Municipal recusal of councillor with personal planning interestKI-generiert

canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

• ARRET -

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du 4 juin 1992

sur le recours interjeté par Jean-Marc CHOLLET , à Vucherens,

contre

la décision de la Municipalité de Vucherens du 21 octobre 1991, notifiée au recourant par courrier daté du 4 novembre 1991, l'excluant des délibérations concernant l'urbanisme et le dossier des oppositions au Règlement du plan général d'affectation et du plan partiel d'affectation du village.

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Statuant à huis clos,

le Tribunal administratif, composé de

MM. J.-C. de Haller, président

M. Sandoz, assesseur

S. Pichon, assesseur

Greffier : Mme Y.-V. Chappuis-Rosselet, sbt

constate en fait :

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A. Le recourant Jean-Marc Chollet est conseiller municipal, responsable du dicastère de l'urbanisme et des constructions de la Commune de Vucherens depuis janvier 1988. Il a été réélu en octobre 1989 lors des élections générales.

B. Le recourant est propriétaire, depuis le printemps 1989, d'une parcelle de 1518 m2 au lieu-dit "La Corne" à Vucherens, immatriculée au Registre foncier sous no 132. Il a reçu par donation de sa mère, le 31 août 1991, un autre bien-fonds situé à proximité et immatriculé au Registre foncier sous no 128.

C. En janvier 1990, Jean-Marc Chollet a demandé à un bureau de géomètres de Moudon l'établissement d'un plan partiel d'affectation devant régir la partie du territoire communal où se situe la parcelle "La Corne". Il a agi de sa propre initiative, aucune décision municipale n'ayant été prise à ce sujet. Ce plan partiel d'affectation a été établi et porte la date du 18 janvier 1990, sous l'appellation "Fin d'Amont". Ce projet a été soumis à la Municipalité qui l'a admis le 26 février 1990 et en a autorisé la transmission aux services cantonaux concernés. Lors de cette procédure d'examen préalable, une première discussion a eu lieu au sein de la Municipalité, certains conseillers estimant qu'un municipal directement concerné par un projet d'aménagement ne devrait ni prendre part à la discussion ni rédiger lui-même des réponses.

D. Le 19 juin 1990, le Conseil général a accordé un crédit à la Municipalité pour la révision du plan d'affectation du village et du règlement sur les constructions (ci-après : PPA du village). Un bureau d'urbanisme a en outre été mandaté, le recourant étant chargé de suivre le dossier en sa qualité de responsable de l'urbanisme.

E. En août 1990, la Municipalité a reçu une facture du géomètre Nicod, chargé par le recourant à titre personnel d'établir le plan partiel d'affectation "Fin d'Amont" (ci-après : PPA "Fin d'Amont"). Cette facture a été renvoyée à l'expéditeur, qui a été invité à l'adresser directement à son mandant personnellement.

F. Entre les mois de janvier et mars 1991, plusieurs séances de Municipalité ont été consacrées à des discussions relatives tant au PPA du village qu'à celui de "Fin d'Amont", dont le recourant demandait instamment la mise à l'enquête. Le 14 juillet 1991, il a réitéré cette demande par écrit et s'est heurté à un refus, qui lui a été communiqué sous pli recommandé le 16 juillet 1991. Sur demande de l'intéressé, la Municipalité a donné le 12 août 1991 les motifs de son refus de mettre à l'enquête le PPA "Fin d'Amont", qui tiennent essentiellement au fait qu'il est incompatible avec le PPA du village qu'elle a décidé de soumettre à l'enquête publique.

G. Le 13 août 1991, le PPA du village et le règlement du plan général d'affectation ont été mis à l'enquête publique; dès lors, des discussions ont opposé le recourant aux autres membres de la Municipalité à propos de ce projet et du refus de mettre à l'enquête le PPA "Fin d'Amont". Le recourant a formulé une opposition au PPA du Village en date du 13 septembre 1991, par l'intermédiaire de l'avocat Sulliger. Entre-temps, soit le 21 août 1991, le recourant a écrit à la Municipalité pour demander d'être déchargé du dossier relatif à la révision du règlement des constructions et du plan des zones, expliquant qu'il était contraint de défendre ses intérêts et de déposer une opposition.

H. C'est dans ces conditions qu'a été prise, en séance de Municipalité du 21 octobre 1991, en l'absence du recourant prié de quitter la salle et à l'unanimité des membres de la Municipalité présents, la décision d'exclure Jean-Marc Chollet "des délibérations concernant l'urbanisme et le dossier des oppositions". C'est contre cette décision, notifiée le 4 novembre 1991, qu'est dirigé le présent recours.

La Municipalité s'est déterminée en date du 16 décembre 1991, de même que le Service cantonal de l'intérieur, invité à déposer des observations. Les conclusions et arguments respectifs des parties et du Service de l'intérieur seront repris ci-après dans la mesure nécessaire à l'examen du cas.

Le Tribunal administratif a délibéré à huis clos le 25 mai 1992.

et considère en droit :

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1. La décision litigieuse est motivée essentiellement par le souci de l'autorité municipale de sauvegarder le secret des délibérations et le principe de la collégialité, et d'éviter qu'un conseiller municipal ne puisse défendre ses intérêts privés en participant à des débats au sein de l'exécutif communal.

Le recourant conteste ce point de vue en soulignant que l'on ne saurait préjuger de son intention de ne pas conserver le secret des délibérations et en rappelant qu'il est d'accord de ne pas participer au vote relatif à la révision du plan de zones, en tant qu'elle concerne la zone artisanale et la zone intermédiaire. Il insiste sur le fait que, dans une petite commune, il n'est pas rare qu'un membre de l'exécutif soit personnellement et directement concerné par les décisions prises par l'autorité.

Pour sa part, le Service de l'intérieur considère que la mesure prise est excessive et qu'il aurait été conforme aux principes de la proportionnalité de se borner à exclure le recourant des discussions sur les oppositions manifestées à propos de la révision du plan de zones, sans aller jusqu'à l'exclure de tous les débats relatifs à l'urbanisme et à le dépouiller ainsi pratiquement de son dicastère.

2. On peut admettre que la décision entreprise est formellement valable, bien que le recourant ait été prié de quitter la séance et n'ait pas pu assister aux débats. Le quorum prévu par la loi (art. 65 al. 1 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (ci-après : LC)) était néanmoins réalisé et, en l'absence de dispositions réglementaires - inexistantes à Vucherens - il n'apparaît pas que la manière de procéder de la Municipalité soit contraire à la loi. Le recourant paraît d'ailleurs n'avoir pas protesté immédiatement contre son exclusion et il ne soulève pas le moyen dans son recours.

3. Il reste à examiner dès lors le fond du problème, qui est de savoir si et dans quelle mesure un exécutif communal peut retirer des compétences à l'un de ses membres, voire l'exclure des discussions sur certains objets ou certains domaines. Le Tribunal administratif doit se livrer à cet examen en se restreignant au contrôle de la légalité, qui comprend l'abus et l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que celui de la proportionnalité (art. 36 lit. a LJPA), à l'exclusion en revanche des questions d'opportunité (art. 36 lit. c LJPA).

3.1 Même si l'on fait abstraction d'un éventuel conflit d'ordre personnel, et d'une atmosphère politique manifestement péjorée au sein de l'exécutif communal de Vucherens, il résulte clairement du dossier que l'origine du problème se trouve dans le fait qu'un membre de la Municipalité, chargé de traiter les affaires relatives à l'urbanisme, est personnellement et directement intéressé à la révision du plan des zones parce que ses projets personnels sont, en tout cas partiellement, en contradiction avec les objectifs déterminés par la Municipalité. C'est ce conflit d'intérêts que la Municipalité a tenté de régler en imposant la solution contestée. Il reste à voir si cette décision résiste au grief d'illégalité : il faut ainsi examiner si elle repose sur une base légale suffisante, relève bien de la compétence de l'autorité qui l'a prise et ne viole pas les principes régissant l'activité administrative, notamment celui de la proportionnalité.

3.2 Dans ses déterminations du 16 décembre 1991, la Municipalité intimée admet l'absence de bases légales sur laquelle pourrait se fonder sa décision, se référant aux "normes coutumières et les usages généralement répandus dans les communes".

Il n'existe effectivement pas de dispositions légales régissant la suspension d'un conseiller municipal, ou son exclusion des délibérations dans un domaine déterminé. En revanche, en ce qui concerne l'attribution des dicastères, la loi prévoit qu'une municipalité peut répartir certaines de ses attributions à des sections ou directions, soit sous la forme d'un règlement, soit sous la forme d'une décision (art. 66 LC). Mais, en l'espèce, le litige ne porte pas sur ce point : la décision entreprise, comme la Municipalité l'explique dans ses déterminations du 16 décembre 1991 (p. 14 ch. 4) exclut certes le recourant des débats relatifs à la révision du plan de zones mais ne lui retire pas la responsabilité des autres dossiers relatifs à la police des constructions. D'ailleurs, à supposer qu'une municipalité retire un dicastère à l'un de ses membres en modifiant ainsi la répartition des attributions, on aurait vraisemblablement affaire à une mesure d'organisation ne constituant pas une décision susceptible de recours (ATF 109 Ib 253).

En réalité, dans la présente affaire, la décision entreprise revient à imposer au recourant de se récuser pour toutes les discussions, débats, votes, etc., relatifs à la révision du plan de zones, de manière à rendre la situation tout à fait claire et à éviter que la population de la commune ne puisse avoir des doutes quant à d'éventuels conflits d'intérêts. La loi ne prévoit pas une telle obligation de se récuser ni la compétence de la Municipalité de l'imposer. En revanche, la jurisprudence déduit de l'art. 4 de la Constitution fédérale l'obligation pour un membre d'un autorité administrative de se récuser, même en l'absence de dispositions expresses, lorsqu'il a un intérêt personnel à l'affaire à traiter (ATF 107 Ia 135 = JT 1983 I 551).

En l'espèce, il ne fait pas de doute que le recourant a un intérêt personnel, direct et concret, à la manière dont la réglementation communale en matière de police des constructions et d'aménagement du territoire sera arrêtée. Propriétaire foncier, promoteur d'un projet de plan partiel d'affectation différent de celui proposé par l'autorité exécutive, contre lequel il a par ailleurs formulé une opposition, Jean-Marc Chollet ne peut certainement pas prétendre soutenir la politique de la Municipalité en matière d'aménagement du territoire avec toute l'indépendance d'esprit nécessaire. A supposer d'ailleurs que tel soit effectivement le cas, il n'en subsisterait pas moins une apparence susceptible de créer un doute sérieux au sein de la population à cet égard, et d'altérer par conséquent la confiance qu'elle doit pouvoir mettre dans ses autorités. Il en résulte que, dans la situation considérée, le recourant avait bel et bien l'obligation de se récuser. Il reste à voir si, dès lors qu'il ne l'a pas fait, la Municipalité avait le pouvoir de le lui imposer, et jusqu'à quel point.

3.3 La loi sur les communes ne contient aucune disposition à cet égard. Le Tribunal administratif considère qu'il s'agit d'une lacune, dans la mesure où la loi ne fournit aucune réponse à une question qui se pose inévitablement (KNAPP, Précis de droit administratif, 4ème éd., no 440; ATF 114 Ib 267 et les réf. citées). Le juge doit dans ces conditions agir comme le ferait l'auteur d'une ordonnance d'exécution (ATF 115 I b 439). En l'espèce, cette lacune doit être comblée par le recours à d'autres dispositions régissant des situations analogues, en application du principe posé par l'art. 1 CC, applicable également en matière administrative. Car le droit vaudois attribue normalement au corps dont fait partie l'intéressé la compétence éventuelle de prononcer une récusation (voir, p. ex., art. 45 de la loi du 11 février 1970 sur l'organisation du Conseil d'Etat ou art. 15 al. 2 lit. e de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative). Il convient dès lors de reconnaître une telle compétence à une municipalité, qui est de toute manière l'autorité la mieux à même d'apprécier tous les éléments inhérents à ce genre de situation.

3.4 Enfin, il convient d'examiner si, au regard du principe de la proportionnalité, la décision entreprise devrait se borner, comme le demande le recourant et comme le suggère le Service de l'intérieur, à exclure l'intéressé des discussions relatives aux oppositions au nouveau plan partiel d'affectation et au projet de réponse élaboré par la Municipalité. On peut certes à cet égard considérer qu'empêcher le recourant de participer aux délibérations touchant l'urbanisme en général va au-delà de ce qui est nécessaire pour régler les éventuels conflits d'intérêts que la situation permet de craindre. Mais il faut admettre, avec l'autorité intimée, que les mesures d'urbanisme actuellement en voie d'élaboration à Vucherens se limitent au plan partiel d'affectation litigieux, et qu'il n'est pas judicieux de ce point de vue là que le recourant puisse intervenir en tant que membre de la Municipalité, dès lors qu'il est directement et concrètement touché dans ses intérêts privés. En tout état de cause, on ne aurait voir là un abus ou un excès du pouvoir d'appréciation de la part de l'autorité communale, surtout si on considère que la solution n'est pas très éloignée de celle que proposait le recourant lui-même dans sa lettre du 21 août 1991.

4. Le recours doit dans ces conditions être rejeté, les frais étant mis à la charge du recourant débouté (art. 55 LJPA).

Par ces motifs,

le Tribunal administratif

a r r ê t e :

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du 21 octobre 1991 de la Municipalité de Vucherens, notifiée au recourant par courrier du 4 novembre 1991, est confirmée.

III. Un émolument de Fr. 500.- est mis à la charge du recourant, montant compensé par l'avance de frais effectuée.

Lausanne, le 4 juin 1992/jb

Au nom du Tribunal administratif :

Le président : Le greffier :

Le présent arrêt est notifié :

- au recourant, à 1086 Vucherens, sous pli recommandé;

- à la Municipalité de et à 1086 Vucherens;

- au Département de l'Intérieur et de la Santé publique, Service de l'intérieur, Château cantonal, à 1014 Lausanne.

Annexes :

• pour la Municipalité de Vucherens : son dossier en retour;

• pour le recourant : pièces en retour.