédure administrative en ce qui concerne les décisions prises en dernière
instance cantonale (art. 35 PA en relation avec l'art. 1er al. 3 PA). Cette
exigence, liée au respect du principe de la protection de la bonne foi, n'est
toutefois pas un droit constitutionnel fédéral qui s'appliquerait de manière
générale à toutes les décisions cantonales, mais constitue un principe général
du droit, exprimé notamment aux art. 107 al. 3 OJ et 38 PA, selon lequel
lorsqu'il existe une obligation de mentionner les voies de recours, son
omission ne doit pas porter préjudice au justiciable. Il découle de ce qui
précède que la sanction rattachée à l'absence de cette indication n'est pas la
constatation de la nullité ou l'annulabilité de la décision entachée de ce vice
de forme, mais la restitution, à certaines conditions, du délai de recours,
voire la transmission du recours par l'autorité saisie à tort à l'autorité de
recours compétente. En droit vaudois, c'est l'art. 27 al. 2 de la constitution
cantonale qui reprend ce principe en prévoyant que les parties ont le droit de
recevoir une décision motivée avec indication des voies de droit. Le principe
selon lequel l'absence d'indication des voies de droit ne doit pas porter
préjudice au justiciable doit être appliqué en parallèle avec le principe qui
veut que le citoyen doit agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Ainsi,
lorsque l'indication des voies de droit fait défaut, on attend du justiciable
qu'il fasse preuve de diligence en recherchant lui-même les informations
nécessaires. Le destinataire d'une décision administrative, reconnaissable
comme telle, mais ne contenant pas la mention des voies et des délais de
recours, doit entreprendre dans un délai raisonnable les démarches voulues pour
sauvegarder ses droits (GE.2005.0050 du 1er septembre 2005 et
AC.1999.0087 du 11 janvier 2000).
En l'espèce, le recourant agit par l'intermédiaire
d'un mandataire professionnel. Or, une plus grande sévérité doit être de mise à
l'endroit d'un homme de loi, qui peut facilement se renseigner en consultant la
législation applicable, qu'à l'égard d'un simple particulier (GE.1997.0039 du
29 août 1997; ATF 114 Ia 105, sp. 109). A ce titre, le recourant ne peut arguer
de son ignorance du droit pour justifier une éventuelle restitution du délai de
recours, du moment que son avocat pouvait facilement déterminer lui-même les
voie et délai de recours. Cette conclusion s'impose d'autant plus que, dans la
présente affaire, l'établissement de la voie de recours au Tribunal
administratif et la durée du délai ne présentaient pas de difficultés
particulières.
Selon l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours s'exerce par écrit dans les 20
jours dès la communication de la décision attaquée. La décision du 18 août 2005
a été communiquée au recourant au plus tard le 7 septembre 2005. Le délai de
recours a commencé à courir à cette date et est échu le 27 septembre 2005. Le
recourant, qui n'a pas déposé d'acte de recours avant cette date, n'était plus
en mesure de recourir contre cette décision, qui est définitive. Les courriers
ultérieurs du Service pénitentiaire ne constituent pas de nouvelles décisions
faisant partir un nouveau délai de recours. Leur objet est strictement le même
que celui de la décision du 18 août 2005, aucun élément nouveau n'étant apparu
depuis lors. De surcroît, ces courriers font tous expressément référence à la
décision du 18 août 2005. Déposé le 6 mars 2006, le recours est tardif.
On observe au passage qu'on parviendrait au même
résultat si l'on considérait que la décision que le recourant aurait dû
contester en temps utile est constituée par la lettre du Service pénitentiaire
du 30 septembre 2005 qui faisait suite à la demande de son conseil du 26
septembre 2005, contre laquelle le recourant n'a déposé aucune contestation
dans le délai de recours.
On relève encore que, contrairement au droit
neuchâtelois qui requiert qu'une décision comporte formellement le mot
"décision" pour acquérir force exécutoire (art. 4 de la loi
neuchâteloise sur la procédure et la juridiction administrative du 27 juin
1979), le droit vaudois ne pose pas une telle exigence. Il suffit donc qu'une
décision remplisse les conditions de l'art. 29 LJPA pour qu'elle puisse
valablement entrer en force, ce qui est le cas en l'espèce.
En vertu de l'art. 33 LJPA, le recours tardif peut être déclaré
irrecevable par une décision sommairement motivée qui est de la compétence du
juge instructeur.
En conséquence, le recours, tardif, est irrecevable.
Le requérant ayant été mis au bénéfice de
l'assistance judiciaire, la présente décision est rendue sans frais (art. 40
LJPA).
Il n'y a pas lieu d'accorder des dépens.
Par ces motifs
le juge instructeur
décide:
I.
Le recours est irrecevable
II.
La présente décision est rendu sans frais ni dépens
Lausanne, le 16 juin 2006
Le président: La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint